RE/0327/2015

SALA PLENA

RESOLUCION: 327/2015.

FECHA: Sucre, 10 de diciembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 335/2011.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Cooperativa de Telecomunicaciones Santa Cruz (COTAS LTDA.) contra el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

RESULTANDO

Por memorial presentado el 26 de enero de 2015, Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, solicita se promueva acción de inconstitucionalidad concreta dentro del proceso contencioso administrativo seguido por COTAS Ltda., representada por Luis Fernando Soria Cuéllar y Carlos Hugo Salces Mendez, contra la Resolución Ministerial 108 de 27 de abril de 20411 emitida por el precitado Ministerio; y, la Resolución Administrativa Regulatoria TL 708/2010 de 7 de septiembre, pronunciada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transporte (ATT); demandando la inconstitucionalidad de los arts. 39 del Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Regulatorio del Sector de Comunicaciones, aprobado por el Decreto Supremo 25950 de 20 de octubre de 2000; y, 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) por ser presuntamente contrarios al art. 324 de la Constitución Política del Estado (CPE).

ARGUMENTOS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONCRETA

El Ministro de obras Públicas, Servicios y Vivienda, Arturo Vladimir Sánchez Escobar, solicita la promoción de la acción de inconstitucionalidad concreto, bajo los siguientes argumentos:

Hasta la fecha no se realizó un contraste por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional, de las normas contenidas en los arts. 39 del Reglamento aprobado mediante DS 25950 y 79 de la LPA; con lo dispuesto por el art. 324 de la CPE, cuyo texto de la última señalada dispone que las deudas por daños económicos causados al Estado, no prescriben.

Agrega que el art. 79 de la LPA, establece que las infracciones prescribirán en el término de dos años y las sanciones impuestas se extinguirán en el término de un año. La prescripción de las sanciones quedará ininterrumpida mediante la iniciación del procedimiento de cobro, conforme a reglamentación especial para los órganos de la administración pública.

El art. 39 del Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Jurídico Regulatorio del Sector de Telecomunicaciones, aprobado por DS 25950 determina que las infracciones, su procedimiento y las sanciones, prescribirán en el plazo de cinco años a partir de la última fecha en que se hubiesen cometido, de la última actuación en el procesamiento, o de la fecha en que hubieren adquirido ejecutoria, según corresponda.

Señala que de acuerdo al art. 69 de la LPA, la vía administrativa se agota con la resolución que resuelva el recurso jerárquico; y conforme a lo previsto por el art. 59 de la citada Ley, la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, esto con el fin de establecer que una vez que se resuelve el recurso jerárquico, la resolución que impone una sanción es exigible y ejecutable, independientemente de cualquier recurso que pueda plantear el administrado, razón por la cual, las sanciones por infracciones pueden ser consideradas como deudas al Estado, al ser impuestas por la Administración Pública. Debiendo tenerse en cuenta que si éstas surgen del incumplimiento de compromisos contractuales y son castigadas a través de una multa; entonces, su impago genera intereses y actualización del valor. Sanciones, que constituyen afectación o detrimento del patrimonio del Estado; y por ende, no se extinguen por el transcurso del tiempo, conforme a lo dispuesto por el art. 324 de la CPE.

La relevancia de las normas impugnadas en la decisión de la demanda contencioso administrativa es indiscutible ya que si el tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas no tendría ningún asidero la pretensión del demandante, porque no operaría la prescripción y en consecuencia, se considerarían válidas las actuaciones de la ATT; por tanto, la decisión sobre la inconstitucionalidad de las citadas normas, permitiría dejar establecida la imprescriptibilidad de la sanción impuesta al operador, evitando un detrimento al patrimonio del Estado.

RESPUESTA A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONCRETA

II.1. Respuesta de COTAS Ltda.

El representante legal de COTAS Ltda. Carlos Hugo Salces Méndez, mediante memorial presentado el 23 de octubre de 2015, dio respuesta a la presente acción de inconstitucionalidad concreta, en los siguientes términos:

El planteamiento de que la multa que aplica el Estado como sanción no puede prescribir porque afecta al patrimonio de dicho ente, es totalmente incorrecto, por tanto, no existe duda razonable sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas, y entonces no corresponde promover “incidente de inconstitucionalidad”.

El art. 39 del Reglamento impugnado es una norma jurídica que se refiere única y exclusivamente a la prescripción de las infracciones, procesamiento y sanciones que se pudiesen llevar adelante por el Estado en su función reguladora. Por su parte, el art. 79 de la LPA igualmente se refiere única y exclusivamente a la prescripción de las infracciones y sanciones que pudiesen tramitarse y/o establecerse por el Estado en su función disciplinaria reguladora, esto es, en ejercicio del ius puniendi administrativo.

De lo señalado, se puede concluir que el régimen de prescripción de los artículos impugnados no se refiere en ningún momento a deudas con el Estado, sino a la prescripción de infracciones, procedimientos y sanciones de procesos en los que el Estado, en ejercicio del ius puniendi administrativo, pudiese pretender sancionar a una persona natural o jurídica según corresponda.

El mandato contenido en el art. 324 de la CPE, dispone que no prescribirán las deudas por daños económicos causados al Estado, lo cual, en ningún momento se refiere a la imprescriptibilidad del ius puniendi administrativo del Estado, sino más bien es relativa a la imprescriptibilidad de deudas causadas por daños económicos. En ese marco, queda claro que la norma constitucional supuestamente transgredida, hace referencia a la existencia de una obligación con el ente estatal de pagar una suma de dinero, en la medida que dicha obligación emerja de un grave daño económico. Es decir, la misma Constitución condiciona la aplicabilidad de aquella norma en los términos referidos.

El ius puniendi penal o administrativo no es un método estatal de búsqueda de lucro en beneficio del Estado, es decir, no existe a efectos de garantizar ingresos económicos al Estado, sino más bien para disciplinar las conductas de quienes son sometidos a procesos sancionatorios o, en su caso, con la finalidad de impulsar una política de prevención general que demuestre a la población, que la adecuación típica de comportamiento al ordenamiento penal administrativo trae como consecuencia, sanciones que pueden ser económicas.

No existe duda que la aplicación de la norma constitucional no se da en el escenario de procesos administrativos sancionatorios que pueda seguir el Estado, contra personas morales o naturales, pues esos procesos no tienen la finalidad de lucro estatal y por tanto, la posibilidad de que puedan prescribir las sanciones de imposición de multas bajo ningún punto de vista contraviene la mencionada norma constitucional, ya que, como se señaló, la misma no abarca procedimientos sancionatorios, sino exclusivamente escenarios en que por hechos de corrupción se ha dañado el patrimonio del Estado.

El planteamiento de la presente acción pone en tela de juicio la aplicabilidad del plazo razonable en los procesos administrativos sancionadores, lo que significaría un terrible atentado al régimen de derechos y garantías en el procesamiento administrativo sancionador, y seguramente generaría responsabilidad internacional del Estado boliviano por desconocer principios básicos, como los preceptuados por el art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 115 de la CPE.

ANÁLISIS Y RESOLUCIÓN DEL INCIDENTE PLANTEADO

Sometidos a análisis los fundamentos expuestos en la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra los arts. 39 del DS 25950 y 79 de la LPA, así como la respuesta por parte de la Cooperativa de Telecomunicaciones Santa Cruz, corresponden a continuación, exponer los siguientes argumentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial:

III.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad concreta.

De conformidad con lo establecido en el art. 132 de la CPE “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la acción inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Ley”.

En este orden, el art. 73.2 del CPCo, configura la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, determinando que ésta “procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

En consecuencia, este mecanismo de control normativo de constitucionalidad, se encuentra diseñado en el ordenamiento jurídico constitucional, como un proceso constitucional abierto a toda persona individual o colectiva a través del cual se somete a juicio de constitucionalidad una disposición legal o cualquier resolución no judicial, con la finalidad de verificar su compatibilidad con las normas de la Constitución Política del Estado, para determinar si existe contradicción con sus preceptos, y de ser así realizar su depuración del ordenamiento jurídico; buscando en esencia impedir que a tiempo de resolver el proceso judicial o administrativo se aplique una norma contraria con la Constitución.

Es por ello, que tanto el legislador como la jurisprudencia constitucional han establecido determinados requisitos que deben cumplirse para posibilitar su activación dentro de los procesos judiciales o administrativos. Así el AC 0509/2012-CA de 27 de abril estableció que “Dentro del marco normativo desarrollado precedentemente, se estable que el legislador consignó los siguientes requisitos de contenido para la procedencia del incidente de inconstitucionalidad: a) Debe ser promovido dentro de la tramitación de un proceso judicial o administrativo por la autoridad encargada del proceso, ya sea, el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio a solicitud de alguna de las partes que intervienen en el proceso; b) La mención de la disposición legal cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto constitucional que se considera infringido; c) La existencia de duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la disposición legal aplicable al caso concreto y la vinculación necesaria entre la validez constitucional de la norma con la decisión que deba adoptar la autoridad judicial o administrativa; es decir, para la procedencia de este recurso no basta con cuestionar la constitucionalidad de la disposición legal sino que además la misma tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto a ser dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo; y, d) La presentación del incidente hasta antes de la ejecutoria de la sentencia”.

Respecto a la relevancia de la norma impugnada en la decisión del proceso judicial o administrativo, el AC 0132/2014-CA de 24 de abril, haciendo referencia a lo expuesto en el AC 0312/2012-CA de 9 de abril, determinó lo siguiente “…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas Constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (…) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la Constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada'; en consecuencia, la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de Constitucionalidad y determina el rechazo del recurso”.

La cita jurisprudencial precedente, permite concluir a este Tribunal Supremo, que la autoridad judicial o administrativa, de acuerdo con lo previsto en el art. 80.II del CPCo, promoverá la acción de inconstitucionalidad concreta siempre y cuando exista una disposición legal, cuya sospecha sobre su constitucionalidad sea razonable y fundada y aplicable en el proceso judicial o administrativo; entonces, además de existir la duda razonable sobre su constitucionalidad, deberá verificarse, si la norma será aplicada en la resolución del caso concreto a ser dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo.

III.2. Análisis del caso concreto.

Una vez desarrollado el marco normativo y jurisprudencial que precede, resulta necesario ingresar a analizar del caso concreto, a efectos de determinar si en demanda contencioso administrativa que dio lugar a la presente acción, corresponde promover la acción de inconstitucionalidad concreta planteada por Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

A este efecto, se tiene que en el presente caso, el accionante, plantea acción de inconstitucionalidad concreta, solicitando el control de constitucionalidad de los arts. 39 del Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Regulatorio del Sector de Comunicaciones aprobado por el DS 25950 de 20 de octubre de 2000; y, 79 de la LPA; por ser presuntamente contrarios a lo preceptuado por el art. 324 de la CPE.

Previo a ingresar al análisis del caso, corresponde señalar que cumple a este Tribunal, como autoridad legitimada para promover o rechazar la acción de inconstitucionalidad concreta presentada, verificar si el accionante acató los requisitos de admisibilidad que tanto el legislador como la jurisprudencia constitucional han diseñado para este mecanismo de control normativo, conforme se ha establecido en el Fundamento jurídico III.1 de este Auto Supremo, dado que para la procedencia de la acción concreta de inconstitucionalidad no basta con cuestionar la constitucionalidad de la disposición legal presuntamente contraria a las normas constitucionales, sino que además la misma debe ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto a ser dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo, lo que supone que además de verificar los fundamentos sobre la presunta inconstitucionalidad de las normas impugnadas deberá verificarse la relevancia de las normas impugnadas en la decisión del proceso judicial o administrativo.

En el orden de ideas, de la revisión de los antecedentes procesales se tiene que la presente acción fue promovida dentro de un proceso contencioso administrativo iniciado, tal como se señaló anteriormente, por COTAS Ltda. contra dos Resoluciones específicas dictadas en su contra dentro de un proceso administrativo, a saber:

Resolución Administrativa Regulatoria TL 708/2010 de 7 de septiembre, dictada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transporte (ATT), que rechazó el recurso de revocatoria planteado por COTAS Ltda. contra la Resolución Administrativa Regulatoria 379/2010 de 20 de mayo, que en su parte resolutiva declaró probados los cargos formulados contra la citada empresa, por el supuesto incumplimiento en el logro de la Meta de Expansión en el Área Rural para la gestión 2003 del Contrato de Concesión Para la Provisión del Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional, por la no instalación de líneas telefónicas en el plazo establecido en la Resolución Administrativa Regulatoria 2004/0979 de 28 de junio de 2004, e impone una multa de Bs462 000.- (cuatrocientos sesenta y dos mil bolivianos), por dicho incumplimiento.

Resolución Ministerial 108 de 27 de abril de 2011 pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, notificada a los administrados el 5 de mayo de 2011 que rechazó el recurso jerárquico planteado por COTAS Ltda. contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0708/2010 de 7 de septiembre.

En ese orden, se funda la presente acción en los siguientes extremos: