AS/0481/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 481

Sucre, 15 de agosto de 2022

Expediente : 314/2022-C

Demandante : Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra

Proceso : Contencioso

Departamento : Pando

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación de fs. 83 a 84, presentado por la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, representada por Carmen Sabené Siviora, impugnando el Auto Definitivo Nº 84/2022, de 11 de mayo de 2022, de fs. 71 a 72, emitido por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso Contencioso de Cumplimiento de Contrato, seguido por la Empresa recurrente, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra; la contestación de fs. 88; el Auto Nº 95/2022 de 26 de mayo, de fs. 89, que concedió el recurso; el Auto de 22 de junio de 2022, de fs. 102, por el que se admitió el recurso; los antecedentes del proceso y todo cuanto ver convino y se tuvo presente:

I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO

Auto Definitivo

Tramitado el proceso contencioso sobre Cumplimiento de Contrato, la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió el Auto Definitivo N° 84/2022, de 11 de mayo de 2022, de fs. 70 a 72, que declaró PROBADA la excepción de prescripción planteada por la entidad demandada, ordenando el archivo de la causa, ejecutoriada que sea la resolución.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN

Argumentos del recurso de casación:

Contra el referido Auto Definitivo, Carmen Sabené Siviora, en representación de la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, interpuso recurso de casación de fs. 83 a 84, argumentando lo siguiente:

1.- El Auto recurrido, carece de motivación y aplica el Código Civil (CC) de manera errónea, siendo que el marco legal de un contrato administrativo, es la Ley Nº 1178, Ley de Presupuesto General del Estado, Decreto Supremo (DS) Nº 0181 de 28 de junio de 2009 y otros de carácter administrativo y no así el Código Civil.

El Contrato Administrativo que fue suscrito entre partes, refiere a las formas de resolución del mismo, conteniendo además la vigencia hasta la terminación del contrato; estableciendo como causal para la resolución: “Por cumplimiento del Contrato Por Resolución del contrato y Resolución por casusa de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado; asimismo se tiene la forma de pago y sus retenciones” (Textual). No habiendo esos aspectos sidos tomados en cuenta, enmarcándose en lo establecido por el Código Civil; vulnerando con ello el derecho del debido proceso en sus elementos de motivación y congruencia.

2.- Afirmó que, la falta de pago por parte de la entidad demandada (Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra) no es una deuda patrimonial entre particulares; siendo que, estamos ante la figura de un Contrato Administrativo de “Pago de Servicios”; por ello, precisa previamente que, en función a los sujetos que intervienen en la relación contractual y el tipo de legislación aplicable, porque en los contratos privados, donde los sujetos intervinientes persiguen intereses particulares y sus obligaciones y derechos se mantienen en un plano horizontal por la prestación recíproca que emana del contrato, la relación contractual es propia del Derecho privado y están reguladas corrientemente por Código Civil. Por otro lado, se encuentran los Contratos Administrativos, donde intervienen como sujeto el Estado, mediante las instituciones que componen la Administración Pública, la relación contractual se ve compelida a la satisfacción de necesidades de carácter público y no en base a negociaciones contractuales, sino que base a parámetros descritos en un documento base de contratación y los términos del contrato prestablecido.

Por ello, el Contrato Administrativo es celebrado por la administración pública con particulares o con la misma administración, con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rige por los procedimientos de derecho público; por lo que, al generar un Contrato Administrativo el vínculo laboral es de manera directa con su empleador, como en el presente caso que, como Consultor, corresponde que el mismo sea remunerado conforme establece el contrato suscrito con el municipio demandado; más cuando toda persona tiene derecho a exigir una remuneración por un trabajo realizado y/o justa retribución.

3.- La justa remuneración se encuentra reconocida en la Constitución Política del Estado (CPE), en su art. 46-I-1 que trata de un derecho concurrente al del trabajo y no independiente a este último; toda vez que se genera y se constituye en el momento en que la persona desarrolla una actividad o trabajo por cuenta de otra persona o del propio Estado.

En este sentido, el Tribunal que emitió el Auto Definitivo recurrido, realizó una errónea aplicación de la Ley; donde además no fundamentó ni motivó su decisión acorde a lo establecido por la Ley Nº 1178, basándose en lo establecido por el Código Civil; por lo que, interpone el presente recurso de casación.

Petitorio

En base a lo expresado, solicitó: “…pidiendo a vuestra autoridad se vuelva a emitir nuevo AUTO en donde se DECLARADO IMPROBADA LA PRESCRIPCIÓN planteada por la entidad EDIL, por lo tanto, sea rechazado y en consecuencia se continúe con la prosecución de su demanda, sea el mismo conforme a derecho” (Textual).

Contestación del recurso

El memorial de recurso de casación fue corrido en traslado al Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra, conforme se acredita del formulario de notificaciones de fs. 86; habiéndose respondido el mismo por la entidad demandada, mediante memorial de fs. 88, bajo los siguientes fundamentos:

1.- Las autoridades que emitieron el Auto Definitivo dentro del presente caso, lo hicieron de forma clara y acertada, aplicando correctamente las normas, puesto que si bien las partes tienen derechos pero también existen plazos para exigir y reclamar los mismos, caso contrario, estos también prescriben.

En el presente caso cuando se presentó la demanda, ya había prescrito su derecho, porque la supuesta relación por venta de un servicio “Apoyo a la Producción de Plantines para la Implementación de Sistemas Agroforestales en la Comunidad Nereuda del Municipio de Bolpebra” data de la gestión 2013-2014, y la demanda fue presentada luego de más de siete (7) años para solicitar el cumplimiento de Contrato por una supuesta deuda por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra.

2.- En el caso, se declaró la prescripción de manera correcta, puesto que la prescripción constituye parte fundamental en todas las legislaciones, porque tiene la finalidad de garantizar la seguridad jurídica, cuando no se ejercieron las diligencias o acciones que la Ley franquea en tiempo oportuno al acreedor, en ese entendido los administradores de justicia antes de entrar en mayor detalle, primeramente determinan si la demanda fue interpuesta dentro de plazo para ser admitida; en el caso, se actuó de manera correcta porque la pretensión contenida en la demanda fue presentada fuera del plazo; siendo que los derechos se extinguen por la prescripción cuando el titular no los ejerce durante el tiempo que la Ley establece. Por lo que, no es correcto que el demandante perdiendo su derecho de accionar considere que el Auto Definitivo haya sido dictado de manera incorrecta, cuando fue el propio demandante que presentó la demanda en base a la normativa civil.

3.- En el caso, no cabe duda sobre los tipos de contratos existentes en nuestra legislación; sin embargo, lo que se tiene que considerar es que, para ejercer cualquier derecho, se cuenta con plazos existentes; en el presente caso, el demandante perdió ese derecho, por accionar su demanda luego de más de siete (7) años, precluyendo sus derechos; además que también, no se cuenta con ninguna información fidedigna referente al supuesto contrato y demás documentación que acredite lo referido en la demanda; evidenciando que el demandante quiere sorprender de forma maliciosa a todos para beneficio propio; adjuntando incluso documentos que supuestamente fueron presentados por éste a la entidad demanda, empero, no se cuenta siquiera con cargos de recepción que acrediten que, ello sea verídico.

Petitorio

Solicitó se declare improcedente el recurso de casación y se mantenga firme el Auto Definitivo de 11 de mayo de 2022.

Admisión

Concedido el recurso de casación por Auto Nº 95/2022 de 26 de mayo, el mismo fue remitido ante este Tribunal Supremo, donde por Auto de 22 de junio de 2022, se admitió el recurso de casación de fs. 83 a 84, presentado la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, representada por Carmen Sabené Siviora; por lo que se pasa a resolver conforme a lo siguiente:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Doctrina aplicable al caso:

1.- Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos" señala: “(…) el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado; sino que existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de derecho privado, pero también diferencias que derivan de su contenido, de su fin, de intereses que les afecta y de su régimen jurídico propio”.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles“, “…en los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.

Juan Carlos Cassagne en su obra “Derecho Administrativo” Tomo I Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: “El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo”. “La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción, en los casos particulares, está a cargo de la Administración pública. De ese modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo”.

Sobre el mismo tema, la jurisprudencia sostiene el mismo criterio y para comprender su alcance se cita el Auto Supremo Nº 264/2014 de 27 de mayo de 2014, emitido por la Sala Civil de este Tribunal Supremo de Justicia, entre otros, cuando afirma que: “….De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) Al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) Cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público –servicio o interés público- (elemento objetivo).

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley N° 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: "(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) La ejecución de obras; 2) La provisión de materiales, bienes y servicios.

Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero sí son los que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la Ley, en razón al objeto sobre el que versan, siendo la propia Ley la que abre la posibilidad que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza; es decir, respecto de una directa vinculación con el interés o servicio público.

La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia al momento de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso y contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria -civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso y excepcionalmente contenciosa administrativa, cuando entre su controversia se impugna una resolución que provoque controversia entre el interés público y privado.

Al respecto el autor Rafael Bielsa, en la obra citada, señala que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, al grado de interés público que el contrato contiene”.

Por otra parte, se debe señalar que la Constitución Política de Estado, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, desarrollada y regulada por la Ley Nº 620, al igual que la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990; el DS Nº 181 de 28 de junio de 2009, así como también el Código de Procedimiento Civil en su art. 775, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”.