AS/0421/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 421

Sucre, 4 de septiembre de 2023

Expediente : 232/2022-C

Demandante : Sonia Menacho Alba de Castellanos y otro

Demandado : Servicio Integral de Salud (SINEC)

Proceso : Contencioso

Departamento : Santa Cruz

Primera Relatora : Magistrada María Cristina Díaz Sosa

Segundo Relator : Magistrado Esteban Miranda Terán

VISTOS: Los recursos de casación de fs. 2323 a 2356 y de fs. 2380 a 2408, interpuestos por el Servicio Integral de Salud (SINEC), representado por Fuad Manfredo Padilla Zubieta; y por María Dely Atiare Salazar, Directora Departamental Santa Cruz de la Procuraduría General del Estado (PGE); contra la Sentencia N° 01 de 21 de marzo de 2022, de fs. 2298 a 2312, emitida por la Sala Social, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Tributaria Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; dentro del proceso Contencioso “de Cumplimiento de Obligación”, seguido a demanda de Sonia Menacho Alba de Castellanos y Jorge Enrique Castellanos Lizarazo, contra el SINEC; las contestaciones de fs. 2369 a 2375 y de fs. 2411 a 2423; el Auto N° 11 de 29 de abril, de fs. 2424, que concedió ambos recursos; el Auto de 11 de mayo de 2022 de fs. 2436, que admitió los dos recursos; el Auto Supremo N° 514/2022 de 1 de septiembre de fs. 2441 a 2454 emitido por esta Sala que declaró INFUNDADOS los recursos; la Resolución de Acción de Amparo Constitucional de 18 de abril de 2023 que DEJÓ SIN EFECTO dicho Auto Supremo y determinó se emita una nuevo y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Sentencia:

En cumplimiento del Auto Supremo anulatorio N° 660/2021 de 24 de noviembre, de fs. 2283 a 2288, emitido por esta Sala; la Sala Social, Administrativa, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Tributaria Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, emitió la Sentencia N° 01 de 21 de marzo de 2022, de fs. 2298 a 2312, que declaró PROBADA en parte la demanda contenciosa de fs. 137 a 144, interpuesta por Sonia Menacho Alba de Castellanos y Jorge Enrique Castellanos Lizarazo, en cuanto al pago incumplido de Bs.12.154.640,00.-; y determinó que no corresponde el pago de intereses legales, ni de pago de daños y perjuicios; e IMPROBADA la demanda reconvencional, de fs. 448 a 467, subsana de fs. 482 a 491, interpuesta por el SINEC; disponiendo que la entidad demandada pague a favor de los demandantes, la suma de Bs. 12.154.640,00 (Doce millones ciento cincuenta y cuatro mil seiscientos cuarenta 00/100 Bolivianos), en el plazo de 30 días de ejecutoriada la Sentencia, sin costas.

II. RECURSOS DE CASACIÓN; CONTESTACIONES; ADMISIÓN; AUTO SUPREMO Y RESOLUCIÓN DE ACCIÓN DE AMPARO:

Recurso de casación del SINEC.

En conocimiento de la Sentencia, la entidad demandada SINEC, representada por Fuad Manfredo Padilla Zubieta, formuló recurso de casación de fs. 2323 a 2356, en el que, después de relacionar los antecedentes del proceso, desglosar las características de los fines del Estado y la administración pública, las normas que las regulan y que difieren de las normas que rigen las relaciones entre particulares, la naturaleza jurídica de los contratos administrativos y de los procesos contenciosos, su aplicación normativa y supletoria, el debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, argumentando aspectos de forma y de fondo, alegó:

Los vocales incumplieron con estos parámetros para la emisión de la Sentencia, no se consideraron las normas invocadas de la anulabilidad del contrato, como ser los arts. 36 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) Ley N° 2341 y 5.m), 16, 35.c), y 75 de las Normas Básicas del Sistemas de Administración de Bienes y Servicios, Decreto Supremo (DS) N° 0181, incurriendo en una interpretación errónea y aplicación indebida de los arts. 482, 519 y 554-4 del Código Civil (CC), respecto de la naturaleza de los contratos administrativos y las normas que rigen tanto las entidades públicas y de los principios de supletoriedad del derecho civil en los procesos contenciosos, como respecto de las normas referidas al dolo y al error sustancial argumentando que no se advirtió que en el presente caso, estas últimas normas, solo se aplican de manera supletoria, por haber intervenido en el contrato una entidad pública.

Se ha incurrido en violación del debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, por lo que considera que debe anularse la Sentencia, desglosando en el recurso varias pruebas de descargo, que no fueron valoradas y por ello, se incurrió en una “distorsión” en la valoración probatoria, porque se partió de una premisa material falsa; incurriendo en falta de exhaustividad.

Se vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva y el debido proceso, porque se permitió que se oponga una tacha testifical, fuera del plazo previsto; sin embargo, no se obtuvo una respuesta sobre esta vulneración; pese al reclamó oportuno mediante un incidente de nulidad y que la Sentencia tampoco, se pronunció al respecto.

Petitorio.

Solicitó se case totalmente la Sentencia recurrida; y se declare improbada la demanda y probada la demanda reconvencional y alternativamente solicitó se considere la casación en la forma por evidenciarse vulneración de derechos fundamentales como son el debido proceso en sus vertientes del derecho a la defensa e igualdad procesal.

Recurso de casación de la Dirección Departamental de Santa Cruz de la Procuraduría General del Estado.

La Procuraduría General del Estado, en conocimiento de la Sentencia N° 01 de 21 de marzo de 2022, por intermedio de su Directora Departamental de Santa Cruz, María Dely Atiare Salazar, interpuso recurso de casación de fs. 2380 a 2408, en el que desglosó igualmente los antecedentes del proceso, referidos al contrato administrativo de la adquisición, pagos realizados, proceso penal, suspensión y destitución de la ex gerente general, designación de nuevo gerente, contenido de la demanda contenciosa y demanda reconvencional, de las causales de anulabilidad del contrato administrativo, la Sentencia anulada por Auto Supremo N° 274, emitido por esta Sala y la Sentencia actualmente impugnada.

Relacionó los fines del Estado y la Administración Pública, la naturaleza de las normas que las regulan, las normas que rigen las relaciones entre particulares, la naturaleza de los contratos administrativos y del proceso contencioso, la aplicación preferente del derecho administrativo, respecto de la aplicación supletoria de las normas civiles, el debido proceso, la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones judiciales, alegando respecto del caso, aspectos de forma y de fondo, conforme el siguiente detalle:

El Tribunal de primera instancia, efectuó una errónea interpretación y aplicación de los arts. 475-I y 554 núm. 4) del CC; toda vez que, considera que debieron aplicarse estas normas de manera compatible con el art. 36 de la LPA; argumentó que se consideró erróneamente que el SINEC se rige por las normas sustantivas civiles en la suscripción de los contratos y no se consideraron las normas jurídicas de derecho administrativo, invocadas en la demanda reconvencional y la subsanación.

Considera que se efectuó una errónea interpretación y aplicación del principio de supletoriedad del derecho civil en los procesos contenciosos; se interpretó el contrato administrativo desde un punto de vista enteramente civil y no administrativo; se incurrió en errónea interpretación y aplicación indebida del dolo y del error sustancial, como si el SINEC fuese una persona particular, de derecho privado, sin considerar que aún en el derecho privado no se puede sustentar un desequilibrio, en mérito al único argumento de la Sentencia de falta de consentimiento.

No se indicó ni justificó por qué no son aplicables las normas jurídicas administrativas que fueron invocadas en la contestación, demanda reconvencional y subsanación; por ello, alegó que la Sentencia carece de fundamentación, motivación y congruencia; no se fundamentó ni motivó respecto al por qué consideran que los proveedores de la Clínica Corazón de Jesús, no tenían la obligación de cumplir con las normas jurídicas administrativas al presentar su propuesta y omitieron pronunciarse sobre los argumentos expuestos en la demanda reconvencional y el memorial de subsanación, en los que se expuso causales de anulabilidad del contrato administrativo.

Se incurrió en una falta de exhaustividad, porque emitieron la Sentencia, sin realizar una correcta e integral valoración de las pruebas; además de incurrir en una tergiversación en su valoración, vulnerando el debido proceso.

En la fase probatoria se vulneró el derecho a la defensa de la entidad demandada y la igualdad procesal, puesto que, no se pronunció en Sentencia respecto de una tacha opuesta, se recibió y atendió las tachas de los testigos de la parte actora; pese a que fueron opuestas fuera de plazo.

Petitorio.

Solicitó se case la Sentencia y fallando en lo principal del litigio, aplicando las Leyes conculcadas, se declare improbada la demanda principal y probada la demanda reconvencional, ordenando la anulabilidad del doloso contrato, más el pago de daños y perjuicios.

Contestaciones.

La parte actora a tiempo de contestar los recursos de casación interpuestos por el SINEC y la representación de la PGE, lo hizo bajo los mismos argumentos, respecto de ambas impugnaciones:

El reclamo de los recursos refiere que, no se les fue considerada la prueba; sin embargo, la prueba principal, contra esa errada pretensión, es el Acta de Recepción Definitiva de la Clínica Corazón de Jesús.

El Contrato Administrativo de Adquisición de Bienes N° 0435/2016 de 28 de septiembre, fue cumplido, porque se entregó el objeto del contrato; es decir, la clínica con todo el mobiliario, instrumental, ambulancia, que fue exhibido y aceptado formalmente mediante Actas de Recepción en las que constan las firmas de los representantes del ente demandado.

El SINEC tenía desde el 28 de septiembre de 2016, hasta el 5 de marzo de 2018, para alegar cualquier acto de disconformidad; sin embargo, no lo hizo, más al contrario, demostró su conformidad.

Las supuestas irregularidades en las licitaciones y convocatorias no fueron expuestas en el momento oportuno, el contrato feneció de manera previa y esos argumentos no fueron acreditados durante el trámite del proceso; pese a estar fijados por el Tribunal de primera instancia; a diferencia de lo que hizo la parte actora, que demostró tanto el cumplimiento del contrato suscrito por su parte; como la existencia de la deuda que tiene la entidad demandada.

Las entidades recurrentes argumentaron que la Sentencia carece de fundamentación, motivación y congruencia; aspecto que no es evidente, toda vez que dicha resolución, cuenta con una debida fundamentación, motivación y congruencia, en observancia y sujeción del debido proceso.

Consta que se realizó una exhaustiva revisión del expediente, que se encuentra plasmado en la Resolución que ahora se cuestiona; donde se advierte que se han analizado todos los puntos y hechos a probar, valorando de manera adecuada, con una descripción de los preceptos jurídicos en los que se sustentan la pretensión de la demanda y contrademanda, análisis de toda la documentación del proceso de licitación y contratación para la adquisición de la clínica, e inclusive la valoración de las notas y cartas al SINEC y sus respectivas contestaciones.

El Tribunal de primera instancia, valoró de manera integral las pruebas; consideró todos los fundamentos expuestos por el SINEC, analizó la cualidad de la entidad reconvencionista y las normas jurídicas que las regulan y consignó una argumentación, respecto del valor probatorio de las pruebas presentadas por el SINEC.

La anulabilidad del contrato puede pedirse cuando existe vicios en el consentimiento, por violencia, dolo o error sustancial; en el presente caso, la entidad demandada reconveniente, acusó la afectación del consentimiento por error sustancial sobre las cualidades de la cosa y el dolo, causales de invalidez que no existen en la suscripción del contrato con el SINEC; toda vez que, conforme se desprende de los documentos arrimados a la demanda, consta que la entidad demandada estuvo informada y tuvo conocimiento del estado y características de los bienes objetos del contrato; además que, a través de las instancias competentes de esa institución, se realizaron las inspecciones, verificaciones e inventario de los bienes objeto del contrato; es decir, no existe ningún tipo de artificio, maniobras o engaño, que pudieran afectar el consentimiento, para la contratación y provocar invalidez en los términos del art. 554 núm. 4) del CC.

Tanto el error sustancial sobre la cualidad de la cosa como el dolo, no operan sobre supuestos; sino, de manera material. Por ello considera que los argumentos y las pruebas de la acción de anulabilidad intentada por la entidad reconveniente, no se adecuan a la pretensión y no cumplen los requisitos previstos en el art. 330 del CPC-1975.

Petitorio.

Pidió se declaren infundados los recursos de casación interpuestos por el SINEC y la Directora Departamental de Santa Cruz de la PGE; consecuentemente, se “confirme” la Sentencia impugnada.

Auto Supremo N° 514/2022 de 1 de septiembre

Los recursos de casación, de fs. 2323 a 2356 y 2380 a 2408, fueron resueltos por este Tribunal, mediante Auto Supremo N° 514/2022 de 1 de septiembre, de fs. 2441 a 2454 y vta., que los declaró INFUNDADOS; en consecuencia, mantuvo incólume la Sentencia N° 01/2022 de 21 de marzo.

Resolución de Acción de Amparo Constitucional de 18 de abril de 2023

Contra el Auto Supremo N° 514/2022 de 1 de septiembre, el SINEC interpuso Acción de Amparo Constitucional; resuelto por Resolución Constitucional de 18 de abril de 2023, emitido por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, que CONCEDIÓ la tutela impetrada, disponiendo que se emita un nuevo Auto Supremo, considerando que en la acción de amparo se argumentó que no se habría valorado las pruebas señaladas en el recurso de casación; como tampoco, se consideraron los argumentos de la reconvención, donde se habría expuesto 11 causales de anulabilidad del contrato administrativo.

Resolviendo la acción de amparo el Tribunal de garantías, consideró que el argumento central de la Sentencia y del Auto Supremo, para el rechazo de la reconvención, es que el SINEC no habría solicitado o interpuesto la anulabilidad del contrato durante su vigencia; que se citó la Cláusula Vigésima del Contrato Administrativo N° 435, que determina que el contrato se daría por terminado, cuando ambas partes hubiesen dado cumplimiento a todas y cada una de las Cláusulas contenidas en el mismo; por ello se cuestionó: ¿cuándo se culmina o finaliza la vigencia del contrato?; ¿Cuándo una de las partes hubiese dato cumplimiento o cuándo ambas hubiesen dado cumplimiento?: ¿o cuándo se hubiese cumplido el plazo de prescripción prevista por el art. 556 del CC?.

Al respecto razonó y transcribió la Cláusula Quinta, referida a la vigencia, que refiere que el contrato se extenderá desde el día siguiente hábil de su suscripción hasta que ambas partes, hubiesen dado cumplimiento a todas las condiciones estipuladas.

Por ello se cuestionó el Tribunal de Garantías, que cuando no se encuentra vigente el contrato, no podría alegarse causales de anulabilidad y tampoco su cumplimiento; por consiguiente, concluyó que no existe marco normativo previsto en el DS N° 0181, fundamentado en el Auto Supremo para determinar el inicio y la finalización del contrato; o hasta cuándo tuvo vigencia dicho contrato; más aún si la Cláusula transcrita, se refiere al término “ambos” a efectos de dar lugar a la vigencia o la extinción del contrato.

Por ello concedió la tutela impetrada, para que en el presente Auto Supremo se resuelva debidamente fundamentado, motivado y congruente; además también, de considerar todas las pruebas aportadas por las partes.

En cuyo mérito, cumpliendo la indicada Resolución de acción de amparo constitucional, este Tribunal emite nueva resolución respecto de los dos recursos de casación promovidos.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

DOCTRINA APLICABLE AL CASO.

Del recurso de casación.

El recurso de casación es considerado como un medio impugnatorio vertical y extraordinario, procedente en supuestos estrictamente determinados por Ley y dirigido a lograr que el máximo Tribunal, revise y reforme o anule las resoluciones expedidas en apelación, que infringen las normas de derecho material, las normas que garantizan el derecho al debido proceso o las formas esenciales para la eficacia y validez de los actos procesales.

La casación tiene por fin, privilegiar la recta aplicación de la Ley y de esta manera alcanzar la justicia en la resolución de los conflictos procesales. Consiguientemente, constituya una institución procesal, necesaria y de enorme importancia en la administración de justicia, pues gracias a ella, se cuenta con una vía que asegura la correcta aplicación o interpretación de las normas jurídicas y la uniformización de la jurisprudencia.

La característica esencial de este recurso; es que, no se trata de una tercera instancia, porque el Tribunal de casación, es de derecho y no de hecho; por ello, el recurso solo procede por las causales taxativamente indicadas por la Ley, debiendo el Tribunal de Casación circunscribirse a considerar las causales invocadas por el recurrente y siempre que se formulen con observancia de los requisitos exigidos por la misma Ley.

Al respecto la jurisprudencia sentada tanto por la Corte Suprema de Justicia, con la que se comparte criterio este Tribunal Supremo, señaló que el recurso de casación se asimila a una nueva demanda de puro derecho, que puede ser planteada en el fondo o en la forma o en ambos a la vez, conforme estaba previsto en el art. 250 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) hoy abrogado y ahora regulado por el art. 271 del Código Procesal Civil (CPC-2013).

Cuando el recurso de casación se interpone en el fondo y en la forma, previstas en las causales de procedencia del art. 271 del Adjetivo Civil; puede ser por errores en la resolución de fondo del litigio conocido como error de juzgamiento, respecto de los hechos denunciados y deben circunscribirse o está orientado a que el Tribunal Supremo revise el fondo de la resolución del litigio; por ello su finalidad es la casación total o parcial del Auto de Vista recurrido, para enmendar el fallo impugnado, determinando una nueva resolución sobre el fondo del litigio; en tanto que si se plantea en la forma como error de procedimiento, por errores de la misma naturaleza, la fundamentación debe adecuarse a las causales y previsiones contenidas en la norma citada, empero, su finalidad es la anulación de la resolución recurrida o del proceso mismo cuando se hubieren violado las formas esenciales del proceso sancionadas por la Ley, con nulidad.

En ambos casos, es de inexcusable cumplimiento el mandato del art. 274 del adjetivo procesal; es decir, citar en términos claros, concretos y precisos la Ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente y especificar en qué consiste la violación, falsedad o error; especificaciones que deben hacerse precisamente en el recurso y no fundarse en memoriales o escritos anteriores ni suplirse posteriormente.

Violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley.

El art. 271-I del CPC-2013, al momento de determinar la manera de interposición del recurso extraordinario de casación propone las siguientes reglas de contenido: “El recurso de casación se funda en la existencia de una violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la Ley, sea en la forma o en el fondo”, normativa que genera una clasificación para una adecuada técnica recursiva, ya sea en el fondo o forma, donde debe exponerse si el recurso se cimienta en: 1) Violación de la Ley, 2) Interpretación errónea de la Ley y 3) Aplicación indebida de la Ley; de los Jueces de instancia, encontrando como común denominador al término Ley, esto como emergencia de la función nomofiláctica de este recurso, que en palabras de Nicolás Gonzales Cuellar Serrano -más que la norma, lo que protege la casación es la exacta observancia de la Ley-, sin embargo este Tribunal por el carácter progresivo y evolutivo de la Ley, tampoco puede dejar de lado la función uniformadora y dikelógica que completan a las facultades que ostenta este máximo Tribunal de Justicia, retomando el tema de la clasificación antes glosada, corresponde generar el cuadro diferenciador de cada uno para tener certeza que no se tratan de sinónimos en su interpretación y/o aplicación.

Cuando se habla de violación de Ley, se entiende que existe una infracción directa al derecho positivo por parte de las autoridades inferiores, obrando fuera del marco legal que ella establece.

En cambio cuando se acusa errónea interpretación de la Ley, nos enfocamos en otro plano distinto, donde la autoridad judicial en ejercicio de su competencia al momento de analizar una norma jurídica, no ejerció de forma correcta los parámetros de interpretación legal que son reconocidos por la doctrina y Jurisprudencia, entre ellos se tiene: literal, sistemática, histórica, finalista y constitucional entre otros, entendiendo al primero como la aplicación directa de la ley al caso concreto por no merecer obstáculo alguno tanto en la parte jurídica y fáctica; sin embargo, cuando salimos fuera de ese marco y no resulta suficiente la interpretación gramatical para el caso concreto por advertirse antinomias jurídicas en normas del mismo rango se hace presente otro tipo de sistemas de interpretación, como ser el método histórico que en palabras de Savigny implica “la situación de la relación jurídica regulada por reglas jurídicas en el momento de la promulgación de la Ley” que nos lleva al entendimiento que la interpretación se la realiza acorde al momento histórico que fue elaborada para establecer esencia y finalidad que tuvo el legislador. El método sistemático, introduce la idea que una norma no es un mandato aislado; al contrario, responde a un sistema jurídico normativo orientado hacia un determinado rumbo, o sea que la norma de forma independiente puede poseer un significado; pero, en confrontación con otras que forman parte de toda una unidad puede generar otro panorama diametralmente opuesto, método en el que debe entenderse que las normas jurídicas no son cuerpos aislados.

En el sistema finalista, debe buscar la finalidad que persigue ese cuerpo normativo y partir de esa idea generar una interpretación y en el caso de la interpretación constitucional la misma en términos concretos impone a la autoridad que resuelve una problemática desplegar una interpretación desde y conforme al texto constitucional o bloque de constitucionalidad.

Como último caso, la aplicación indebida de la Ley, en este escenario nos encontramos frente al supuesto donde la autoridad no aplicó la norma jurídica correcta o en su defecto empleo un precepto normativo errado distinto; es decir, la subsunción de un hecho a un incorrecto hipotético jurídico.

Error de hecho y derecho en la valoración de la prueba.

Sobre el tópico que se analiza, el tratadista Pastor Ortiz Mattos, en “El Recurso de Casación en Bolivia”, sobre el error de hecho, señaló: “…El error de hecho se da cuando la apreciación falsa recae sobre un hecho material; tal error, en el que incurre el juez de fondo en el fallo recurrido, cuando considera que no hay prueba eficiente de un hecho determinado siendo así que ella existe y que la equivocación está probada con un documento auténtico”, en cuanto al error de derecho, indicó: “El error de derecho recae sobre la existencia o interpretación de una norma jurídica. En el caso que nos interesa cuando el juez o tribunal de fondo, ignorando el valor que atribuye la ley a cierta prueba, le asigna un valor distinto”.

Si se acusa error de hecho y de derecho, al no tratarse de un mismo y único concepto, conforme señala la doctrina y la jurisprudencia, éstos deben desarrollarse de manera separada, objetiva y concreta; porque en el primer caso, la especificación debe recaer en los medios de prueba aportados al proceso y a los que el juzgador de instancia no le atribuyó el valor que la Ley le asigna; y en el segundo caso, el error debe quedar objetivamente demostrado y ser manifiesto como dispone la norma, por lo que debe ser contrastado dicho error con un documento auténtico que lo demuestre, a efectos que, de manera excepcional se proceda a una revaloración de esa prueba.