AS/0291/2025

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

AUTO SUPREMO 291/2025

Sucre, 23 de Julio de 2025

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente : 250/2025

Demandante : Jorge Aramayo Soruco

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Tarija

Proceso : Reincorporación Laboral

Distrito : Tarija

Relatora : Mgda. Rosmery Ruiz Martínez

I. VISTOS: El Recurso de Casación de fs. 738 a 746 vta., interpuesto por le Gobierno Autónomo Municipal de Tarija a través de su representante legal, impugnando el Auto de Vista 175/2024 de 9 de agosto de fs. 719 a 728 vta., pronunciado por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Única del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, de fs. 719 a 728 vta., dentro del proceso laboral de Reincorporación Laboral seguido por Jorge Aramayo Soruco contra la entidad recurrente; el Auto 200/2024 de 19 de noviembre de fs. 753 a 754, que rechazo el Recurso de Casación; el Recurso de Compulsa de fs. 776 a 779; el Auto Supremo 1/2025-COMPULSA de 15 de enero de fs. 854 a 856 vta., que declaró Legal el Recurso de Compulsa; el Auto 61/2025 de 7 de abril a fs. 860 que concedió el Recurso de Casación, el Auto de Admisión 250/2025-A de 17 abril a fs. 866 y vta., que admite el Recurso de Casación, el Auto Interlocutorio de 29 de abril de 2025 a fs. 883 y vta., acepta la solicitud de sorteo anticipado de causa conforme Acuerdo de Sala Plena 09/2025 de 26 de marzo y los antecedentes del proceso.

II. ANTECEDENTES PROCESALES

Sentencia

Tramitado el proceso laboral por Reincorporación Laboral, la Jueza de Partido de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero del departamento de Tarija, emitió la Sentencia 136/2023 de 16 de octubre de fs. 654 a 661 vta., declaró PROBADA la demanda de fs. 88 a 95, ordenando la reincorporación laboral del demandante y el pago de sueldos devengados y otros derechos laborales.

Auto de Vista

En grado de apelación, promovido por la entidad recurrente, la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Única del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, emitió el Auto de Vista 175/2024 de 9 de agosto de fs. 719 a 728, que CONFIRMA TOTALMENTE la Sentencia 136/2023 de 16 de octubre de fs. 654 a 661 vta., sin costas y costos.

III. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

Contra el referido Auto de Vista, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija a través de su representante legal, interpuso Recurso de Casación de fs. 738 a 746 vta., señalando los siguientes argumentos:

1./La entidad recurrente en su primer agravio sostiene que la Sentencia de primera Instancia aplicó de manera errónea la normativa sobre inamovilidad laboral al reconocer este derecho al demandante en calidad de padre de una hija con discapacidad, sin considerar que los contratos que lo vincularon con el Gobierno Autónomo Municipal no eran de naturaleza laboral sino contratos de consultoría sujetos a un régimen especial. Que dichos contratos fueron suscritos bajo la vigencia de la Ley de Municipalidades Ley 2028 y no bajo la Ley 321, razón por la cual no correspondía extender al actor los beneficios de la Ley General del Trabajo LGT ni de las normas de protección a la inamovilidad. Además la estabilidad e inamovilidad laboral previstas para personas con discapacidad, o para sus padres y tutores, sólo pueden operar dentro de una relación laboral debidamente reconocida y no pueden imponerse en el marco de contratos de prestación de servicios de duración determinada. En ese sentido, la protección no puede desnaturalizar la esencia de los contratos de consultoría, que responden a necesidades temporales y presupuestarias de la entidad, ni obligar al empleador público a mantener indefinidamente una relación contractual que por su naturaleza tiene un plazo fijado. En apoyo de esta postura, citó jurisprudencia constitucional como la SCP 0586/2021-S3 que sostuvo que la estabilidad laboral de los consultores con familiares discapacitados sólo se mantiene mientras esté vigente el contrato, no más allá de su conclusión, de modo que la Sentencia apelada incurrió en error al otorgar al actor una inamovilidad laboral improcedente.

2. El segundo agravio expone que el Tribunal de Alzada incurrió en incongruencia omisiva, porque en el Auto de Vista resolvió de manera conjunta el segundo, quinto y sexto agravio formulados en apelación, cuando cada uno fue planteado como cuestionamiento independiente. La entidad recurrente sostiene que, en lugar de pronunciarse de manera motivada y por separado, el Tribunal de Alzada se limitó a una respuesta breve y genérica, afirmando que la Sentencia no desconoció los contratos administrativos suscritos ni la facultad de la entidad pública para realizarlos, concluyendo que no existió vulneración normativa al contratar al demandante como consultor individual de línea para ejercer funciones de profesor de fútbol. Sin embargo, no explicó con qué fundamento legal dichas funciones podían considerarse propias y permanentes de la institución, omitiendo atender la duda central planteada en apelación. Esta falta de análisis individual y de respuesta expresa a los agravios constituye una incongruencia omisiva que vulnera el debido proceso y el principio de congruencia, previstos en el art. 265.I del Código Procesal Civil (CPC) aplicable por remisión del art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), así como en la jurisprudencia constitucional la SCP 1409/2014 y SC 0082/2004-R, que exigen los tribunales de alzada pronunciarse de forma clara y fundamentada sobre cada agravio interpuesto.

3. En el tercer agravio, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija denuncia que el Tribunal de Alzada realizó una incorrecta valoración de las pruebas testificales y de los contratos administrativos de prestación de servicios, que acreditan que el demandante fue contratado como consultor individual de línea en el marco de la Ley 1178 (SAFCO), el Decreto Supremo (DS) 27328 de 31 de enero de 2004, DS 0181 de 28 de junio de 2008 y el DS 29190 de 11 de julio de 2007, normativa que define a dichos contratos como de naturaleza administrativa y no laboral. En ese sentido el Tribunal de Alzada carecía de competencia para conocer la demanda, puesto que, conforme al DS 28699 de 1 de mayo de 2006, solo procede la reincorporación cuando existe un despido injustificado en el ámbito de la LGT, no siendo ese el caso, ya que el demandante reconoció que su contratación se limitó a la prestación de servicios de consultoría de línea. Denuncia, además, que al haber declarado “simulados” los contratos administrativos, el Tribunal de Alzada violentó el art. 5 del DS 28699, imponiendo indebidamente una reincorporación y el pago de sueldos devengados, pese a que el salario únicamente corresponde a trabajo efectivo y proporcionalmente realizado, tergiversando así el art. 48.III y IV de la Constitución Política del Estado (CPE) y generando responsabilidades en el marco de la Ley 1178.

Señala que los contratos administrativos en la administración pública se encuentran sujetos a regímenes normativos específicos y no a la autonomía de la voluntad, como establece el art. 47 de la Ley 1178, que define los contratos administrativos como aquellos celebrados por un órgano del Estado en ejercicio de funciones públicas y destinados a fines colectivos, criterio ratificado por el art. 49 del DS 27328 y el art. 32 del DS 29190, así como por la jurisprudencia del Auto Supremo 188/2013 de 16 de abril, que diferenció claramente entre contratos administrativos y contratos de naturaleza privada, delimitando la competencia jurisdiccional. Bajo ese marco, sostiene que los contratos administrativos, aun cuando impliquen servicios personales, no pueden generar subordinación ni dependencia, características propias de la relación laboral, puesto que la persona que contrata con la administración pública actúa como contratista independiente y no trabajador o servidor público. Alegó que el art. 6 de la Ley 2027 (Estatuto del Funcionario Público) establece expresamente que quienes son contratados de manera eventual o especializada mediante contratos administrativos no se encuentran sujetos ni a la LGT ni al propio Estatuto, siendo sus derechos y obligaciones los previstos en el contrato y en la normativa administrativa, lo cual ratifica que el demandante nunca fue servidor público ni trabajador.

Complementó afirmando que las leyes financieras de 2004 y 2005, así como la Ley 3302 de 2005, fijaron límites a los pagos y condiciones de los consultores de línea, incluyendo la exclusividad de funciones y la equivalencia salarial con personal de planta, pero sin que ello les otorgue calidad de funcionarios permanentes. En consecuencia, acusa que el Tribunal de Alzada, al desconocer estas disposiciones y asimilar indebidamente los contratos de consultoría de línea a una relación laboral, infringió también los arts. 4 y 5 de la Ley 2027, el art. 5 de la Ley 2042 de 1999 (Ley de Administración Presupuestaria) además de contravenir el deber constitucional previsto en el art. 108 de la CPE, que impone a las autoridades velar por los intereses del Estado. Finalmente, concluye que el Auto de Vista, al ordenar la reincorporación y el pago de sueldos devengados como si el actor fuera personal permanente, no solo vulnera la normativa administrativa y laboral aplicable, sino que ocasiona un daño económico directo al Estado, pues convierte arbitrariamente en trabajador a un consultor de línea contratado específicamente como profesor de fútbol, atentando contra la estabilidad económica del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y desnaturalizando por completo el régimen legal de los contratos de consultoría.

4. El cuarto agravio alega que el Auto de Vista incurre en una omisión al no abordar de manera congruente la hipótesis de despido injustificado planteada en la demanda, pues para que pueda analizarse cualquier solicitud de reincorporación es imprescindible primero demostrar la existencia de un despido, indicando cuándo habría ocurrido, bajo qué circunstancias y si fue intempestivo, aspectos que el Auto de Vista no analiza ni establece; la entidad recurrente sostiene que nunca existió despido, sino únicamente el cumplimiento del contrato y el cese de funciones al concluir el plazo pactado en el Contrato Menor CM-352/2023, de tres meses, por lo que el vínculo contractual terminó naturalmente, sin que exista prueba alguna que demuestre un despido injustificado que afectara al demandante, lo que convierte en agravio procesal sustancial la omisión del Auto de Vista, al dejar sin resolver un elemento central para evaluar la procedencia de la reintegración o cualquier compensación, generando un error en la valoración de los hechos y en la aplicación del derecho.

5. El quinto agravio sostiene que el Auto de Vista incurrió en una inobservancia y errónea aplicación de la Ley 321, al no respetar los límites y alcances establecidos en su art. 1.1, que incorpora al ámbito de aplicación de la LGT únicamente a los trabajadores y trabajadoras asalariados permanentes que desempeñen funciones manuales, técnico-operativas o administrativas en los Gobiernos Autónomos Municipales de las capitales de departamento y de El Alto de La Paz, otorgándoles los derechos y beneficios previstos en la LGT y sus normas complementarias a partir de la promulgación de la Ley, sin carácter retroactivo.

El recurrente argumenta que el actor no se encuentra dentro del ámbito de la Ley 321, ya que su vínculo contractual fue mediante un contrato administrativo de consultor individual en línea, regulado por el DS 0181 y por las cláusulas específicas del contrato, lo que lo ubica fuera del marco de la LGT. Además, se señaló que el demandante no tenía la condición de trabajador permanente, ni desempeñaba funciones manuales o técnico-operativas continuas, sino que realizaba sus labores de manera discontinua como profesor de fútbol, prestando servicios esporádicos y especializados, características que excluyen su inclusión en el ámbito protector de la Ley 321.

Por lo tanto, la omisión de estos elementos por parte del Auto de Vista constituye un agravio procesal relevante, dado que se aplicó indebidamente la Ley 321 y se generó un error en la determinación de los derechos laborales del demandante, pretendiendo equiparar un contrato administrativo temporal y especializado con un vínculo laboral permanente bajo la LGT, lo que afecta directamente la validez del fallo y la correcta interpretación de la normativa laboral aplicable.

Finalmente, alegó que el Auto de Vista de incurrió en múltiples errores de hecho y de derecho, tanto procesales como sustantivos, que justifican la interposición del Recurso de Casación en el fondo, alegando que el Tribunal de Alzada aplicó de manera incorrecta la normativa, al no considerar que el demandante era un consultor individual de línea con funciones discontinuas como profesor de fútbol, fuera del ámbito de trabajadores permanentes y de la LGT. Además, se denuncia la falta de valoración de la prueba, la omisión de la “verdad material” de la relación laboral, y la ausencia de motivación, congruencia y pertinencia en la resolución, lo que vulnera el debido proceso y el derecho de defensa.

La entidad recurrente sostiene que el Tribunal de Alzada no podía imponer derechos laborales ni ordenar la reincorporación del demandante, dado que carece de la condición de trabajador permanente y su contrato estaba regulado por normativa especial y que la resolución carece de coherencia entre la parte considerativa y el decisorio.

Por ello, solicitó se CASE el Auto de Vista 175/2024 de 9 de agosto.

IV. CONTESTACIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN Y SOLICITUD DE SORTEO ANTICIPADO

Mediante memorial de fs. 750 a 751 vta., el demandante no se pronuncia sobre el fondo de la contestación del Recurso de Casación, limitándose a solicitar, en el parágrafo I, la ejecutoria del Auto de Vista; en el parágrafo II, referirse a la perentoriedad del plazo; y en el parágrafo III, manifestar su renuncia a interponer Recurso de Casación.

Posteriormente, mediante memorial de 28 de abril de 2025 de fs. 872 a 881, el demandante solicitó el sorteo anticipado del proceso, alegando ser una persona adulta mayor con 60 años cumplidos y tiene una hija con grado de discapacidad grave; petición que fue aceptada mediante Auto Interlocutorio 250/2025 de 29 de abril a fs. 883 y vta.

V. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Derecho a la estabilidad laboral: Estructura normativa

La CPE, consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el art. 48.II, prevé: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

En ese sentido, el art. 4 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, ratificó la vigencia plena en las relaciones laborales, del principio protector, con sus reglas del “in dubio pro operario” y de la “condición más beneficiosa”, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación; por su parte, el art. 11.I del citado precepto, determina: “Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias”.

Los criterios descritos en torno a los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, se encuentran previstos también por normas internacionales; así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana”.

Desvinculación laboral

La continuidad o estabilidad de la relación laboral, está definida de manera general, entre otros, en el art. 4 del DS 28699, que prevé: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: (…) b) Principio de Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración, imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador” (la negrilla es añadida); principio que en la Norma Suprema, se encuentra previsto, en el art. 48.II, constituyéndose como un derecho, en el art. 46.I.2 de la CPE, que señala: “I. Toda persona tiene derecho: (…) 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”, y se encuentra protegido expresamente, por el art. 49.III de la Ley Fundamental, que determina: “El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes”, otorgando una continuidad y estabilidad al sector trabajador, respecto de la permanencia en su fuente laboral; no significando ello, que no se puede generar jamás una desvinculación obrero-patronal; sino que, esta debe ser por motivos previstos en la normativa laboral o constituirse en un despido justificado, sancionándose las determinaciones arbitrarias y unilaterales, por parte del empleador, que tiendan a generar una desvinculación intempestiva e injustificada.

Este principio de estabilidad, sustenta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral; salvo que, existan causas legales que justifiquen el despido, este principio, que tiene plena relación con la continuidad laboral, constituye un derecho reconocido en la Norma Suprema e implica, que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, se debe garantizar un trabajo estable, protegiendo al sector trabajador de despidos arbitrarios por parte del empleador, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral; en su caso, que se burle esta estabilidad, con contrataciones eventuales consecutivas en tareas permanentes, infringiendo la norma que prohíbe esta situación.

A ese efecto el Convenio C-158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) “Sobre la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador”, en su art. 4, prevé que: “No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio”; este Convenio prevé en su art. 8, el derecho que tiene el trabajador, a recurrir ante la autoridad competente cuando considere que la terminación de su relación de trabajo es injustificada.