AS/0258/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 258

Sucre, 19 de mayo de 2022

Expediente: 108/2022-S

Demandante: Gloria Fátima Yunis Mejía

Demandado: Universidad Autónoma Gabriel René Moreno

Proceso: Reincorporación

Distrito: Santa Cruz

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

VISTOS: El recurso de casación en el fondo de fs. 723 a 726, interpuesto por la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), representada por su Rector Vicente Remberto Cuellar Téllez, a través de su apoderado Ismael Villarroel Cabello, contra el Auto de Vista N° 134 de 25 de noviembre de 2021, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Tributaria Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, de fs. 706 a 710; dentro el proceso de reincorporación interpuesto por Gloria Fátima Yunis Mejía, contra la Universidad recurrente; la contestación de fs. 729 a 730; el Auto Nº 78 de 31 de diciembre de 2021, de fs. 731, que concedió el recurso; el Auto 7 de marzo de 2022, de fs. 739, que admitió el recurso y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Sentencia.

El Juez Quinto del Trabajo y Seguridad Social de Santa Cruz de la Sierra, emitió la Sentencia N° 16/21 de 17 de febrero de 2021, de fs. 671 a 676; declarando IMPROBADA la demanda de reincorporación; con costas.

Auto de Vista.

En conocimiento de la Sentencia, Gloria Fátima Yunis Mejía, interpuso recurso de apelación de fs. 678 a 683; que fue resuelto por el Auto de Vista N° 134 de 25 de noviembre de 2021, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Tributaria Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, de fs. 706 a 710; que REVOCÓ la Sentencia emitida en primera instancia; ordenando se proceda a la reincorporación de la trabajadora demandante “al mismo lugar que presentaba servicios antes de su cesación” (sic.), más el pago de sueldos devengados, en caso de demostrarse que la actora durante el tiempo de su cesantía no haya prestado servicios o haya desarrollado actividades en entidades públicas y privadas debidamente remuneradas, desde la fecha del despido hasta la reincorporación efectiva. Sin costas.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Recurso de casación.

Notificado con el Auto de Vista, la UAGRM, representada por su Rector Vicente Remberto Cuellar Téllez, a través de su apoderado Ismael Villarroel Cabello, formuló recurso de casación de fs. 723 a 726, argumentando lo siguiente:

El Tribunal de alzada, realizó una incorrecta valoración de los contratos administrativos de consultoría en línea; toda vez que, la relación que existió entre la demandante y la UAGRM, fue bajo la modalidad de consultoría, como se demostró en las pruebas de fs. 1 a 166, 194 a 219, 231 a 250, 255 y 260 a 353; existe en la contratación, términos de referencia, Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), presentación de informes y solicitudes de pago, informe final de actividades y las devolución del 7% de retención como garantía del contrato de consultoría; todo esto, acredita una relación contractual administrativa de consultoría en línea.

Los contratos N° 026/2013 y N° 039/2014 no fueron sucesivos, existen más de dos meses entre su suscripción, al culminar estos luego de seis meses, la demandante postuló a una nueva consultoría, misma que fue adjudicada a su persona, una vez concluido presentó informes de consultoría y la devolución de su garantía por contrato, aspectos ajenos a una relación laboral.

La Sentencia correctamente, llegó a la conclusión de que los contratos de consultoría en línea, establecen una remuneración, pero que esta, no tiene el carácter de un sueldo o salario; la SCP N° 0386/2017-S1 de 4 de mayo, presentado por la demandante, taxativamente señaló que, no hay posibilidad de reincorporarla laboralmente, porque nunca fue una trabajadora amparada por la Ley General del Trabajo o funcionaria pública, sino que, estuvo sujeta a un régimen especial establecido para la adquisición de un determinado servicio, por lo que, debe aplicarse el art. 6 de la LGT; por otro lado, el Tribunal de alzada, señaló la existencia de un quinto contrato, cuando la demandante en la confesión provocada, negó haber suscrito un quinto contrato; por todo esto, el Juez de la causa realizando una correcta valoración de las pruebas, determinó correctamente que no existió una relación laboral.

Petitorio.

Solicitó, se case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo, se determine no haber lugar a la reincorporación laboral; con costas.

Contestación.

Dispuesto el traslado del recurso de casación, mediante Decreto de 15 de diciembre de 2021, de fs. 727; la demandante, contestó de fs. 729 a 730, argumentado que, los arts. 4 y 5 del DS N° 28699 de 1 de mayo de 2006, prevén que cuando se constituye una relación que simule una modalidad no laboral, pero que hayan concurrido las características, debe ser considerada como una relación laboral para sus efectos; en el caso, existen certificados de trabajo, que no fueron rechazados por la universidad demandada y la relación culminó por un ruptura intempestiva, ante una simulación de consultoría, la desvinculación debió estar inmersa en los art. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario (DR-LGT); concluyó solicitando se declare infundado el recurso.

Admisión del recurso de casación.

El Tribunal de apelación por Auto de 31 de diciembre de 2021, de fs. 731, concedió el recurso de casación y cumpliendo con lo previsto en el art. 277 del CPC-2013, aplicable en la materia, de conformidad al art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), este Tribunal, emitió el Auto de 7 de marzo de 2022, de fs. 739, admitiendo el recurso interpuesto por la Universidad demandada, que se pasa a resolver con las siguientes consideraciones:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Doctrina aplicable al caso:

Contratación en la administración pública.

Las contrataciones que el Estado pueda convenir se hallan directamente asociadas no a un acto independiente, aislado y autónomo de sus instituciones, sino son el medio para el cumplimiento de un interés general que tiene el propio Estado como fin y objetivo. Las contrataciones de la administración pública entonces, son instrumentos jurídicos de los que se vale para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los servicios que a su cargo se hallen. Ese interés general, guía y explica las formas en las que las contrataciones estatales operan, por cuanto, no se hallan liberadas al funcionamiento de cada ente en específico, sino encuadran en la generalidad de las normas que las arreglan, que a su vez se sustentan en principios que rigen los procesos de contratación de bienes y servicios, como lo son los de solidaridad, buena fe, economía eficacia, eficiencia, equidad, entre otros, siempre supeditados a los fines que el Estado persigue.

El inc. g) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) señala que “Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”; tal norma, en lo que se relaciona al régimen de contrataciones de bienes y servicios en la administración pública, supone una significación distinta a la de ordenamientos de naturaleza privada, al ser integrante del derecho público. En ese orden, la actuación de la administración se sujeta expresamente a lo reconocido en las normas correspondientes, obligando a la administración pública a cumplir necesariamente con procedimientos legales aplicables para la formación de la voluntad de adquirir o contratar, a efectos de tener como válida una adquisición o una contratación.

En tal sentido la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990, en su art. 10, dispone que el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecerá la forma de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios; en tanto su art. 20, establece las atribuciones básicas de los órganos rectores, entre las cuales se encuentra la de emitir las normas y reglamentos básicos para cada sistema; esta secuencia normativa implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuración para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender el logro de objetivos constitucionales del Estado, por cuanto el cumplimiento de metas, en los hechos, requiere del aprovisionamiento de bienes, servicios y construcción de obras.

Dentro de ese margen configurador, las contrataciones en la administración pública no se hallan libradas a la discrecionalidad de los contratantes, sino se subsumen a preceptos expresos y previamente determinados, por cuanto, dadas las especiales características de los contratos suscritos por el Estado, situaciones referidas a las cláusulas excepcionales (o exorbitantes), la clasificación de los contratos estatales, competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, responsabilidad contractual, solución de las controversias contractuales, y los procedimientos a los que la actividad contractual del Estado se rige, exige que ese todo general posea en sí mismo límites de razonabilidad y proporcionalidad, guardando unidad y correspondencia a los principios, valores y derechos que la Constitución proclama.

Contratación pública, situación jurídica del contratista frente a la administración.

Partiendo de la premisa que la actividad contractual de la administración pública no se encuentra sujeta a la autonomía de la voluntad, sino a regímenes preestablecidos en norma, el art. 47 de la Ley Nº 1178 en su parte final señala que “Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”; así, el contrato administrativo es definido como: “el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen con otro órgano administrativo o con un particular o administrado para satisfacer finalidades públicas” (Contratos Administrativos- Ponencias Tribunal Constitucional de 24 de agosto de 2005, Elizabeth Íñiguez de Salinas).

Siguiendo esa línea, el art. 32 del DS Nº 29190 de 11 de julio de 2007, establecía que: “los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría, son de naturaleza administrativa”; más adelante sobre esa misma temática, el DS Nº 0181 de 28 de junio de 2009, en su art. 85, mantiene tal criterio manifestando que: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”. A su turno la jurisprudencia de este Tribunal Supremo de Justicia, sobre los contratos convenidos por la Administración Pública, a través del Auto Supremo Nº 188/2013 de 16 de abril, emitido por la Sala Civil, orienta que: “Un contrato de naturaleza privada no es equiparable a uno de carácter administrativo por las condiciones y los elementos que la componen…y por el régimen jurídico al cual están expuestas, apreciación que debe realizarse para que no exista confusión entre ambos por cuanto la naturaleza de estos,  define la  competencia del órgano jurisdiccional al cual están sometidos”.

Por su naturaleza y características propias, el contrato administrativo en lo general, si bien puede acarrear la contratación servicios que incumban actividad humana, por el que una persona natural o jurídica se obligue a ejecutar en favor de la administración pública; empero, tal obligación no puede realizarse bajo la continua dependencia o subordinación de quien se contrata, por cuanto la existencia de esa nota mutaría y desnaturalizaría el contrato administrativo; la relación laboral (con todos sus elementos característicos) en efecto no puede ser objeto de un contrato administrativo. En ese mismo sentido, la doctrina y jurisprudencia en la materia, son coincidentes en afirmar que la posición de la persona natural o jurídica que contrate con la administración pública es la de un contratista independiente, por cuanto la administración no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de cuya formación, contenido y ejecución exhiba las notas de un contrato de trabajo.

Por otro lado, la norma determina que quien celebra con la administración pública un contrato administrativo, por el acuerdo sólo adquiere el carácter de titular de una relación contractual, ello claro dentro del marco de acción de lo inscrito en el contrato, sin que, tal situación implique una transformación en servidor público. El régimen del servidor público y de su responsabilidad se encuentra definido y regulado en la Ley, de lo que se desprende que, de ninguna manera materia un contrato administrativo puede dotar al contratado, condiciones de servidor público, ya que éstos ejercen sus funciones dentro de un régimen especial, en la forma prevista por los arts. 232 y sgts. de la CPE, la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) y normas conexas, tal cual se desprende del art. 6 de esa Ley, en sentido que: “No están sometidas al presente Estatuto ni a la LGT, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”; de lo cual, paralelamente se tiene que no cumplirse aquella disposición surgiría un eventual detrimento a la carrera administrativa como instrumento esencial para que el mérito sea la única regla de acceso y permanencia en la función pública. En definitiva, el régimen especial de los servidores públicos, no es en modo alguno equivalente, mucho menos asimilable a la posición que tiene un contratista independiente frente a la administración pública.

Servicios de consultoría en la administración pública.

Con carácter previo aclarar, que el orden de exposición de las Leyes y normas expuestas a continuación, no obedece a una relación jerárquica, sino más bien, a fines de comprensión integral de la figura, se hallan expuestas en orden cronológico de acuerdo a su promulgación y entrada en vigencia donde corresponda.

Ya en materia, según la Real Academia Española la palabra consultor o consultora, es el adjetivo que hace referencia a quien “da su parecer, consultado sobre algún asunto” o también a la “persona experta en una materia sobre la que asesora profesionalmente”; Ossorio, de modo semejante, identifica a un consultor como: “el que evacua una consulta, también el que la plantea” (OSSORIO, Manuel; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales).

El Decreto Ley (DL) N° 16850 de 19 de julio de 1979, que aprobó la Ley de Consultoría, en el caso boliviano realizó una definición de lo que se considera un servicio de consultoría realizado a través de una empresa o bien por medio de un consultor unipersonal; si bien dicha norma, tuvo una aplicación sujeta a condiciones de aplicación suspensiva establecidas a través del DS Nº 21660 de 10 de julio de 1987; constituye el primer germen normativo introducido al tráfico jurídico del país, sobre lo que incumbe a un consultor individual e independiente. Así, el art. 3 de la citada Ley indica: “Se define como servicio de consultoría todo estudio realizado por una empresa consultora o un consultor unipersonal destinado a suministrar asistencia técnica especializada a un usuario determinado con el fin de que éste pueda disponer de un conjunto suficiente de antecedentes técnicos y económicos que permitan una eficiente toma de decisiones. Estos estudios pueden ser:

a) Estudios específicos: i) Estudios de prefactibilidad y de factibilidad técnica, económica y financiera de programas y proyectos específicos a ser ejecutados a nivel nacional, regional o local. ii) Estudios de ingeniería en general y arquitectura a nivel de diseño final, cuya factibilidad técnica y económica haya sido demostrada. iii) Estudios específicos complementarios y/o de actualización de programas y proyectos.

b) Estudios Generales: i) Estudios básicos de carácter regional o sectorial, incluyendo estudios de cuencas hidrográficas, de evaluación de recursos humanos y naturales, estudios aerofotogramétricos, cartográficos, topográficos y otros que tengan por finalidad la identificación y el establecimiento de posibles programas y proyectos específicos y/o la cuantificación de los requerimientos de inversión en una región o en un sector económico. ii) Estudios preliminares destinados a analizar alternativas desde el punto de vista técnico y económico para tomar una decisión respecto a la conveniencia y oportunidad de realizar un programa o un proyecto en forma más amplia y detallada. iii) Estudios orientados hacia la investigación de procesos tecnológicos específicos o la adaptación de los mismos a los requerimientos del país, dentro del marco de la política nacional de transferencia y adaptación de tecnología. iv) Estudios destinados al fortalecimiento institucional.

c) Servicios especiales de consultoría: i) Supervisión de la construcción de obras de ingeniería y arquitectura, de instalaciones y montaje de equipos y maquinarias. ii) Asesoramiento y seguimiento de las distintas fases de ejecución de proyectos, programas y administración de empresas en general. iii) Elaboración de términos de referencia y pliegos de especificaciones para invitaciones, convocatorias y licitaciones de servicios de consultoría, ejecución de obras y compras de bienes en general. iv) Inspecciones, peritajes y arbitrajes de obras, equipos y maquinarias”.

A la luz de la glosa precedente, es claro que las consultorías son propias a servicios especializados, mayoritariamente de carácter intelectual y técnico, sobre una materia en específico; que se hallan orientados a brindar asesoramiento especializado de apoyo y soporte en una determinada y concreta labor, con mayor inclinación a pre-inversión y estudios, dentro de la administración pública.

Más adelante, considerando las variaciones en el contexto socioeconómico, la dinámica administrativa, así como las observaciones y recomendaciones fundamentadas por los sectores involucrados en la administración estatal, a través del DS Nº 25964 de  21 de octubre de 2000 (que entró en plena vigencia mediante DS Nº 26062 de 2 de febrero de 2001, a partir del 2 de enero de 2002), sobre las contrataciones de servicios de consultoría, bajo el nomen iuris de “contratación de servicios de consultores individuales” precisó en su art. 21: “I. Las entidades públicas de acuerdo a la naturaleza de los servicios requeridos y para la realización de consultorías específicas por producto, podrán contratar los servicios de personas naturales que reúnan las condiciones de solvencia académica e idoneidad profesional necesarias para desarrollar el trabajo encomendado. (…) III. Queda prohibida y no podrá ser autorizada bajo ninguna causa la cesión, transferencia o subcontratación parcial o total de los servicios contratados a consultores individuales. IV. En ningún caso, las entidades públicas requerirán los servicios de consultores individuales, en contrataciones que, por su carácter multidisciplinario, únicamente deben ser prestados por empresas consultoras legalmente constituidas”.

La citada norma reglamentaria, manteniendo el marco de ayuda y consejo especializado, exigiendo a las consultorías elementos de idoneidad profesional y solvencia académica, incorpora las condiciones para su contratación, referida a los procedimientos y costos, así como sienta prohibiciones de transferencia, subcontratación y realización individual en situaciones que por su naturaleza exijan la realización de una Empresa legalmente constituida. Nótese que a estas alturas la evolución normativa, distingue que la realización de una consultoría, responde a dos posibilidades, que son, según la naturaleza de los servicios requeridos y la entrega de un trabajo en específico; es decir, consultorías específicas por producto.

Por DS Nº 27327, 31 de enero de 2004, dentro de una política de austeridad en el gasto de las entidades públicas, asumió medidas de recorte presupuestario sobre la remuneración a consultorías en la modalidad unipersonal, en tal sentido el art. 9 de la citada norma señala: “I. Independiente de la fuente de financiamiento o función, los niveles de remuneraciones mensuales de consultores unipersonales, contratados con recursos públicos, para ejercer actividades profesionales, técnicas y administrativas, no podrán ser superiores a los establecidos para el personal designado mediante memorándums o resoluciones que tengan asignaciones de funciones equivalentes en el órgano, institución o entidad. Asimismo, estas remuneraciones no podrán ser mayores al sueldo mensual asignado a Directores Generales de Ministerios.

II. Se exceptúan de la restricción dispuesta en el numeral anterior, las consultorías para realizar trabajos específicos por plazo y producto determinado. La consultoría podrá ser renovada después de transcurrido un periodo igual al de la duración del contrato previa autorización de la máxima autoridad ejecutiva. Estas consultorías deberán ser contratadas conforme a las normas de administración de bienes y servicios vigentes en la materia. Al efecto se considerará como monto global del contrato, la suma de los pagos parciales, sean estos mensuales o con otra frecuencia, a favor del consultor. Los directores administrativos son responsables del cumplimiento de la presente disposición. Los contratos de consultores deberán estipular que no generan obligación de pago de aguinaldos, ni otra clase de remuneración adicional bajo cualquier denominación”.

Esta disposición prevé una igualación sobre la remuneración percibida por los consultores individuales, en relación al demás personal designado de manera regular en una institución, que supongan la realización de labores técnicas y administrativas. Esta medida, por una parte, exime de esa nivelación a las consultorías por producto, como por otra, racionaliza el gasto sobre ese rubro, teniendo parámetros de escala jerárquica institucional.

El art. 3 inc. r) del DS Nº 27328 de 31 de enero de 2004, ofrece a su turno una definición más específica sobre los servicios de consultoría, señalándolos como aquellos: “de carácter intelectual tales como diseño de proyectos, asesoramiento, capacitación, auditoria, desarrollo de sistemas, estudios e investigaciones supervisión técnica y otros. Esta definición incluye servicios de profesionales especializados o multidisciplinarios, que requiera la aplicación de conocimientos técnicos, económicos y sociales”

Por su parte, el art. 47 también del DS Nº 27328, sobre la contratación de servicios de consultoría individual, reitera las exigencias de solvencia académica y solvencia profesional, estableciendo que su contratación deberá darse sobre parámetros de calidad y costo, en una suma máxima de hasta Bs.400.000.-; y determinando expresamente que “La contratación de servicios de consultoría individual bajo esta modalidad será por producto y tiempo determinado, y siempre que el servicio no sea de carácter multidisciplinario”.

La relación de normas transcrita, devela por un lado la evolución normativa de la contratación de servicios de consultoría; y por otro, anuncia los elementos, notas y características esenciales sobre su configuración, inherentes a la necesidad institucional y presupuestaria por la que, esta figura fue absorbida en la administración pública para su regulación, estimando también los fines deseados para su aplicación.

En primer término, el contrato de consultoría, en general, es aquél por el cual el Estado se vincula a una persona natural o jurídica en forma excepcional, para suplir actividades o labores relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, en el entendido de que las mismas no puedan ser cubiertas por la misma, y que denoten exigencias específicas para su cumplimiento; exigencias basadas en conocimientos académicos y profesionales sólidos sobre un particular; queda sobreentendido que los supuestos por los que este tipo de contratación proceda, emergen en tanto y cuanto personal de planta de la entidad no pueda asumir esa tarea, bien por el conocimiento específico de la materia, bien por su carácter extraordinario o bien que a pesar de su recurrencia, no se halle vinculada a actividades propias de la entidad.

Por otro lado, el objeto de los contratos de consultoría no está relacionado directamente con las actividades propias y exclusivas, entendiéndose por propias a las que incumban el giro de la entidad y por exclusivas aquellas que son indispensables para su normal desarrollo y funcionamiento; por lo cual, se entiende que los servicios y productos que las consultorías prevén no pueden estar inmersos en actividades exclusivas del giro principal de la entidad, por cuanto, ello no sólo implicaría un ejercicio contractual discrecional, sino que conduciría a un terreno incierto sobre la situación jurídica del mismo contrato, en el que sus premisas y prerrogativas se hallen enfrentadas con la realidad de los hechos. Si bien trasluce en el DS Nº 27327, la recurrencia sobre consultores individuales que realicen actividades profesionales, técnicas y administrativas, tal situación no es ajena a la naturaleza básica de lo que es un consultor.

Como es visible, los servicios de consultoría en la administración pública, corrieron una traslación normativa enfocada en el mejoramiento de la gestión pública y la racionalización en el manejo de recursos, asumiendo un enfoque de buen uso del gasto; no siendo menos cierto, que las condicionantes para que una consultoría sea presupuestada y ejecutada no debe responder a la discrecionalidad de las instituciones, pues los fines de la consultoría, tanto han sido uniformes como claros a lo largo del tiempo. Existe también una característica basada en la itinerancia de la contratación, contrapuesta a la permanencia en la realización de la labor objeto del contrato, por cuanto esa permanencia es regida por otro tipo de relaciones contractuales; dado que, al estar los contratos de servicios de consultoría diseñados como instrumento de colaboración, es cierto también que el cumplimiento de sus actividades sea irremediablemente transitoria, al no estar previstas para ejercer funciones ordinarias y rutinarias sobre el quehacer de una determinada entidad sustituyendo a los servidores públicos que ejercen funciones de personal de planta relacionados a su giro institucional. Esta conclusión encuentra simetría tanto al respeto a la carrera administrativa, entendida como un sistema de incorporación, permanencia a la función pública que se fundamenta en el mérito y cualidades de los aspirantes, como al respeto del derecho de igualdad de quienes prestan labores en la administración pública, ya que no es conveniente que de manera coetánea personal de planta y consultores individuales de línea realicen idénticas labores en igualdad de condiciones pero con tratamientos laborales distintos.

Sobre este último particular la Sala hace suyo el razonamiento expresado por el Tribunal Constitucional en la SC Nº 2875/2010-R de 10 de diciembre, en sentido: “…que según la doctrina el derecho a la igualdad es la potestad o facultad que tiene toda persona a recibir un trato no discriminado por parte de la sociedad civil y del Estado, según el merecimiento común -la racionalidad y la dignidad- y los méritos particulares; es decir, a recibir el mismo trato que otras personas que se encuentren en idéntica situación o condición…”.

Asimismo, la paulatina adecuación sobre la partida presupuestaria por la que se abonan los servicios de consultoría, tiene un claro entendimiento de mejor manejo del gasto público; y en el caso de la estandarización de las remuneraciones otorgadas a los consultores en línea en relación al personal de planta estableciendo un techo de pago vinculado a una dirección general, no desluce de modo alguno la naturaleza extraordinaria de lo que es un servicio de consultoría en la administración pública.

Consultoría en línea; alcances y límites.

La distinción de las consultorías, en relación al tipo de labores (profesionales, técnicas y administrativas) como así en los parámetros para su pago fue incluida en la Ley Financial para la gestión 2004, con un criterio mantenido en la racionalización en el gasto público, así su art. 3 refiere: “Los niveles de honorarios mensuales de consultores unipersonales independientes contratados con recursos públicos, para ejercer actividades profesionales, técnicas y administrativas, no podrán ser superiores a los establecidos para el personal designado mediante memorándums o resoluciones que tenga asignaciones de funciones equivalentes en el órgano, institución o entidad. Asimismo, estos honorarios no podrán sobrepasar la remuneración que perciba un Director General.

Se exceptúan de la restricción del anterior párrafo, las consultorías para realizar trabajos específicos por plazo y producto determinado y no renovables en un periodo similar al de la duración del contrato estas consultorías deberán ser contratadas conforme a las normas legales vigentes en la materia. Al efecto, se considerará como el monto global del contrato, la suma de los pagos parciales, sean éstos mensuales o con otra frecuencia a favor del consultor”.

Luego, la Ley Financial para la gestión 2005, incluye ya la especificación de un consultor individual para funciones de línea, precisando que su contratación deberá ser previa y necesariamente programada en el Programa de Operaciones Anual de cada entidad, en igual entendido señala que las funciones emergentes del contrato de consultoría deberán realizarse con dependencia directa a la entidad contratante, ello claro, dentro de las limitaciones y el objeto del contrato; el art. 5 de la citada Ley señala: “I. Los consultores individuales para ejercer funciones de línea deberán tener relación de dependencia directa de la entidad y sólo podrán ser contratados con recursos públicos, para ejercer y cumplir funciones previstas en el Plan de Operaciones Anual de cada entidad. La remuneración de los consultores individuales para ejercer funciones de línea independientemente de la fuente del financiamiento, no podrá ser mayor a la percibida por un director general de un Ministerio de Estado definiéndose su remuneración sobre la equivalencia de los salarios percibidos por personal de planta con funciones equivalentes”.

La Ley N° 3302 de 16 de diciembre de 2005, del Presupuesto General de la Nación para la gestión 2006; sobre los servicios de consultoría, precisó en su art. 3 que: “La contratación de consultores se efectuará mediante los procedimientos establecidos en la normativa legal de contratación de bienes y servicios y según las siguientes disposiciones generales:

I. Los consultores individuales de línea desarrollarán sus actividades con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo a los términos de referencia correspondiente y al respectivo contrato suscrito.

II. El pago mensual a consultores individuales de línea, independientemente de la fuente de financiamiento, no podrá ser mayor a la remuneración básica mensual asignada a un Director General de un Ministerio de Estado. Este pago mensual deberá definirse en función de la equivalencia de las remuneraciones básicas asignadas al personal de planta con funciones equivalentes.