AS/0410/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

AUTO SUPREMO Nº 410

Sucre, 23 de agosto de 2023

Expediente: 322/2023-S

Demandante: Claudina Condori Mamani de Mamani

Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Oruro

Proceso: Beneficios Sociales

Departamento: Oruro

Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación de fs. 375 a 387 interpuesto por Claudina Condori Mamani de Mamani, impugnando el Auto de Vista N° 70/2023 de 05 de mayo, de fs. 361 a 372, emitido por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso social de pago de beneficios sociales y otros derechos, seguido por la recurrente contra el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro; la contestación de fs. 391 a 403; el Auto Nº 328/2023 de 5 de junio, de fs. 404, que concedió el recurso; el Auto de 12 de junio de 2023, de fs. 411, que admitió el recurso de casación; los antecedentes del proceso; y:

I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Sentencia.

El Juez de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Segundo de la ciudad de Oruro, emitió la Sentencia Nº 061/2022 de 4 de noviembre, de fs. 219 a 226, declarando PROBADA la demanda de pago de beneficios sociales y otros derechos, debiendo la entidad demandada cancelar a la actora, la suma de Bs.151.116.10 (Ciento cincuenta y un mil ciento dieciséis 10/100 Bolivianos), conforme a la planilla de liquidación realizada al efecto, correspondiendo aplicarse en ejecución de Sentencia lo establecido en el art. 9 del DS N° 28699.

Auto de Vista.

Interpuesto excepción perentoria de prescripción de fs. 228 a 229 y recurso de apelación de fs. 232 a 238, por el GAM de Oruro, la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Auto de Vista Nº 70/2023 de 5 de mayo, de fs. 361 a 372, CONFIRMÓ el Auto N° 077/2022 de 22 de abril de fs. 36 a 40 y REVOCÓ TOTALMENTE la Sentencia N° 061/2022 apelada, en consecuencia declaró IMPROBADA la demanda de pago de beneficios sociales de fs. 2 a 6, aclarada por memorial de fs. 9 a 11 del expediente.

II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN.

El recurrente acuso:

1.- Que el Tribunal de Alzada señaló que de las literales de fs. 335 a 348 se evidencia un listado o nómina general de Trabajadores de Avance de Obras desde la gestión 1986 hasta la gestión 2007, nómina que fue adjuntada por el mismo Sindicato de Avance de Obras del GAM de Oruro, en una acción de amparo constitucional cursante de fs. 349 a 353, que supuestamente establecería la fecha de su ingreso en la gestión 2004 y no, así como su pretensión de 2 de enero de 1998, lo que sería incorrecto al haber sido parte de los trabajadores que obtuvieron el reconocimiento de sus derechos ante el Ministerio del Trabajo.

Señaló que los trabajadores de Avance de Obra del GAM de Oruro, lograron que sus derechos laborales sean reconocidos a través de la Resolución Administrativa N° 019/2007 de 5 de febrero, emanada por el entonces Jefe Departamental de Trabajo que después de agotado el recurso de revocatoria y jerárquico, generó la Resolución Ministerial No. 249/2007 de 5 de junio firmada por el Ministro de Trabajo.

De este antecedente se tiene que la lista de trabajadores de “Avance de Obras” del GAM de Oruro que mencionó el Tribunal de Alzada, tiene muchas imperfecciones, pues la misma no fue consultado a los dirigentes de Avance de Obras de esa época las fechas de ingreso de todos los trabajadores de esta clase que incluso se encontraba en huelga de hambre, careciendo la misma de razonabilidad.

Reitero que por las pruebas documentales como testificales, se evidenciaría que ingresó a trabajar el 2 de enero de 1998 y no así en la gestión 2004 como afirmó el empleador y el Tribunal de Alzada, habiendo prestado sus servicios hasta el 31 de abril de 2018, por lo que existió una errónea valoración probatoria en cuanto al certificado del Sindicato de Avance de Obras, de las testificales y de la inversión de la prueba.

En el caso específico su persona como peón en avance de obras del GAM de Oruro, realizó labores propias y permanentes, aclarando que la labor de peones y albañiles está relacionada con realizar trabajos de mantenimiento y arborización de plazas y parques, construcción de cordones, aceras y jardineras, empedrados de calles, muros de contención y otras obras propias de una entidad municipal, que es la encargada por Ley del mantenimiento, cuidado de las vías públicas y del ornato de un municipio, por lo que en interpretación del art. 1 de la Ley N° 321 promulgada el 20 de diciembre de 2012, resulta cierto que se incorporaron dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo, por nuestra condición de trabajadores (as) manuales, asalariados que desempeñan el cargo de PEONES y no estar comprendida dentro de las excepciones señaladas en el parágrafo II de la citada norma; porque, si bien no existe contratos escritos entre las partes, se advirtió de acuerdo a la demanda y la prueba acompañada, y producida la existencia de una relación laboral, conforme establece el art. 1 del Decreto Ley (DL) N° 16187 de 16 de febrero de 1979.

2.- Error al señalar en el Auto de Vista N° 70/2023, de 5 de mayo de 2023, con relación a la segunda condición de “que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo” como manda el art. 1 de la Ley N° 321, correspondiendo remitirse a las labores que realizaban los demandantes, que evidentemente son tareas manuales, por cierto tiempo y por necesidad de temporada, como por ejemplo mantenimiento de vías pavimentadas y empedradas, construcción de enlosetado, mantenimiento del sistema de alcantarillado, mantenimiento de zoológico etc., de tal manera los demandantes desarrollaron funciones en su condición de peón y albañil del GAM de Oruro, consiguientemente, esas tareas manuales no eran permanentes, sino por ejecución del proyecto.

Al respecto, afirmó que el Tribunal de Alzada reconoció tácitamente que sus personas efectúan trabajos manuales en el cargo que desempeñaban de "peones" en avance de obras del GAM de Oruro.

Que sobre la Resolución Ministerial la Resolución Administrativa N° 019/2007 de 5 de febrero, que fue confirmada por la Resolución Ministerial No. 249/2007 de 5 de junio firmada por el Ministro de Trabajo, que reconoció el estatus de los trabajadores de avance de obras sujetos a la Ley General del Trabajo, el GAM de Oruro buscó su nulidad mediante un proceso contencioso administrativo, demanda que fue declarada IMPROBADA por Auto Supremo de Sala Plena No. 280/2008 de fecha 19 de noviembre, consecuentemente la citada Resolución Ministerial No. 249/2007 de 5 de junio, continua vigente, concluyendo que la demandante se encuentra amparada en la Ley General del Trabajo, por haber ingresado a trabajar desde antes de la vigencia de la Ley de Municipalidades N° 2028 de 28 de octubre de 1999 y la del Estatuto del Funcionario Público Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999, siendo que la misma ingresó a prestar sus servicios el 2 de enero de 1998, realizando labores propias y permanentes del GAM de Oruro.

En tal contexto, se entendió que su persona ingresó dentro de las previsiones contenidas en el art. 1 de la Ley N° 321; primero, porque el referido cuerpo normativo data de 20 de diciembre de 2012, momento en que, ya se encontraban prestando servicios en el GAM de Oruro; segundo, es claro que, las funciones que desarrollaron dentro de la entidad municipal demandada son manuales, así lo demostraron los trabajos que realizaba, es decir los servicios de PEON concluyendo que, el vínculo laboral entre sus personas y el GAM de Oruro estuvo regulado por la Ley General del Trabajo.

Al respecto citó al Auto Supremo N° 239 de 27 de julio de 2020 sobre los servicios como albañil en avance de obras también en Forestación y como sereno del parque Inti Raymi, trabajo prestado bajo la dependencia del GAM de Oruro.

En tal sentido, afirmó que se encuentra comprendido por el art. 1-1 de la Ley N° 321; y no inmerso en las excepciones establecidas en el parág. II del art. 1 de esta Ley que: "…..exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los gobiernos autónomos municipales, ocupen cargos de: 1. dirección, 2. secretarias generales y ejecutivas, 3. jefatura, 4. asesor y 5. profesional", sólo por no haber sido seleccionado, mediante una convocatoria pública, acomodándose la prestación de sus servicios, al parágrafo I del precepto referido, como una función de servicio manual.

3.- Acusó que el Tribunal de Alzada refirió que su trabajo estuvo regido por la Ley N° 2027, que en su art. 6 señala: “No están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a las presentes Normas Básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato”.

Por lo que, de acuerdo a la normativa señalada, su persona no estaría enmarcada en los términos de las normas de la administración pública, no encontrándose dentro de las características que enmarcan la calidad de servidora pública, ni tampoco considerada personal eventual, aclarando que si bien estaba regida por la Ley General del Trabajo (LGT), el mismo es reforzado al promulgarse la Ley N° 321, incorporándole a la LGT definitivamente, conforme razonó el Tribunal Supremo de Justicia en los Autos Supremos Nos. 121/2018 de 25 de abril y 360/2018 de 29 de octubre.

4.- Indicó que la administración de recursos estatales asignados por la CPE en su art. 339, parág. III señala "los ingresos del estado se invertirán conforme con el plan general de desarrollo económico y social del país, el presupuesto general del estado y con la ley" en el caso de los Gobiernos Municipales tienen límites establecidos de cumplimiento obligatorio, tal es así que la Ley N° 2296 de 20 de diciembre de 2001 (Ley del gasto municipal), delimita el gasto municipal del gasto de funcionamiento y gasto de inversión, siendo los primeros gastos a financiar las actividades habituales y permanentes del GAM de Oruro en sujeción a dicha Ley, misma que contiene el pago de sueldos y salarios y en las mismas no se encuentra en ninguna partida presupuestaria de la demandante perteneciente a avance de obras.

Al respecto por disposición constitucional no se debe perder de vista que, por naturaleza de las relaciones laborales, éstas se encuentran tuteladas y protegidas por el estado y constitucionalmente garantizadas por el art. 162-11 de la CPE, concordante con el art. 4 de la LGT, así como el parág. 1-V del art. 48 de la CPE establece que los derechos y beneficios reconocidos a favor de los trabajadores no pueden renunciarse, por tratarse de derechos consolidados, conforme lo establecido en los arts. 3-h), g), 66 y 150 del Código Procesal del Trabajo, referente al principio de la inversión de la prueba.

Sobre lo afirmado de que el pago de vacaciones y el bono de antigüedad, atentaría notoriamente a los intereses del Estado, se debe tomar en cuenta, que estos forman parte de la categoría de los derechos laborales adquiridos, no llegando a ser parte de los beneficios sociales, siendo que estos se adquieren con la sola prestación del servicio dentro de la relación laboral con el transcurso del tiempo, como el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, vacaciones.

Indico que los derechos de los trabajadores no pueden estar supeditados a las condiciones administrativas o financieras que pudiera alegar el empleador, no se debe perder de vista que al elaborar el plan Operativo Anual y formular su presupuesto, la institución debe consignar todas las obligaciones que deberá enfrentar en la gestión y si aún no se hubiera consignado alguna de ellas por error u otra causa, también existen partidas para consignar contingencias, como se trata en el caso, de una contingencia judicial y en la más adversa de las circunstancias, si el presupuesto no prevé las posibilidades señaladas, aun así, los administradores deberán buscar las formas y mecanismos para cumplir con los derechos de los trabajadores que son irrenunciables siendo nula toda convención en contrario que tienda a burlarlos.

5.- Acusa error en el Auto de Vista recurrido al señalar que no sería posible el pago de bono de antigüedad, indemnización, vacaciones y multa del 30% porque significaría la creación de nuevos ítems.

Al respecto, afirmó que se encuentra amparada en la Ley General del Trabajo y disposiciones conexas, norma legal que no contempla o considera los aspectos administrativos aludidos como excusa para su inobservancia, de manera que aun cuando los argumentos de defensa resulten pertinentes, no pueden sobreponerse a lo que determinan las normas de índole laboral, recalcando que, por disposición del art. 15 núm. 1 de la Ley 025, la Constitución Política del Estado se aplica con preferencia a la Ley General; es decir que, para el caso, las normas de orden laboral, tiene preferente aplicación que las normas administrativas. Correspondiéndole en consecuencia el pago de sus beneficios sociales, indemnización y derechos adquiridos, como bono de antigüedad y vacaciones.

Petitorio.

Solicita, CASE el Auto de Vista N° 70/2023 de 05 de mayo y deliberando en el fondo, declare subsistente la Sentencia N° 061/2022 de 4 de noviembre.

Contestación al recurso.

Por memorial de fs. 391 a 403 el GAM de Oruro representado por Víctor Yave Sánchez respondió de forma negativa al recurso, señalado lo siguiente:

Refirió que el recurrente, no consignó la foliación del Auto de Vista objeto de casación, como requisito indispensable, denotando la falta de técnica recursiva, además de un petitorio incongruente.

A continuación, señaló la inexistencia de causales de legitimación del recurso de casación de contrario.

Indicó que, es inconsistente la alusión de que por la promulgación de la Ley N° 321 automáticamente todos los trabajadores municipales pasaron al ámbito legal de la Ley General del Trabajo, porque no es posible que una persona natural a sólo criterio manifieste que fue incorporado, cuando la Ley N° 321 y su Ley Modificatoria N° 1156 incorporara a los trabajadores asalariados permanente, lo cual efectuó el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro al incorporar a aquellos trabajadores asalariados permanentes que cuentan con ítem, aclarando que no fueron incorporados aquellos trabajadores asalariados permanentes que están excluido e identificados en el párrafo II de la Ley N° 321, toda vez que, al constituirse en trabajadores por ejecución de proyectos con tiempos definidos de prestación de servicios no se constituyen en trabajadores permanentes del GAM de Oruro, máxime si al tratarse de una entidad municipal sujeta a Leyes que rigen a la administración pública todo cambio administrativos y legal debe cumplir ciertos actos y mecanismos administrativos que justifique el cambio de estatus de todo servidor público, presupuestos que en la demandante no se cumplieron.

Aduce que las funciones o tareas en servicios manuales y técnico operativo administrativo resultan irrelevantes ante al espíritu de las Leyes Nos 321 y 1156, máxime si estos elementos fueron minuciosamente analizados en el Auto de Vista recurrido, siendo que, estos elementos no son determinantes en relación al fondo del asunto siendo que el elemento preponderante de su eventualidad al efectivizar trabajos bajo la modalidad de "ejecución de proyectos" denota una eventualidad clara y contundente, máxime si la misma no habría incursionado en los parámetros de la carrera administrativa a momento de ingresar a prestar sus servicios bajo esa modalidad suigéneris, ni mucho menos si su naturaleza de trabajo se basa en la ejecución de proyectos los cuales tienen una planificación, proyección, ejecución y finalización en cada una de ellas, de las cuales se evidencia que no se constituye el actor en trabajador permanente como aquellos que cuentan un ITEM, que si legalmente son consignados en unos trabajadores permanentes en un determinado cargo que administrativamente son considerados como tal.

Indicó que el Auto de Vista recurrido efectuó una interpretación pormenorizada y pertinente sobre todas las pruebas aportadas por ambas partes de las cuales se puedo identificar los elementos facticos y preponderante de sustento de la misma, valorando todas las pruebas documentales, de confesión provocada, e inclusive las testificales, en mérito a la verdad material como principio constitucional, el cual evita engaños o tergiversaciones de los elementos de hechos en cada caso en concreto, tomando en cuenta que en la materia rige el principio de la libre apreciación de la prueba el cual no está sujeto a una tarifa legal de valoración de las prueban llegando los juzgadores a formar su criterio y convicción en merito a una valoración general y coherente de las prueban en conjunto.

Sobre el principio de la inversión de la prueba, si bien en la materia rige el mismo, cabe hacer énfasis que dicho principio no es absoluto; toda vez que, se tendría basta línea jurisprudencial que delimita este elemento bajo el principio de igualdad consagrada en razonamiento supremos que no van contra los derechos de los trabajadores al contrario van dirigidos a una mejor, acorde y correcta administración de justicia como elemento primordial.

Por otra parte, la recurrente hace mención a un solo medio de prueba, como si tal fuera única, determinante y/o contundente, sin hacer referencia a toda la demás prueba aportada durante la sustanciación del proceso, como la confesión provocada documental, indicios, testificales considerando además que en la materia no existe una tasación de la prueba ya que el juzgado puede generar su propio razonamiento, siempre velando la verdad material como principio constitucional.

Afirmó sobre la jurisprudencia descrita por la recurrente, que los Autos de Vistas consignados por las parte recurrente como el Auto Supremo N° 281/2022 de 19 de mayo de 2022, el Auto Supremo N° 239/2020 de 27 de julio, el Auto Supremo N° 121/2018 de fecha 25 de abril de 2018 y el Auto de Vista N° 360/2018 de fecha 29 de octubre de 2018, no guardan relación alguna con el presente caso, motivo por el cual no es pertinente su valoración como tal, máxime si se considera que el demandante como trabajador de avance obras tiene una condición particular plenamente definido en antecedentes del proceso.

Expresa que la Jurisprudencia como fuente del derecho en apego a la seguridad jurídica no puede ser desproporcionada ni considerada en esta causa en vista de no referirse mínimamente el ratio decidendi de cada una de ellas y mucho menos cuando los parámetros generales y específicos no guardan relación al caso de autos, además que la Jurisprudencia como fuente del derecho es mutable, dinámica, progresiva, fecunda y llena de vida, razón por la cual las características de defensa como parte demandada y los elementos facticos de estas líneas jurisprudenciales no son las mismas en otras causas, siendo cada proceso completamente particular en mérito a su características.

Manifestó la incorrecta consideración de sólo pretender la aplicación de la Resolución Administrativa N° 019/2007 de 5 de febrero de 2007 y la Resolución Ministerial N° 249/2007 frente a Leyes que denotan una mayor jerarquía jurídica, porque una resolución administrativa es de menor rango jerárquico por su naturaleza, frente a una Ley, más aun cuando se hace la equivalencia jurídica de la Resolución Administrativa 019/2007 de 5 de febrero de 2007 y de la Ley N° 321 o la Ley N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público o la N° 2028 de Municipalidades.