AS/0468/2021

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

AUTO SUPREMO Nº 468

Sucre, 16 de septiembre de 2021

Expediente : 257/2021-CF

Demandante : Gerencia Distrital de Tarija del Servicios de Impuestos

Nacionales

Demandado : Hipólito Galarza Sánchez

Proceso : Coactivo Fiscal

Departamento : Tarija

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación en la forma y en el fondo de fs. 833 a 850, aclarado a fs. 836, interpuesto por William Llanos Leaño, contra el Auto de Vista Nº 02/2021 de 15 de marzo de fs. 827 a 831, emitido por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Tarija; dentro del proceso coactivo fiscal seguido por la entidad recurrente contra Hipólito Galarza Sánchez; el Auto Interlocutorio N° 03/2021 de 19 de abril, de fs. 870, que concedió el recurso; el Auto de 14 de mayo de 2021, de fs. 878 que admitió el recurso; los antecedentes procesales y todo lo fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

Sentencia

Interpuesta la demanda coactiva fiscal de fs. 513 a 518 y cumplido el procedimiento, la Juez de Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de Tarija, emitió la Sentencia Nº 199/2018 de 7 de septiembre, de fs. 733 vta. a 737, que declaró PROBADA la excepción de prescripción planteada a fs. 532-535; en consecuencia, declaró extinguida la acción judicial, dejando sin efecto la Nota de Cargo N° 05/2016 de 7 de marzo, girada contra Hipólito Galarza Sánchez y dispuso que se levanten las medidas precautorias ordenadas en contra del coactivado.

Auto de Vista

Contra la mencionada Sentencia, la entidad demandante, por intermedio de sus representantes, interpuso recurso de apelación de fs. 751 a 768, que fue resuelto mediante Auto de Vista Nº 02/2021 de 15 de marzo, la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, CONFIRMÓ en todas sus partes la Sentencia apelada. Sin costa ni costos, conforme al art. 39 de la Ley SAFCO.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN

Contra el referido Auto de Vista, William Llanos Leaño, en representación del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), interpuso recurso de casación en la forma y en el fondo, conforme los fundamentos siguientes:

1. El Auto de Vista confirmó la Sentencia que contiene errónea interpretación de las normas legales sobre prescripción aplicables al caso (art. 40 de la Ley N° 1178), violentando su derecho a la defensa y al debido proceso en sus elementos fundamentación y motivación.

Refirió que ni el Juez de primera instancia ni los de alzada, efectuaron una compulsa adecuada ni un análisis minucioso de los documentos adjuntos en calidad de prueba, consistentes en los Informes de Auditoría Interna INF A.I. N° 27/2007 (C1) e INF. A.I. N° 02/2008 (C2) del SIN, debidamente aprobados por el Contralor General del Estado, que establecieron indicios de responsabilidad civil contra Hipólito Galarza Sánchez, en su condición de ex Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos y ex Jefe de Sector de Asuntos Técnicos y Jurídicos de la Administración Regional de Impuestos de Tarija, menos realizó un análisis apropiado de los antecedentes que conforman el expediente.

El cómputo efectuado por los de instancia es equivocado y contrario a lo establecido por el art. 40 de la Ley N° 1178, advirtiéndose errónea interpretación de las normas legales sobre prescripción aplicables al caso, por lo siguiente:

a) La Juez de primera instancia, tomó como inicio del cómputo de la prescripción, un solo hecho, que si bien fue el nacimiento para el ilegal pago que realizó el SIN, Gerencia Distrital Tarija, por concepto de honorarios indebidos en el proceso contencioso tributario seguido por PLUSPETROL SRL en su contra, no se consideró que la última actuación procesal, de acuerdo a lo establecido por el art. 40 de la Ley N° 1178, ocurrió cuando se procedió al pago efectivo de los honorarios al abogado del demandante, el 3 de marzo de 2005, conforme indica el Informe A.I. N° 27/2007, no así el año 1996, como señalaron los de instancia.

Citando los art. 1487, 1488 y 1493 del Código Civil (CC), señaló que, en el caso, es evidente que desde el año 1996 (base para el inicio del cómputo de la prescripción, según la Sentencia), se produjeron una serie de actuaciones procesales que no fueron advertidas por la Juez, conforme se observa del Informe de Auditoría Interna INF A.I. 27/2007 (que transcribió casi en su integridad).

Refirió que, la Gerencia Distrital Tarija del SIN, por responsabilidad funcionaria, no renunció a todos los recursos franqueados por Ley para revertir el pago indebido e ilegal que fue ordenado por el Juez de la causa en el proceso contencioso tributario antes señalado, hasta la gestión 2005 inclusive, habiendo concluido el proceso citado, con el pago efectivo de los honorarios del abogado del demandante el 3 de marzo de 2005, tiempo durante el que, la Administración Tributaria, no podía a través de Auditoría Interna, establecer responsabilidad funcionaria, al no haberse consumado el hecho, pues la auditoría y los indicios de responsabilidades determinados por concepto de pérdida de activos y bienes del Estado, por negligencia, irresponsabilidad de los empleados y funcionarios a cuyo cargo se encontraba el proceso por daño económico al Estado, se originaron en el pago indebido que tuvo que realizar el SIN a raíz de una omisión del ex servidor público ahora demandado, pues en caso de no haberse producido el citado pago, no se hubiera iniciado una investigación al respecto, conforme la prueba adjunta en obrados; por lo que, mal podría considerarse como inicio de la prescripción, el año 1996, cuando no se había causado un daño efectivo a la entidad.

Es decir, se trata de un hecho que no surtió efectos de manera inmediata; sino, cuando concluyó el proceso o se realizó el pago; aspecto que, ocasionó menoscabo a los bienes del Estado y dio origen al derecho de iniciar acciones legales al causante de dicho menoscabo.

b) Considerando el inicio del cómputo de 10 años, conforme lo establecido por el art. 40 de la Ley N° 1178, éste inició el 3 de marzo de 2005 y concluyó el 3 de marzo de 2015.

c) Citando el art 40 de la Ley N° 1178 y los arts. 1493 y 1505 del CC, respecto a las causales de interrupción de la prescripción, refirió que en el caso, el proceso de presentación de aclaraciones y justificativos, se enmarcan en la causal de interrupción de la prescripción, conforme determinó la jurisprudencia contenida en los Autos Supremos (AASS) N° 306 de 29 de agosto de 2008, 06/2013 de 1 de noviembre y 049/2013 de 18 de noviembre, emitidos por la Sala Liquidadora segunda del Tribunal Supremo de Justicia.

En ese entendido, el plazo de prescripción de la responsabilidad civil por la función pública, se interrumpe con el reconocimiento expreso o tácito que formule el involucrado en el proceso de aclaración previsto en el art. 39 del Decreto Supremo (DS) N° 23215 o con el reconocimiento que haga éste en cualquier circunstancia o mediante cualquier instrumento.

En el caso, se determinó correctamente que el coactivado fue notificado el 18 de diciembre de 2012, con nota CITE: SIN/AI/NOT/431/2012, en cumplimiento de los art. 39 y 40 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado, poniendo a su conocimiento el Informe de auditoría INF. A.I. 27/2007 8C1) de 10 de diciembre de 2012, Reformulación del Informe IF. A.I. 27/2007 de 1 de octubre de 2007, a objeto que, en el término de 10 días hábiles, posteriores a su notificación, presente por escrito a la Unidad de Auditoría Interna del SIN, las aclaraciones y justificativos pertinentes, anexando la documentación que considere. Así lo hizo el 20 de febrero de 2013, presentando descargos y justificativos como reconocimiento expreso o tácito, que fueron considerados a tiempo de emitirse el Informe Complementario A.I. N° 02/2008 de 26 de septiembre de 2014, que ratificó los indicios de responsabilidad en su contra. Memorial que, interrumpió el cómputo de la prescripción, en virtud al art. 1506 del CC, por el que se inició un nuevo periodo de prescripción, computable a partir del citado memorial de 20 de marzo de 2013; empero, este periodo fue nuevamente interrumpido, con la notificación de la demanda coactiva fiscal el 1 de abril de 2016 y al presentarse al Juzgado Primero de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario.

Asimismo, la notificación al coactivado, el 18 de diciembre de 2012, con la nota CITE: SIN/AI/NOT/431/2012, poniendo a su conocimiento los Informe de auditoría antes señalados, es también un acto que dio lugar al inicio de la acción legal en su contra; por lo que efectuando el cómputo respectivo desde esa fecha hasta la notificación con la demanda coactiva fiscal, con el Auto Interlocutorio de 7 de marzo de 2016 y Nota de cargo N° 05/2016, el 1 de abril de 2016, al tenor del art. 1503, interrumpe el término de la prescripción.

Todos estos aspectos, no fueron apreciados por los de instancia, dando lugar a que se declare probada la excepción de prescripción, vulnerando el derecho al debido proceso en sus elementos motivación y fundamentación de las resoluciones por una errónea interpretación de las normas legales sobre prescripción aplicables al caso.

Al respecto, citó los AASS N° 046/2013 de 14 de noviembre, 049/2013 de 18 de noviembre y la Sentencias Constitucionales 1113/2013 de 17 de julio de 2013, 1326/2010-R de 20 de septiembre y 0115/2014 de 10 de enero.

2. El Auto de Vista impugnado, contiene error de derecho por una incorrecta apreciación y valoración de la prueba documental, violando el principio de correcta valoración de la prueba e interpretación errónea de las normas legales aplicables y principios que rigen la prescripción al caso concreto, violentando el principio de verdad material.

Haciendo referencia a la doctrina sobre prescripción, señaló que, en el caso, no concurren los requisitos para dicha figura jurídica (la existencia de un derecho que se pueda ejercitar, la falta de ejercicio por parte del titular y el transcurso del tiempo determinado por Ley); toda vez que: 1. El derecho recién pudo ser ejercitado por el SIN, desde 3 de marzo de 2005, después que se procedió al pago de los honorarios al abogado del demandante de manera ilegal, por orden judicial y fue interrumpido con la citación al coactivado con el Informe de Auditoria que establecía responsabilidad civil el año 2012 y por segunda ocasión, se le citó con la demanda coactiva fiscal, pues antes de 2005, no existía un derecho exigible al no haberse consumado el daño a la Entidad; 2. No se evidencia la falta de ejercicio del derecho por parte del titular, pues desde la gestión 2007, el SIN a través de los actos citados, no demostró inactividad, pues desde la condenación en costas en el año 1996 hasta el 2005, se opuso al pago a través de los recursos previstos por Ley y una vez consumado el pago ilegal el 2005, en el año 2007, se dio inicio a la investigación para determinar los responsables que provocaron el ilegal pago a través de diferentes actos como la instrucción de la Auditoría especial con la emisión de Memorándums de 20 de agosto de 2007, a raíz de un Informe emitida por esa Gerencia el “27/03/2008” (sic), hechos que interrumpieron el término de la prescripción, siendo evidente que no existió inactividad; 3. El transcurso del tiempo determinado por Ley, no operó en el presente caso, de acuerdo a lo referido precedentemente.

Por lo señalado, la Juez de primera instancia, vulneró el principio de valoración razonable de la prueba, al no cotejar adecuadamente la documentación de cargo de manera integral y tomar simplemente lo conveniente para el coactivado, aspecto que no fue considerado por los de alzada; por ello, lo fallos de instancia, vulneran además el principio de verdad material consagrado en la Constitución Política del Estado (CPE).

3. El Auto de Vista incumple las disposiciones constitucionales en cuanto al régimen de prescripción.

De acuerdo a lo dispuesto por el art. 324 de la CPE, las deudas por daños económicos causados al Estado, no prescribirán y conforme a lo expresado en la SC N° 130/2010 de 17 de mayo, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella, pudiendo inclusive, operar hacia el pasado pues sus preceptos deben ser aplicados en forma inmediata.

Finalmente, acusó que, el Auto de Vista recurrido, que confirmó la Sentencia de primera instancia, carece de la debida motivación y congruencia al no haber realizado una correcta interpretación y valoración de las normas legales y doctrina aplicable en cuanto a la prescripción, mucho menos expone la normativa en la que se basó para beneficiar al coactivado; aspectos por los que, no cumple con los presupuestos del debido proceso en sus elementos motivación, fundamentación y congruencia.

Petitorio

En base a expuesto, solicitó al Tribunal Supremo de Justicia, case totalmente el Auto de Vista N° “01/2021” o anule obrados y en su mérito, deje sin efecto la Sentencia N° 199/2018; consiguientemente, se dicte nueva sentencia, analizando la demanda y declarándola probada e improbada la excepción de prescripción.

Contestación del recurso

Mediante memorial de fs. 861 a 870, Hipólito Galarza Sánchez, contestó al recurso de casación, señalando lo siguiente:

i. Debe declarase improcedente el recurso de casación porque no explica con claridad la Ley o Leyes infringidas, violadas o aplicadas indebida o erróneamente interpretadas, ni especificó en qué consiste la infracción, violación, falsedad o error, conforme establece el art. 271 del Código Procesal Civil (CPC-2013).

Reiteró los agravios expuestos en apelación, que ya fueron sometidos a revisión por parte del Tribunal de alzada; además, no es claro ni fundamentado, aspectos que impiden al Tribunal Supremo de Justicia, ingresar a considerarlo en el fondo, por lo cual, debería declararse su improcedencia.

ii. El recurso de casación debe ser declarado improcedente, porque no se tiene la certeza de que fue planteado en la forma o en el fondo y se basa en memoriales anteriores, empleando una técnica recursiva deficiente sin coherencia argumentativa, debiendo observarse lo establecido en el Auto Supremo N° 361/2017 de 11 de abril (no señala de que Sala), como precedente de obligatorio cumplimiento.

iii. El recurso debe ser declarado infundado, porque no existió errónea interpretación de las normas legales sobre prescripción. En el caso concreto, el plazo para el ejercicio del derecho a demandar, inició el 30 de octubre de 1996, por el supuesto daño económico al Estado; sin embargo, por más de 10 años, el SIN no ejerció ese derecho, no pudiendo responsabilizarle por esa negligencia; y siendo que, la prescripción se interrumpe con la citación con la demanda judicial y no con informes de auditoría, en el caso, esto ocurrió cuando ya había operado la prescripción, por lo que tampoco puede alegarse que la prescripción se hubiera interrumpido por presentar descargos y justificativos el 20 de febrero de 2013, pues hasta esa fecha, ya habían transcurrido más de 10 años desde el hecho generador del supuesto daño económico, que además no puede ser considerado como reconocimiento de responsabilidad al tratarse únicamente de un medio de defensa.

iv. El recurso de casación debe ser declarado infundado porque no existe error por incorrecta apreciación y valoración de la prueba documental, como tampoco existió incumplimiento de las disposiciones constitucionales en cuanto al régimen de prescripción por responsabilidad funcionaria.

Concluyó solicitando que se declare improcedente el recurso de casación o alternativamente infundado; con costas y costos.

Admisión

Mediante Auto Interlocutorio N° 03/2021 de 19 de abril de fs. 870, se concedió el recurso de casación ante este Tribunal, emitiendo esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, el Auto de 14 de mayo de 2021 de fs. 87, que admitió el recurso de casación formulado por el SIN, representado por William Llanos Leaño, que se pasa a resolver, conforme lo siguiente:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS LEGALES Y DOCTRINALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Consideraciones previas

Previamente corresponde señalar que, la Ley Nº 1178, regula los Sistemas de Administración y Control de los recursos del estado y su relación con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública y en su Capítulo V, establece el régimen de responsabilidad por la función pública aplicable a los servidores públicos quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.

Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad civil, el art. 50 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el DS Nº 23318-A, señala que será determinada por Juez competente; es decir, que no es el ente encargado del control externo, quien determina la responsabilidad civil; en razón a que por mandato legal se ha separado la función de determinar los indicios de responsabilidad civil, con aquella eminentemente jurisdiccional, que tiene competencia para resolver y decidir respecto a la existencia definitiva de responsabilidad civil.

El art. 47 de la Ley N° 1178, ha creado la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todos los procesos que se promuevan con ocasión de los actos de los servidores públicos, respecto de los distintos hechos de los entes de derechos público o de las personas naturales o jurídicas privadas que hubiesen suscrito contratos administrativos con el Estado, contra los que se determinen responsabilidades civiles definidas en el art. 31 de la indicada Ley; concluyéndose en consecuencia que, los actos de la Contraloría General de Estado, se encuentran sometidos al control jurisdiccional, concretamente, a la Autoridad Jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quien se constituye en el Juez natural y competente.

Por lo que, de conformidad con el art. 31 del Reglamento para el Ejercicio de la Atribuciones de la Contraloría General de Estado, aprobado por DS Nº 23215, esta entidad, tiene atribución expresa para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constaran en Informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, concordante con el art. 217 de la CPE. En caso que, dichos informes de auditoría incluyan hallazgos que puedan originar un Dictamen de Responsabilidad, son sometidos a un procedimiento de aclaración, por el que son notificados los involucrados (quienes tienen el plazo de diez días hábiles o más, para: a) Solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos; y, b) Para presentar sus aclaraciones y justificativos, en base a los cuales, se elabora un informe complementario, que ratifica o modifica el informe preliminar.

En caso de ratificarse los hallazgos o inicios de responsabilidad civil, esos informes son aprobados por el Contralor General del Estado, a través del Dictamen de Responsabilidad Civil, conforme a la previsión del art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública.

Constituyéndose dicho dictamen, en una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado que contiene: a) La relación de los hechos, actos y omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado; b) Fundamentación legal; c) Cuantificación del posible daño; y, d) Identificación del presunto o presuntos responsables.

Por previsión expresa del art. 43-a) de la Ley N° 1148, concordante con el art. 51 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública; el Dictamen, los Informes de auditoría y los documentos que los sustenten, tienen valor de prueba preconstituída para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar; concordante con el art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCF), aprobada mediante Decreto Ley (DL) N° 14933 de 29 de septiembre de 1977, elevado a rango de ley por el art. 52 de la Ley N° 1178, que reconoce como instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal correspondiente, los previstos en esta última norma, entre las que se encuentran los Informes de Auditoría que sustentan este proceso.

Es necesario aclarar que, pese a la calidad que ostentan dichos documentos, no gozan de la calidad de cosa juzgada; sino que, por el contrario, pueden ser desvirtuados mediante el conjunto de pruebas que aporten las partes durante el proceso; pues estos documentos, únicamente acreditan cargos de presunto daño al Estado, por responsabilidad civil, que debe ser resarcido; pero que en el curso del proceso, conforme establece el art. 16 de la LPCF, pueden ser desvirtuados total o parcialmente, mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado y que el Juez coactivo fiscal, los apreciará, antes de la emisión de la Resolución judicial respectiva.

Corresponde señalar también que, el art. 17 de la LPCF, establece que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los arts. 11 y 4 de la referida Ley y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación bajo conminatoria de apremio (el cual fue derogado por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994, Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por obligaciones Patrimoniales).

Por consiguiente, el proceso coactivo fiscal por su jurisdicción especial y su naturaleza de ejecución, tiene un trámite regido por una norma especial de aplicación preferente, como es la citada Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal de 29 de septiembre de 1977, DL N° 14933, por lo que conforme a dicha norma, los procesos coactivos difieren de los de conocimiento, porque no prevé la contestación; sino tan solo la oposición de excepciones conforme el art. 8 de la citada Ley, y ante la eventualidad de no oponer las excepciones, el coactivado tiene la única opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto que se persigue, el plazo de 20 días prorrogables a 30, desde la notificación con la Nota de cargo, emitida en su contra, conforme prevé el art. 11 de la LPCF.

Finalmente, es preciso establecer que, el art. 2 de la LPCF, establece como principio rector del proceso coactivo fiscal, el de la “investigación de oficio”, siendo obligación del Juez coactivo, impulsar el proceso en sus distintas fases y etapas, de tal manera que éstas concluyan dentro de los plazos y términos establecidos; es decir, el Juez coactivo, debe cuidar estrictamente la preclusión de los actos procesales en los procesos coactivos fiscales.

Respecto a la fundamentación y motivación de las Resoluciones

El art. 265-I del Código Procesal Civil (CPC-2013), establece: “El auto de vista deberá circunscribirse a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación”, norma aplicable a la materia de conformidad a los arts. 1 y 23 de la LPCF; normativa que señala que el Tribunal de alzada al resolver el recurso de apelación debe ceñirse a lo objetado en el recurso de apelación, no pudiendo el Auto de Vista disponer cuestiones que no han sido pedidas, como tampoco omitir el análisis y/o resolución de agravio alguno expuesto en apelación; por otra parte, la resolución de vista también debe contener una debida motivación y fundamentación, respecto de la posición que asuma; más aún, si el Tribunal de segunda instancia se constituye en un Tribunal de conocimiento y no así de puro derecho, teniendo la potestad y obligación, de analizar todos los agravios expuestos en el o los recursos interpuestos contra la Sentencia.

La motivación en las resoluciones judiciales emitidas en revisión de un fallo impugnado, constituye un deber jurídico, consagrado constitucionalmente como uno de los elementos del debido proceso, asumiendo el rol de en una garantía procesal en resguardo de la seguridad jurídica, que debe permitir vislumbrar con claridad las razones de decisión por las cuales se confirmó o se modificó el fallo de instancia; esto implica que todo administrador de justicia al momento de resolver una controversia sometida a su conocimiento, debe inexcusablemente exponer los hechos, los razonamientos relacionados con el análisis y valoración del cúmulo de pruebas, realizando una fundamentación legal citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma y en alzada se debe cumplir en la resolución de todos los agravios expuestos en la apelación observando las reglas de congruencia, pertinencia y exhaustividad.