AS/0294/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

AUTO SUPREMO Nº 294

Sucre, 24 de julio de 2023

Expediente : 270/2023-S

Demandante : Marianela Cristina Garnica

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Oruro

Proceso : Reincorporación

Departamento : Oruro

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación de fs. 181 a 191, formulado por Marianela Cristina Garnica, impugnando el Auto de Vista Nº 52/2023 de 21 de abril, de fs. 168 a 179, emitido por la Sala Especializada, Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso de reincorporación seguido por la recurrente contra el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro; la contestación de fs. 194 a 203; el Auto N° 272/2023 de 15 de mayo, de fs. 204, que concedió el recurso; el Auto de 22 de mayo de 2023, de fs. 211, que admitió el recurso; los antecedentes del proceso y todo lo que fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

Sentencia

La Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Segundo de Oruro, emitió la Sentencia N° 020/2022 de 22 de abril, de fs. 135 a 142, que declaró IMPROBADA la demanda de reincorporación por tácita reconducción de contrato, interpuesta por Marianela CristinaGarnica; sin costas, ni costos.

Auto de Vista

En grado de apelación deducido por la demandante, mediante memorial de fs. 144 a 153, la Sala Especializada, Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, emitió el Auto de Vista N° 52/2023 de 21 de abril, de fs. 168 a 179, que CONFIRMÓ la Sentencia apelada; sin costas ni costos.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN

Contra el indicado Auto de Vista, Marianela Cristina Garnica, interpuso recurso de casación, argumentando lo siguiente:

1. Luego de efectuar una amplia cita de normativa, doctrina y jurisprudencia relacionada con los principios protectores del derecho del trabajo, la distinción de trabajadores permanentes y temporales y la Ley N° 321, alegó que, suscribió 7 contratos a plazo fijo con el GAM de Oruro, para realizar actividades de servicios técnico – manuales, propias de la actividad permanente de la institución, sin que durante la tramitación de este proceso, se hubiese desvirtuado ese extremo, implicando además que, en mérito a ello, estaría incorporada al ámbito de la Ley General del Trabajo, consiguientemente, tiene la condición de trabajadora asalariada, en una actividad propia y permanente de la institución.

Sobre el particular, citó como respaldo de su postura, los Autos Supremo N° 743 de 1 de diciembre de 2021 y 416 de 15 de julio de 2022 (no indicó la Sala emisora).

2. Acusó error del Auto de Vista, con relación a la condición establecida en el art. 1 de la ley N° 321, relativa a desempeñar funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo manuales y técnico operativo administrativo, como manda el art. 1 de la Ley N° 321, refiriendo al respecto que fue contratada como personal de apoyo para funciones operativas, que no está comprendida dentro de los numerales 1 al 5 del parágrafo II del art. 1 de la Ley N° 321, que hace excepción de los servidores públicos electos y de libre nombramiento, además quienes ocupan cargos de dirección, secretarias generales y ejecutivas, jefatura, asesor y profesional; no encontrándose comprendida en ninguno de los cargos señalados, dado que, desempeñó las funciones de secretaria y posteriormente auxiliar. Al respecto, detalló los siete contratos suscritos con la Entidad demandada.

Refirió que, cumplió su último contrato el 30 de marzo de 2018 y continuó prestando sus servicios sin ningún contrato firmado y sin interrupción; de ahí que, el 10 de mayo de 2018, mediante Memorándum N° 0360-18 de 10 de mayo de 2018, se le designó como Auxiliar dependiente de la Sub Alcaldía D-3; posteriormente, por Memorándum N° 9313-18 de 22 de junio de 2018, fue designada Auxiliar de la Unidad de Auditoría Interna del GAM de Oruro.

Mediante Memorándum N° 644-18 de 29 de junio de 2018, le agradecieron sus servicios; a raíz de esa situación, presentó denuncia de despido injustificado ante la Jefatura Departamental del Trabajo, instancia que emitió la Conminatoria N° 013/2018 de 16 de agosto, que dispuso su inmediata reincorporación, en el plazo de 3 días más el pago de sueldos devengados y derechos sociales; en cuyo cumplimiento, el GAM de Oruro le reincorporó al cargo de Auxiliar en la Unidad de Paisajismo y Forestación.

Posteriormente, mediante Memorándum N° 396/19 de 8 de febrero de 2019, el Alcalde agradeció sus servicios, situación que ameritó su representación ante la Jefatura Departamental del Trabajo, emitiendo al respecto la Conminatoria N° 033/2019 de 4 de julio, que dispuso su inmediata reincorporación. Esta conminatoria, fue objeto de recurso de revocatoria interpuesta por la Entidad demandada y fue resuelto mediante Resolución Administrativa N° 157/2019 de 25 de julio, que confirmó la Conminatoria aludida al igual que en instancia jerárquica, por Resolución Ministerial N° 111/20 de 12 de febrero de 2020.

Finalizó señalando que, como trabajadora del GAM de Oruro, se encuentra comprendida en el art. 1-I de la Ley N° 321, realizando las misma labores y funciones técnico operativo administrativas.

3. Alegó error del Auto de Vista, respecto de las causas de exclusión de la reincorporación, conforme a la Ley N° 321, refiriendo que, si bien el art. 1 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo, dispone que no están sujetos a la Ley General del Trabajo ni su Reglamento, los funcionarios públicos, debe considerarse que se trata de una norma reglamentaria con rango de Decreto Supremo; en consecuencia, observando el principio de jerarquía normativa, corresponde la aplicación preferente de la Ley N° 321, que además es de vigencia posterior al señalado Reglamento.

Alegó que el inc. c) del art. 5 de la Ley N° 2027, efectúa una clasificación de servidores públicos de libre nombramiento, que no se aplica en el caso, pues su persona, era una trabajadora amparada por las previsiones de la Ley N° 321 y no es una funcionaria “nombrada”; sino, ”contratada”, que suscribió con el GAM de Oruro, 6 contratos a plazo fijo, para funciones técnico operativas que, no se encuentra comprendida dentro de los numerales 1 al 5, del parágrafo II del art. 1 de la Ley N° 321.

A continuación, reiteró los argumentos contenidos en el punto anterior, relativos a los últimos memorándums de designación y las Conminatorias de reincorporación laboral.

Finalizó este punto, citando el art. 2 de la “Ley” N° 16187 de 16 de febrero de 1979, efectuando consideraciones sobre la estabilidad laboral e invocando el Auto Supremo N° 007/2019 de 7 de febrero.

4. Acusó error del Auto de Vista recurrido, en cuanto a lo referido a la administración de recursos estatales, haciendo mención previa sobre las relaciones laborales están tuteladas por el Estado y constitucionalmente garantizadas por los arts. 48-I y V 162-II de la CPE, concordante con el art. 4 de la LGT, alegó que los fundamentos del Tribunal de alzada, resultan insuficientes para determinar la inviabilidad de la demanda, siendo que, conforme se demostró, por la fecha de la solicitud de pago del bono de antigüedad, se encuentra protegida por la Ley N° 321, por lo tanto, amparada por la Ley General del Trabajo y disposiciones conexas, norma que no contempla o considera los aspectos administrativos aludidos, como excusa para su inobservancias; de manera que, aunque los argumentos de la defensa resulten pertinentes, no puede sobreponerse a lo que determinan las normas de índole laboral, pues por disposición del art. 15 de la Ley N° 025, la Constitución Política del Estado, se aplica con preferencia a cualquier otra disposición legal, como las de orden general en las que se funda la entidad demandada.

Citó en relación a la reincorporación de técnicos administrativos (secretarias y auxiliares), según la Ley N° 321, los Autos Supremos N° 007/2019 de 7 de febrero de 2019 y 463 de 16 de septiembre de 2021.

Petitorio:

Solicitó que se case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo, declare probada la demanda de reincorporación laboral, más el pago de sueldos devengados y otros.

Contestación del recurso

Por memorial de fs. 194 a 203, el GAM de Oruro, representado por Adhemar Wilcarani Morales, por intermedio de Miriam Rada López, contestó al recurso de casación, refiriendo lo siguiente:

a. Inexistencia de requisito de forma del recurso de casación.

b. El Auto de Vista, realizó un correcto análisis de las determinaciones de la Resolución Administrativa N° 650/07, señalando que, si bien la actora desempeñó funciones desde la gestión 2015 a 2018, empero fue en varias unidades y cargos; aspecto que demuestra que no cumplió con el requisito indispensable de la permanencia en el cargo, siendo este, uno de los requerimientos del art. 1-I de la Ley N° 321.

c. La Resolución recurrida, contiene una valoración jurídica adecuada, con la debida fundamentación y valoración de la prueba, respecto de que la demandante tenía la condición de ex funcionaria pública provisoria de libre nombramiento, que desempeño funciones, sujeta a contratos administrativos eventuales, en cargos diferentes, no manuales ni técnico operativos.

Se determinó de manera correcta, la condición de funcionaria de libre nombramiento por su modalidad de ingreso a la institución, de conformidad a los arts. 5 y 6 del Estatuto del Funcionario Público; es decir por su libre designación, puesto que no se sometió a examen de competencia para ser considerada funcionaria de carrera; máxime, porque su ingreso se produjo en vigencia de las Leyes N° 2027, 2028 y 321 y resulta imposible el cambio de su condición legal de funcionaria pública, desconociendo su modalidad de ingreso y sujeta a contratos administrativos eventuales. Citó como respaldo, la Sentencia Constitucional 789/2010 de 2 de agosto.

d. Alegó que la demandante, contradictoriamente afirma que no era funcionaria pública, sino contratada, pretendiendo su reincorporación por medio de la conversión de contratos; no obstante, dicha figura es inexistente en el sector público, conforme lo estableció ala SCP 0511/2018-S3 de 12 de octubre.

e. Citando el art. 4 del Reglamento Parcial de la Ley N° 2027, reiteró que en el caso, no es posible la aplicación de la Ley N° 321 respecto de una ex funcionaria pública sujeta a contratos administrativos de libre nombramiento; de igual forma, refirió que el DS N° 110, es aplicable a los trabajadores incorporados con la Ley N° 321 al ámbito de la Ley General del Trabajo; es decir que, necesariamente deben ser trabajadores asalariados permanentes con ítem.

Sobre el particular, citó la SC 0474/2011-R de 18 de abril y la SCP 0635/2020-S4 de 27 de junio.

f. Señaló que, fue correcta la interpretación de la Ley N° 1156 por parte de los de instancia, al establecer que la actora no cumplía con el requisito de la permanencia.

En su petitorio, solicitó que se declare improcedente el recurso de casación y en consecuencia, se mantenga firme y subsistente el Auto de Vista impugnado, con costas.

Admisión

Mediante Auto N° 272/2023 de 15 de mayo, de fs. 204, la Sala Especializada, Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, concedió el recurso de casación formulado por Marianela Cristina Garnica; y por Auto de 22 de mayo de 2023, de fs. 211, esta Sala admitió el señalado recurso, que se pasa a resolver conforme a lo siguiente:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS LEGALES Y DOCTRINALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

1. Principio de Verdad Material

Una de las principales reformas a la administración de justicia, se produjo a través del reconocimiento y mandato constitucional de prevalecer a la verdad material sobre la verdad formal; así los arts. 180-I de la CPE y 30-11, de la Ley de Organización Judicial (LOJ), establecen como un principio procesal a dicha verdad, con la finalidad de que toda resolución contemple de forma inexcusable la manera y cómo ocurrieron los hechos, en estricto cumplimiento de las garantías procesales; es decir, dando prevalencia a la verdad pura, a la realidad de los acontecimientos suscitados, antes de subsumir el accionar jurisdiccional en ritualismos procesales que no conducen a la correcta aplicación de la justicia.

Principio que, bajo el establecimiento de la visión de justicia que propugna el Estado Boliviano y de manera imperativa el Órgano Judicial, debe ser cumplido inexcusablemente en todo proceso; aplicando la normativa vigente desde la Constitución Política del Estado y no de forma inversa.

2. Derecho a la estabilidad laboral

La Constitución Política del Estado, consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el art. 48-II, establece: "Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador".

En ese sentido, el Decreto Supremo (DS) Nº 28699 de 1 de mayo de 2006 en su art. 4 ratifica la vigencia plena en las relaciones laborales del principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación. Por su parte el art. 11. I del citado precepto establece: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias".

Los criterios descritos en torno al derecho al trabajo y la estabilidad laboral se encuentran previstos también por normas internacionales, así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia con forme a la dignidad humana”.

3. Reincorporación