AS/0729/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 729

Sucre, 29 de noviembre de 2022

Expediente: 536/2022-C

Demandante: Empresa Constructora BRAFE

Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Sucre

Materia: Contencioso

Departamento: Chuquisaca

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

VISTOS: El recurso de casación de fs. 450 a 453, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS), representado por Margoth Yucra Ríos, contra la Sentencia N° 15/2022 de 15 de junio de fs. 421 a 425, emitida por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, dentro el proceso contencioso que sigue la Empresa Constructora BRAFE, representada por Alejandra Mayer Cordero Galarza, contra la entidad recurrente; la contestación de fs. 464 a 466; el Auto Nº 262/2022 de 4 de octubre de fs. 468, que concedió el recurso; el Auto de 18 de octubre de 2022 de fs. 474, que admitió el recurso y todo lo que ver convino y se tuvo presente:

I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Sentencia:

La Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, emitió la Sentencia Nº 15/2022 de 15 de junio de fs. 421 a 425, que declaró PROBADA la demanda de fs. 78 a 73; disponiendo, que el GAMS, a través de su representante, cancele a favor del empresa demandante, el total de la ejecución de la obra, Proyecto “Construcción Muro de Contención, Estabilización de Plataforma y Reposición de Pavimento Rígido Barrio Alto Delicias”, en la suma de Bs.1546.512,15 (Un millón quinientos cuarenta y seis mil quinientos doce 15/100 Bolivianos); correspondiente al Certificado de Avance de Obra Nº 1 y el Certificado de Liquidación Final, más el interés del 6% anual, que se será calculado en ejecución de la Sentencia.

II.- FUNDAMENTO DEL RECURSO DE CASACIÓN:

Contra la indicada Sentencia, el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, representado por Margoth Yucra Ríos, interpuso recurso de casación de fs. 450 a 453, alegando:

1.- Luego de citar fragmentos de la Sentencia impugnada, señaló que la demanda contenciosa, ha sido interpuesto por un particular contra una entidad pública; es así que, el representante del GAMS, no puede realizar confesiones espontáneas en representación de una persona jurídica, cuya dirección y funcionamiento, no responde a decisiones particulares; sino, está sujeto a lo que disponen y determinan las Leyes especiales, que rigen la administración pública (Ley Nos. 1178, 234, 2027 y otras); por lo que, ningún “REPRESENTANTE TEMPORAL”, puede asumir la determinación de “HACER UNA DECLARACIÓN ESPONTÁNEA o ALLANAMIENTO A LA DEMANDA”; porque, la Ley no le da a las personas colectivas una “AUTONOMÍA DE DESICIÓN, COMO A LAS PERSONAS FISICAS”, al estar prohibidas que sus representantes coyunturales, hagan declaraciones negativas en su representación: por el que, los Vocales de la Sala Social de este departamento, incurrieron una interpretación errónea y aplicación indebida del art. 404-II del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), al encontrase su capacidad de obrar limitada por Ley, conforme prevé el art. 54 del Código Civil (CC).

2.- Con relación al pago del interés del 6% anual dispuesto en la Sentencia, los Vocales de la Sala Social de este departamento, incurrieron en interpretación errónea y aplicación indebida de los arts. 344, 347, y 414 del CC, por las siguientes razones:

a) El Contrato Administrativo de Obra Nº 01/2019 de 31 de diciembre, fue suscrito producto de una situación de emergencia, debido a los desastres naturales, ocasionados por las constantes y fuertes lluvias presentadas en el último trimestre de la gestión 2009; es por esa razón, que el contrato administrativo fue suscrito en el mes de diciembre, sin que se “contase con RECURSOS ECONÓMICOS DENTRO DEL POA ANUAL” y ante dichas emergencias no se podía esperar que se planifique y presupueste para la próxima gestión, por esa situación imprevista, que permite la normativa aplicable al caso.

b) Asimismo, como es de conocimiento público, el último trimestre de la gestión 2019, hubo conflictos sociales en el país, cuyo resultado fue el cambio de autoridades gubernamentales en todos los niveles del Estado, que se prologó incluso a las gestiones 2020 y 2021, hasta que ingresaron las nuevas autoridades electas, situación que no fue fácil.

c) La empresa demandante, según el contrato administrativo se obligó a entregar la obra en 150 días, pero se retrasó casi un año en la ejecución de la obra, conforme acredita el contrato, la Orden de Proceder y las Actas de entrega provisional y definitiva; asimismo, la empresa demandante no solicitó el pago de multas y sanciones, resultando incongruente la Sentencia impugnada, al determinar un pago ilegal.

d) Es de conocimiento general que en las gestiones 2020 y 2021 el País y el mundo entero, atravesó una etapa dura y difícil por la pandemia del COVID 19, que incidió en la economía mundial, entre ellos el Municipio.

De los descrito afirmó que, está demostrado las situaciones ajenas externas, no atribuibles a la entidad demandada, que imposibilitaron el cumplimiento que tuviera el GAMS; por lo que, la sanción impuesta en la Sentencia, vulneró el art. 339 del CC.

3.- La Sentencia impugnada, incurrió en error de hecho, por la mala fe y deslealtad procesal, incurrida por la empresa demandante que incidió en que incurra en error los Vocales de la Sala, al determinar la cancelación de Bs.1.546.512,15; cuando, la representante de la empresa, conoció que en la presente gestión se hizo la cancelación parcial de Bs.556.178,77, conforme se acreditó por la documental de fs. 429 a 449; situación que tenía la obligación de hacer conocer ante las autoridades judiciales, a efectos de cualquier resolución que se emita, por un principio de verdad material; y al no haberlo hecho, causó agravios a los derechos e intereses de la entidad pública.

Petitorio:

Solicitó, se CASE la Sentencia Nº 15/2022 de 15 de junio.

Contestación

Corrido en traslado el recurso por Decreto de 7 de septiembre de 2022 de fs. 462, la Empresa Constructora BRAFE, contestó el recurso de casación, por memorial de fs. 464 a 466, conforme lo siguiente:

1.- Con relación a la afirmación de la empresa recurrente, a que el representante legal de la entidad demandada, se encontraría impedida para realizar confesiones, se contrapone a lo previsto en el art. 406 del CPC-1975, que reconoce la posibilidad de la confesión de las personas jurídicas o colectivas; además que, no hizo mención cuál la supuesta norma que prohíbe que todos los actos procesales de los representantes legales, deban ser considerados como una confesión.

La supuesta acusación de agravios sobre este punto, resulta dilatoria por la negligencia de la misma entidad Municipal; toda vez que, la Sentencia impugnada, no sólo baso su decisión en la confesión acusada; sino en toda la prueba documental aportada, por la empresa.

2.- Respecto a la acusación sobre la interpretación errónea y aplicación indebida de los arts. 334, 347 y 414 del CC, se tiene a bien contestar:

a) La entidad edil, bajo el curioso fundamento que en una contratación bajo la modalidad de “contratación de excepción”, como consecuencia de emergencias producto de imprevistos climáticas y naturales, no debe ser cumplida la obligación asumida, porque supone que no existe dinero que presupueste el mismo; resultando, dicha afirmación temeraria que merece ser amonesta la autoridad edil, al dar a entender que el GAMS no prepara, ni piensa preparar en su procedimiento, el financiamiento necesario para su proceso de contratación bajo esta modalidad.

b) Con relación a los conflictos sociales de la gestión 2019, que imposibilitaron la cancelación, resulta ser una nueva excusa por parte del Municipio para no cumplir su obligación con la empresa y que carece de técnica recursiva, que no puede ser atendida.

c) Respecto al retraso de la empresa, debió ser reclamado conforme a procedimiento y consignado bajo la modalidad de multas en la recepción definitiva, sin reconocer ese reclamo, precluyó ese derecho.

d) El argumento de la pandemia del COVD-19, es un pretexto más de GAMS, para no cumplir su obligación a la empresa.

Con relación al error de hecho, respecto que se canceló a la empresa la suma de Bs556.178,77.-; la empresa, afirmó que es cierto y evidente; sin embargo, el pago fue reciente, conforme acredita el ultimo memorial presentado por la empresa, fue el 3 de septiembre de la gestión pasada y en la referida fecha de la cancelación parcial, el expediente se encontraba en espera de turno para resolución; por lo que, la modificación a la parte resolutiva de la Sentencia si es atendible.

Petitorio.

Solicitó se declare infundado el recurso de casación y en el marco de la lealtad procesal, impetró que se module el momento a cancelar por el GAMS, en la suma de Bs990.333,38.-, más el interés del 6% anual, hasta su total cancelación a determinarse en ejecución de Sentencia.

Admisión.

Contestado el recurso de casación, por Auto Nº 262/2022 de 4 de octubre de fs. 468, fue concedido el recurso; posteriormente, fue admitido por este Tribunal por Auto de 18 de octubre de 2022 de fs. 474; por consiguiente, se pasa a resolver el recurso, conforme a lo siguiente:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Doctrina aplicable al caso:

1.- Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos" señala: “(…) el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado; sino que existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de derecho privado, pero también diferencias que derivan de su contenido, de su fin, de intereses que les afecta y de su régimen jurídico propio”.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles”, “…en los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.

Juan Carlos Cassagne en su obra “Derecho Administrativo” Tomo I, Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: “El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo”. “La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción, en los casos particulares, está a cargo de la Administración pública. De ese modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo”.

Sobre el mismo tema, la jurisprudencia sostiene el mismo criterio y para comprender su alcance se cita el Auto Supremo 264/2014 de 27 de mayo de 2014, emitido por la Sala Civil de este Tribunal Supremo de Justicia, entre otros, cuando afirma que: “….De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) Al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público -servicio o interés público- (elemento objetivo).

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley N° 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: "(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) La ejecución de obras; 2) la provisión de materiales, bienes y servicios.

Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero sí son los que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la Ley, en razón al objeto sobre el que versan, siendo la propia Ley la que abre la posibilidad que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza; es decir, respecto de una directa vinculación con el interés o servicio público.

La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia al momento de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso y contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria -civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso y excepcionalmente contenciosa administrativa, cuando entre su discusión se impugna una resolución que provoque controversia entre el interés público y privado.