AS/0358/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo N° 358

Sucre, 10 de agosto de 2023

Expediente: 281/2023-S

Demandante: Severina Flora Flores Loza

Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de El Alto

Proceso: Reincorporación

Departamento: La Paz

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

VISTOS: El recurso de casación de fs. 307 a 315, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, representado por la Alcaldesa Mónica Eva Copa Murga, a través de su apoderada Giovanna Eva Alaca Mamani, contra el Auto de Vista N° 232/2022 de 8 de noviembre, de fs. 303 a 305, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; dentro del proceso de reincorporación, seguido por Severina Flora Flores Loza, contra la entidad Municipal recurrente; la contestación de fs. 318 a 320; el Auto Nº 184/23 SSCYCA-III de 15 de marzo, de fs. 321, que concedió el recurso; el Auto de 24 de mayo de 2023, de fs. 329, que declaró admisible el recurso y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Sentencia.

El Juez del Trabajo y Seguridad Social Cuarto de El Alto, emitió la Sentencia N° 054/2022 de 25 de julio, de fs. 274 a 278, declarando PROBADA la demanda de fs. 45 a 52; disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (GAM-El Alto), proceda a la reincorporación de Severina Flora Flores Loza, al mismo cargo y salario que tenía al momento de su desvinculación laboral y el pago de sus sueldos devengados y el reconocimiento de los derechos conexos que por Ley le pudiera corresponder, desde el momento de su despido hasta la fecha en que se produzca su efectiva reincorporación; previo juramento de Ley, por parte de la demandante y bajo responsabilidad para el caso de demostrarse lo contrario, de no haber percibido remuneración alguna por otro trabajo prestado desde el momento de su despido.

Auto de Vista.

En conocimiento de la Sentencia, el GAM-El Alto, interpuso recurso de apelación de fs. 280 a 288; que fue resuelto por el Auto de Vista Nº 232/2022 de 8 de noviembre, de fs. 303 a 305, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; que CONFIRMÓ la Sentencia apelada.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Recurso de casación.

Notificado con el Auto de Vista, el GAM-El Alto, formuló recurso de casación de fs. 307 a 315, argumentando:

1.- Luego de transcribir los puntos 1 y 2 del Auto de Vista impugnado, señaló que de la revisión minuciosa de los contratos suscritos entre la demandante y el GAM-El Alto, el Juez de primera instancia, no consideró que la ex - trabajadora se encontraba sujeto a contrato administrativos de personal eventual y no cumplió funciones de personal permanente y de manera ininterrumpida, conforme instituye el art. 1-I de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012; por lo que, no correspondía disponer su reincorporación.

Luego de transcribir la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 0923/2022-S3 de 29 de julio, señaló que el Tribunal de alzada, incurrió en errónea interpretación y aplicación indebida de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2018 y del art. 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP), que instituye que los funcionarios provisorios no están sometidos al Estatuto del Funcionario Público (EFP).

2.- El Auto de Vista impugnado, señaló: “finalmente en cuanto a que el Juez A Quo no se pronunció respecto a las llamadas de atención y faltas de la actora, de la revisión de obrados no se observa que se haya presentado como pruebas algún tipo de Memorándum de llamadas de atención, por lo que al no figurar como prueba alguna, el mismo no merece mayor ahondamiento, bajo ese entendido, no existe agravio que reparar…” (Sic); argumentó que vulneró el principio de congruencia.

3.- El Tribunal de alzada, argumentó que de la revisión de los memoriales de contestación a la demanda de fs. 63 a 67 y ofrecimiento de prueba de fs. 124 a 130 por el GAM-El Alto, no alegó sobre el tiempo que tardó la actora en acudir a la vía judicial o administrativa para reclamar su reincorporación; sin embargo, de la revisión de los actuados procesales, se advierte lo contrario; transcribió los Autos Supremos (AS) Nos. 140/2021 de 16 de mayo, 15 de 10 de febrero de 2021, 429/2019 de 26 de agosto de 2019 (no señaló la Sala que emitió) y 661 de 14 de noviembre de 2019, emitida por ésta Sala.

Petitorio.

Solicitó, case el Auto de Vista impugnado, deliberado en el fondo declare improbada la demanda de reincorporación.

Contestación.

Dispuesto el traslado del recurso de casación, por Decreto de 9 de febrero de 2023 de fs. 316; Severina Flora Flores Loza, señaló:

La relación laboral con el GAM-El Alto, fue de manera continua y cumplió funciones en tareas propias y permanentes de la entidad Municipal; sin bien, existió cortes entre contratos; sin embargo, continuo prestando sus servicios, como ocurrió en los meses de junio y julio de 2020, donde se le obligó a trabajar en tiempo de pandemia por el COVID-19, y ante su contagio, impidió que firme su Adenda de manera oportuna, como lo hicieron los demás compañeros de trabajo.

La entidad Municipal, trae en casación el razonamiento de la SCP Nº 923/2022 de 29 de julio y diferentes Autos Supremos; sin embargo, no hizo mención de la referida Sentencia, en primera y segunda instancia, por lo que, no debe ser considerado.

Afirmó que, la entidad Municipal en el periodo probatorio, no demostró la existencia de ningún proceso sumario administrativo interno, que justifique su desvinculación laboral; si bien, se emitió Memorándum de llamada de atención; sin embargo, no constituye causa justificada de destitución.

Petitorio.

Solicitó, declare infundado el recurso de casación.

Admisión del recurso de casación.

El Tribunal de apelación por Auto Nº 184/23 SSCYCA-III de 15 de marzo de 2023, de fs. 321, concedió el recurso de casación y cumpliendo con lo previsto en el art. 277 del Código Procesal Civil (CPC-2013), aplicable en la materia de conformidad al art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), este Tribunal emitió el Auto de 24 de mayo de 2023, de fs. 329, admitiendo el recurso interpuesto, que se pasa a considerar y resolver:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Para resolver las infracciones acusadas en el recurso de casación, se debe tener presente las siguientes consideraciones:

Doctrina aplicable al caso:

Derecho a la estabilidad laboral: Estructura normativa.

La Constitución Política del Estado (CPE), consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el art. 48-II, prevé: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

En ese sentido, el Decreto Supremo (DS) Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en el art. 4 ratificó la vigencia plena en las relaciones laborales, del principio protector, con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación; por su parte el art. 11-I del citado precepto, instituye: “Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias”.

Los criterios descritos en torno al derecho al trabajo y la estabilidad laboral, se encuentran previstos también por normas internacionales; así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana”.

Desvinculación laboral.

Uno de estos principios indicados precedentemente, es el de la continuidad o estabilidad de la relación laboral, que está definido de manera general, entre otros, en el art. 4 del DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, que prevé: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: (…) b) Principio de Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración, imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador” (La negrilla es añadida), principio que en la Norma Suprema, se encuentra señalado, en el art. 48-II, constituyéndose como un derecho, en el art. 46-I-2 de la CPE, que señala: “I. Toda persona tiene derecho: (…) 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”, y se encuentra protegido expresamente, por el art. 49-III de esta Ley Fundamental, que determina: “El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes”, otorgando una continuidad y estabilidad al sector trabajador, respecto de la permanencia en su fuente laboral; no significando ello, que no se puede generar jamás una desvinculación obrero-patronal; sino que, esta debe ser por motivos previstos en la normativa laboral o constituirse en un despido justificado, sancionándose, las determinaciones arbitrarias y unilaterales, por parte del empleador, que tiendan a generar una desvinculación intempestiva e injustificada.

Este principio de estabilidad, sustenta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral; salvo que, existan causas legales que justifiquen el despido, este principio, que tiene plena relación con la continuidad laboral, constituye un derecho reconocido en la Norma Suprema e implica, que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, se debe garantizar un trabajo estable, protegiendo al sector trabajador de despidos arbitrarios por parte del empleador, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral; en su caso, que se burle esta estabilidad, con contrataciones eventuales consecutivas o tareas permanentes, infringiendo la norma que prevé esta situación.

A ese efecto el Convenio C-158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) “Sobre la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador”, en su art. 4, determina que: “No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio”; este Convenio prevé en su art. 8, el derecho que tiene el trabajador, a recurrir ante la autoridad competente cuando considere que la terminación de su relación de trabajo es injustificada.

De acuerdo a lo relacionado precedentemente, el trabajador tiene el derecho de conservar su empleo durante su vida laboral, esta protección encuentra su fundamento en que, la estabilidad de la relación laboral, da seguridad y confianza al trabajador, por permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares; al mismo tiempo, beneficia a la parte empleadora, porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral; finalmente beneficia a la sociedad, mejorando el bienestar social, porque la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales, como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros. Este principio expresa la necesidad social de atribuirle una larga duración a las relaciones de trabajo y de proteger al trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por parte del empleador, protegiendo uno de los derechos fundamentales, como es el derecho al trabajo; sin embargo, existen causas legales que justifican el despido, incluso, sin derecho a desahucio como las establecidas en los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario (DRLGT).

Para que un despido pueda ser calificado como justificado, dentro del marco que la legislación laboral dispone, éste debe producirse por causas que dentro de un margen de razonabilidad objetiva y previa probanza, estén relacionadas a la conducta del trabajador y que -entre otros aspectos- eventualmente, conlleven la afectación grave de los medios de producción o la estructura organizativa del empleador; entonces, existe un límite claro respecto de la desvinculación laboral atribuible al empleador; límite cuyo principal elemento estriba precisamente en el establecimiento veraz y objetivo de la justa causa del despido, siendo ésta la barrera que impide un accionar discrecional de parte del empleador y es equivalente a los principios protectores previstos en la legislación constitucional y ordinaria en el Estado.

Contratos a plazo fijo.

Para efectos de estabilidad laboral, el contrato indefinido es la regla y el contrato a plazo fijo es la excepción; esta excepción está determinada por la naturaleza de la labor y no por voluntad del empleador; si fuera determinada por voluntad del empleador, éste podría contratar a sus empleados a plazo fijo, aunque la labor fuera propia y permanente de la empresa, afectando de esta manera la estabilidad de una fuente laboral para el trabajador, sometiéndolo a una constante incertidumbre respecto de su permanencia en su fuente laboral.

En ese sentido, la Resolución Ministerial (RM) Nº 283/62 de 13 de junio de 1962, señala: “Establecerse que el contrato de trabajo se pacta esencialmente por tiempo indefinido. Sin embargo, podrá ser limitado en su duración si así lo impone la naturaleza misma de la obra a ejecutarse o del servicio a prestarse. En este caso el contrato deberá ser forzosa e imprescindiblemente suscrito en forma escrita y su duración no excederá de un año; podrá ser renovado por una sola vez, siempre que el empleador pruebe ante la autoridad administrativa competente la necesidad absoluta de renovación que en ningún caso se extenderá por más de un año. Si vencido el término estipulado subsisten las actividades para las que el trabajador fue contratado, se operará la tácita reconducción del contrato por tiempo indefinido”, determinación que busca, que el empleador no burle la estabilidad laboral del trabajador, con relaciones a plazo fijo, para labores permanentes y no afecte la certidumbre que requiere el trabajador, para su sustento y el de su familia.

Posteriormente, la RM Nº 193/72 de 15 de mayo de 1972, determina: “Los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o plazos fijos que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación y siempre que se trate de realización de labores propias del giro de la empresa”, unos años después, el DL Nº 16187 de 16 de febrero de 1979, determinó en el art. 2, que: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”.

En conclusión, los contratos a plazo fijo, sólo proceden para labores eventuales o para labores que, si bien, pueden ser propias de la empresa pero no así permanentes; y con la limitación de la celebración de no más de dos contratos a plazo fijo; disposición que guarda plena concordancia con el principio protector, de continuidad y estabilidad laboral, actualmente insertos en el art. 48-II de la CPE, como principios que regulan la interpretación y aplicación de toda norma de carácter laboral, por lo que, ante la  irregular forma de contratación laboral, sin observar las reglas que hacen a las contrataciones excepcionales, el Estado en su obligación constitucional de protección contenida en el art. 46-II de la CPE, prevé como sanción la reconducción de los contratos a plazo fijo, por uno de tiempo indefinido.

Reincorporación.

Protegida como está la estabilidad laboral, atribuyéndole la mayor duración posible a una relación laboral, el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, señala que las condiciones de las relaciones socio-laborales a ser reguladas, también contribuirán: “a incrementar los niveles productivos tanto de las empresas y entidades nacionales, públicas o privadas, siempre respetando el derecho mutuo de respeto entre empleador y empleado”; de ahí entonces, es la propia norma reglamentaria, que prevé un criterio de equidad entre la protección del derecho a la estabilidad laboral y la productividad del empleador; este aspecto está reforzado por los propios arts. 16 de la LGT y 9 del DR-LGT, de los cuales, no sólo se desprende la existencia implícita de una desvinculación laboral; sino que, castiga conductas en las que pudiera incurrir un trabajador y que sean tendientes al perjuicio material, productivo u organizativo de la empresa o entidad donde desempeña el trabajador; de esta consideración, emerge la salvedad de no amparar con la reincorporación a ciertos supuestos; tal es así que, el art. 10-I del DS Nº 28699, determina que cuándo un trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, éste podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

Ley N° 321, trabajador permanente y estabilidad laboral.

La Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, en el art. 1-I, prevé: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, señala las excepciones a esta determinación en su parágrafo II: “ Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”; a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la Ley, en el marco de la Ley N° 1178 y DS N° 26115, conforme se tiene determinado en el artículo único de la Disposición Transitoria de la señalada Ley Nº 321.

Evidentemente, la norma indicada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, aspecto que haría comprender a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral; en el caso, bajo principios que enmarcan el trámite de los procesos sociales, que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre éstos está, el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa y como el principio de primacía de la realidad, previstos en el art. 48-II de la CPE.