SE/0008/2025

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA 8/2025

Sucre, 26 de marzo de 2025

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente: 324/2023

Demandante: Asociación Accidental L&V

Demandado: Fondo Nacional de Inversión Productiva y .Social.-.FPS

Proceso: Contencioso

Relatora: Mgda. Rosmery Ruiz Martínez

I. VISTOS: La demanda contenciosa de fs. 392 a 416, presentada por la Asociación Accidental L&V, mediante su representante legal; la contestación a la demanda y la demanda reconvencional de fs. 533 a 544, presentada por el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social - FPS, mediante su representante legal; el decreto que califica el proceso como de puro derecho a fs. 556; el decreto de Autos para Sentencia a fs. 571; los antecedentes del proceso y todo cuanto fue pertinente:

II. CONTENIDO DE LA DEMANDA

La Asociación Accidental L&V, por memorial de fs. 392 a 416, interpuso la demanda contenciosa, exponiendo los siguientes argumentos:

Relacionó los hechos que habrían acontecido desde que la Entidad Ejecutora del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social - FPS le adjudicó la obra para la ejecución del Proyecto “CONSTRUCCIÓN PLANTA PROCESADORA DE TRIGO (PAILON)” mediante el Contrato Administrativo FPS/GDSC/CON N° 0016/2022 suscrito el 15 de julio de 2022, hasta la Resolución del Contrato comunicado por la Asociación Accidental L&V el 27 de septiembre de 2023, por causas imputables a la Entidad.

Argumentó que, el plazo acordado para la ejecución del Contrato de la PLANTA PROCESADORA DE TRIGO (PAILON) FPS/GDSC/CON N° 0016/2022 de 15 de julio, fue de 270 días calendarios a partir de que el FPS emitiera la Orden Proceder; sin embargo, fue imposible desde un inicio dar cumplimiento a las especificaciones técnicas establecidas en el Documento Base de Contratación (DBC), debido a que todo el equipamiento considerado correspondía a una Planta Procesadora de QUINUA y no así a una Planta Procesadora de TRIGO, que fue lo que se licitó públicamente.

Señaló que, el 26 de agosto de 2022, el mismo día de recibir la Orden de Proceder, puso en conocimiento del Supervisor las incongruencias sustanciales en el diseño del proyecto y todos sus componentes, solicitando que la Entidad contratante de manera urgente pueda realizar un nuevo estudio y modificación del proyecto, así como la ampliación del plazo para consensuar el contrato modificatorio correspondiente.

Agregó que, el 27 de septiembre de 2022, el Supervisor a instancias del Fiscal de Obra dependiente del FPS procedió a emitirles una Primera Llamada de Atención por no dar inicio a la ejecución de la obra, lo que resulta algo incomprensible e injustificado, dado que todavía no se había aprobado el Nuevo Proyecto por parte del FPS, pese a que la única y exclusiva responsabilidad correspondía a la entidad contratante por haber lanzado una licitación pública con errores; además, en la fecha que se les hizo la Primera Llamada de Atención, ni siquiera el predio donde se debía ejecutar el proyecto había sido entregado por el Gobierno Autónomo Municipal de Pailón, es decir, el terreno no estaba liberado.

En ese sentido manifestó que, 120 días después de la Orden de Proceder, recién la Entidad contratante aprobó el Nuevo Proyecto el 28 de diciembre de 2022, pero no fue con un Contrato Modificatorio, sino con un Acta de Aprobación de Nuevo Proyecto, que no modificó el monto del contrato ni la forma de pago establecida en las especificaciones técnicas iniciales, tampoco autorizó una ampliación de plazo por todo el tiempo que el FPS demoró en aprobar el Nuevo Proyecto; sin embargo, la reingeniería elaborada por el Supervisor no fue una simple modificación, sino dio como resultado un cambio total del Proyecto, eliminó 249 de los 278 ítems que se tenía originalmente y cambió los montos de los ítems del Equipamiento de Planta, dado que el monto total del Módulo Equipamiento originalmente era de Bs1.302.071,66 (un millón trescientos dos mil setenta y uno 66/100 bolivianos) y el Nuevo Equipamiento fue valuado en Bs4.026.085,98 (cuatro millones veintiséis mil ochenta y cinco 98/100 bolivianos) resultando más del triple de lo originalmente proyectado.

Agregó que, para la compra del Equipamiento del Nuevo Proyecto aprobado, al tener un valor que superaba el triple del inicialmente presupuestado en el proyecto desechado, el FPS a solicitud de la Asociación Accidental L&V aceptó realizar el desembolso del 40% del valor del Equipo por concepto de Anticipo al Fabricante del Equipamiento en la China, contra entrega de una Boleta Bancaria de Garantía por CORRECTA INVERSIÓN DE ANTICIPO en reemplazo del “Certificado de Compra del Equipamiento” (que era la condición del DBC originalmente); no obstante, el FPS hizo efectivo el desembolso recién el 21 de marzo de 2023 a 83 días después de la solicitud.

Posteriormente, señaló que como es normal en toda transacción comercial, el Fabricante en la China para enviar el Equipamiento exigió el pago total por el 100% del costo de los equipos que conforman la Planta Procesadora de Trigo; sin embargo, debido a la variación en más del triple del valor del equipamiento, para poder continuar con la operación de la compra, solicitaron al FPS el segundo desembolso correspondiente al 40% del monto del equipo, contra entrega de otra Boleta de Garantía RENOVABLE, IRREVOCABLE Y DE EJECUCIÓN INMEDIATA por el 100% del monto total del Equipo, instrumento financiero ya utilizado en el primer desembolso, resaltando que esta vez no garantizaron el 40% del valor del equipo, sino más bien el 100% del monto total del Equipamiento con el propósito de suplir la “Orden de Expedición de Fabrica” que establece el DBC; indicando que la solicitud realizada por la Asociación Accidental L&V era idéntica al procedimiento utilizado para el primer desembolso, a pesar de ello, la Entidad se negó viabilizar el desembolso solicitado, obligando a que la Asociación Accidental lo asuma por su cuenta.

Indicó que, ante esa negativa por parte del FPS, pese a no ser un problema atribuido ni generado por la Asociación Accidental L&V, sino por la Entidad que elaboró mal el proyecto, reiteraron al Gerente Departamental de Santa Cruz del FPS se aplique la misma modalidad de pago que ya se había efectuado en el primer anticipo desembolsado, ofreciendo incluso presentar para dicho efecto una Boleta de Garantía a Primer Requerimiento por el valor del 100% del Equipamiento no sólo por el monto que se tenía que desembolsar, no obstante el Gerente Departamental de Santa Cruz del FPS se negó aceptar; motivo por el cual tuvieron que recurrir a todos los bancos a gestionar préstamos bancarios, los cuales fueron negados por las entidades financieras que ya no quieren financiar proyectos estatales, debido a que las Entidades no pagan los proyectos ejecutados.

En ese sentido, antes de fenecer el plazo del contrato, que estaba señalado para el 10 de julio de 2023, la Asociación Accidental L&V solicitó la emisión de la Orden de Cambio N°2 por AMPLIACIÓN DE PLAZO de 120 días calendario, tiempo que demoró el FPS en la elaboración y aprobación del Nuevo Proyecto. Agregó que, la ampliación de plazo fue respaldada por el Supervisor de Obra, el Fiscal de Obra del Municipio de Pailón y por el FISCAL DE OBRA DEL FPS que mediante INFORME INF/FPS7GDSC/TSC N°0356/2023 de 13 septiembre de 2023 APRUEBA LA AMPLIACION por 120 días calendario, fijando como fecha de entrega provisional de obra el 7 de noviembre de 2023; sin embargo, indicó que a pesar de los Informes realizados y de inclusive su publicación en el SICOES, la GERENCIA DEPARTAMENTAL DEL FPS actuando con absoluta negligencia, no procedió a emitir la correspondiente Orden de Cambio N°2 y el 25 de agosto de 2023, el Supervisor de Obra a instancias del FPS procedió a emitirles la TERCERA LLAMADA DE ATENCION, señalando que el plazo del contrato ya se había vencido, pese a que el mismo Supervisor había solicitado al FPS la ampliación de plazo y la emisión de la Orden de Cambio N°2, ha sabiendas que también el FPS se negó a desembolsar el segundo pago del 40% del valor del Equipamiento para el pago al Fabricante en China y que con la instalación de dicho equipamiento se culminaba en un 100% el avance de la obra.

Agregó que, ante el consciente perjuicio irreparable, la arbitrariedad y falta de coherencia con la que actuó el FPS al negar la aprobación de la Orden de Cambio N°2 de ampliación de plazo; toda vez que el Equipamiento ya se encontraba para su desembarque desde la China y ante las multas que corrían por Mora para el Contratista, la Asociación Accidental comunicó el 27 de septiembre de 2023 mediante carta notariada la RESOLUCIÓN EFECTIVA DEL CONTRATO por causas imputables exclusivamente al FPS al ser insostenible la continuación de cualquier proyecto con un Contrato vencido y sin posibilidad alguna de que la Entidad reencamine el Proyecto.

Señaló que, una vez resuelto el Contrato desde el 27 de septiembre de 2023 por causales atribuibles a la Entidad, el FPS comunicó el 28 de septiembre de 2023 su intención de resolución del contrato por causas atribuibles al contratista aduciendo un supuesto incumplimiento en el cronograma y acumulación de multas por mora en un porcentaje del 20%; asimismo manifestó que, encontrándose resuelto el Contrato, el 5 de octubre de 2023 el FPS comunicó a la Asociación Accidental L&V una ilegal y arbitraria acumulación de multas por supuesta mora por Bs1.134.290,64 (un millón ciento treinta y cuatro mil doscientos noventa 64/100 bolivianos).

En su petitorio, solicitó se declare probada la demanda en todas sus partes, disponiendo: 1) El pago de lo adeudado y daños ocasionados en la suma de Bs1.414.466,57 (un millón cuatrocientos catorce mil cuatrocientos sesenta y seis 57/100 bolivianos) por los gastos realizados en la ejecución de la Planta Procesadora de Trigo - Pailón; 2) Se declaren extinguidas cualquier tipo de medidas precautorias que se apliquen en contra de la Asociación Accidental L&V.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Por memorial de fs. 533 a 544, el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social - FPS contestó a la demanda contenciosa con los siguientes argumentos:

Alegó que, el 15 de julio de 2022, se suscribió el Contrato Administrativo FS/GDSC/CON N° 0016/2022 para el proyecto “CONSTRUCCION PLANTA PROCESADORA DE TRIGO (PAILON)” mismo que fue suscrito con la Asociación Accidental L&V, por un monto de Bs6.437.494,83 (seis millones cuatrocientos treinta y siete mil cuatrocientos noventa y cuatro 83/100 bolivianos) y un plazo de ejecución de 270 días calendario.

Aclaró que, si bien existieron observaciones, las mismas fueron subsanadas en un Contrato Modificatorio que fue firmado por la Asociación Accidental L&V, quien aceptó de manera fehaciente el compromiso de poder continuar con el proyecto para su ejecución, es de esa forma que se da continuidad a los plazos establecidos.

Hizo notar que las convocatorias son públicas y el Documento Base de Contratación es publicado en la página del SICOES para su respectiva revisión, por lo que la Asociación Accidental L&V no puede aducir falta de conocimiento.

Mencionó que la Supervisión Técnica a cargo de la Empresa SLINKER S.R.L. presentó a los Fiscales de Obra un nuevo estudio de reingeniería desarrollado, mismo que fue analizado por ambas partes y concluyó por conveniente la realización de un Contrato Modificatorio manteniendo el monto económico del Contrato original, por lo que el 26 de agosto de 2022, es firmado en constancia de aceptación y conformidad por la Asociación Accidental L&V, el Fiscal de Obras del Gobierno Autónomo Municipal de Pailón, la Supervisión a cargo de la Empresa SLINKER S.R.L., el Fiscal del FPS y el Gerente Departamental del FPS, comprometiéndose todas las partes a ejecutar la obra con las modificaciones realizadas, prueba de ello es que no existe ningún reclamo posterior.

Puntualizó que, el DBC fue publicado en la página del SICOES, teniendo la Asociación Accidental L&V conocimiento extenso del mismo, a efecto de poder presentarse con su propuesta, para el rediseño o recálculo del mismo, siendo obligación del contratista hacer la revisión completa del proyecto.

Afirmó que, todas las modificaciones introducidas en el Contrato Modificatorio N°1 fueron solicitadas, aprobadas y aceptadas por la Asociación Accidental L&V, prueba de ello es su firma en constancia de conformidad; asimismo, indicó que las llamadas de atención a la Asociación Accidental L&V fueron realizadas por la Empresa SLINKER S.R.L. en su calidad de SUPERVISOR, quien en base a la tercera llamada de atención presentó sus informes recomendando la resolución de contrato.

En ese sentido indicó que, conforme a la Cláusula Vigésima Primera Núm. 21.2.1 la Entidad puede proceder a la Resolución del Contrato en los siguientes casos: “(…) inc. f) Por incumplimiento injustificado del Cronograma de ejecución de OBRA sin que el CONTRATISTA adopte medidas necesarias y oportunas para recuperar su demora y asegurar la conclusión de la OBRA dentro del plazo vigente, g) Por negligencia reiterada (3 veces) en el cumplimiento de las especificaciones, propuesta adjudicada o instrucciones escritas de la SUPERVISION o la ENTIDAD, i) de manera optativa cuando el monto de la multa acumulada alcance el diez por ciento (10%) del monto total del contrato y Inc. j) De manera obligatoria cuando el monto de la multa acumulada alcance el veinte por ciento (20%) del monto total del contrato del numeral 21.2.1 la Cláusula Vigésima Primera del CONTRATO" (SIC).

Por último, manifestó que conforme a todo lo desglosado y dando cumplimiento estricto a lo establecido en el Contrato procedió a realizar la Resolución de Contrato, desvirtuando todos los antecedentes descritos en la demanda.

IV. DEMANDA RECONVENCIONAL

Por memorial de fs. 533 a 544, el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social - FPS reconviene la demanda contenciosa con los siguientes argumentos:

Relacionó los hechos que habrían acontecido desde el 26 de agosto de 2022, fecha que la Asociación Accidental L&V solicitó al Supervisor un contrato modificatorio y la ampliación de plazo; hasta que la Entidad solicitó la ejecución de las garantías el 27 de marzo de 2024, dado que la empresa no ha renovado las mismas.

Alegó que, el 26 de agosto de 2022, la Asociación Accidental L&V solicitó al Supervisor un contrato modificatorio y ampliación de plazo aduciendo errores, omisiones y contradicciones en los términos de referencia y especificaciones técnicas incluidas en el DBC que impedían la ejecución del proyecto, motivo por el cual el 31 de agosto de 2022 la Supervisión emitió un informe al Fiscal de Obra, considerando justificada la solicitud de la Contratista de un Contrato Modificatorio que cambie los ítems del proyecto en base a un diseño tanto técnico como económicamente fáctible para cumplir con el objeto del contrato y los objetivos del proyecto; así como una ampliación de plazo de 60 días para realizar la reingeniería correspondiente; en consecuencia, el 22 de septiembre de 2022 el Fiscal de Obra autorizó el inicio del estudio de ingeniería solicitado.

Agregó que, la Supervisión emitió el 27 de septiembre de 2022, la Primera Llamada de Atención a la Asociación Accidental L&V, por incumplir los plazos de movilización en obra.

Por otra parte, el 24 de diciembre de 2022, el Comité Técnico de revisión de proyectos aprobó el Contrato Modificatorio N°1.

Añadió que, la Supervisión el 27 de marzo de 2023, emitió una Segunda Llamada de Atención a la Asociación Accidental L&V por incumplir instrucciones impartidas por el Supervisor para cumplir con los plazos de ejecución de obra.

Agregó que, la Asociación Accidental L&V el 22 de mayo de 2023, solicitó la aprobación de la Orden de Cambio N°1 de ampliación de plazo, que es aprobada por el FPS el 23 de mayo de 2023, ampliando el plazo en 48 días.

Señaló que, el 25 de agosto de 2023, la Supervisión emitió la Tercera Llamada de Atención a la Asociación Accidental L&V por incumplir instrucciones impartidas por el supervisor para cumplir con los plazos de ejecución de la obra.

En ese sentido, la Asociación Accidental L&V el 4 de septiembre de 2023 comunicó al FPS la intención de Resolución de Contrato por causas atribuibles a la Entidad, que mereció respuesta por parte de la Entidad el 18 de septiembre de 2023, argumentando que la solicitud es injustificada e improcedente conforme lo establecido en la Cláusula Vigésima Primera del Contrato; no obstante la Asociación Accidental L&V comunicó el 27 de septiembre de 2023, la Resolución del Contrato por causas atribuibles a la Entidad.

Señaló que la Entidad el 28 de septiembre de 2023, comunicó a la Asociación Accidental L&V la intención de Resolución de Contrato por causas atribuibles al Contratista.

Afirmó que la Supervisión el 2 de octubre de 2023 comunicó a los Fiscales que las multas acumuladas alcanzaron el 17.62% del Contrato, recomendando proceder al trámite de Resolución de Contrato a la Asociación Accidental L&V en cumplimiento de la Cláusula Vigésima Primera Núm. 21.2.1 incisos f), g) y i) del Contrato; posteriormente, el 13 de octubre de 2023, la Supervisión comunicó que la acumulación de multas de la contratista ya ascendía al 19.93% del Contrato.

Añadió que la Entidad mediante carta notariada comunicó el 16 de octubre de 2023 a la Asociación Accidental L&V la Resolución del Contrato de Obra, toda vez que la multa acumulada alcanzó el 20%, siendo causal que se adiciona a las ya establecidas en la Carta de Intención de Resolución de Contrato.

Agregó que, el 17 de noviembre de 2023 se realizó la inspección a la obra para el levantamiento de volúmenes con la presencia de Notario de Fe Pública, tarea que no fue finalizada, debido a que en la zona faltaba limpieza y las condiciones meteorológicas no lo permitían, por lo que se volvió a convocar a una segunda inspección el 22 de noviembre de 2023, señalando que la empresa no asistió al acto, sólo el Supervisor, el Fiscal Municipal y el Fiscal del FPS.

Argumentó que, posteriormente en oficinas del FPS Santa Cruz el 12 de diciembre de 2024, se reunieron el Supervisor de Obra, el Fiscal Municipal, el Fiscal del FPS y el representante de la Asociación Accidental L&V para la Conciliación de Saldos, sin embargo, todos estuvieron de acuerdo con la firma del Acta menos la Contratista.

Señaló que la Entidad comunicó a la Asociación Accidental L&V la Resolución del Contrato, toda vez que la multa acumulada alcanzó el 20%, causal que se adicionó a las ya establecidas en la carta de intención de resolución de contrato.

Por otro lado, indicó que desde el 1 de febrero de 2024 al 27 de marzo de 2024, el FPS realizó la solicitud de ejecución de las garantías, dado que la empresa no renovó las mismas.

Asimismo, señaló que de acuerdo a la conciliación de saldos y las multas impuestas a la Contratista se evidencia que la Asociación Accidental L&V adeuda a la institución el monto de Bs3.672.575,59 (tres millones seiscientos setenta y dos mil quinientos setenta y cinco 59/100 bolivianos), además de existir un daño económico al Estado al no haberse concluido el proyecto; siendo por ese motivo el que se reconviene con los antecedentes antes descritos.

En su petitorio solicitó que se declare probada su demanda, siendo la causal de resolución del contrato atribuible a la Asociación Accidental L&V, toda vez que el Contratista se sometió a cumplir los plazos establecidos en los términos de referencia del Contrato de Obra suscrito el 15 de julio de 2022, por lo que tenía la obligación ineludible de dar cumplimiento al plazo para la ejecución de la obra; en consecuencia: 1) Se determine el pago del 100% del monto establecido en la conciliación de saldos, siendo Bs3.672.575,59 (tres millones seiscientos setenta y dos mil quinientos setenta y cinco 59/100 bolivianos); 2) Se condene con costas y costos a la Asociación Accidental L&V.

V. CALIFICACIÓN DEL PROCESO

Conforme lo dispuesto en el art. 777 del Código de Procedimiento Civil, la providencia de 18 de julio de 2024 a fs. 556, calificó el proceso como de puro derecho.

En ejercicio de la réplica, la Asociación Accidental L&V presentó el memorial de fs. 568 a 570; sin embargo, el mismo fue presentado fuera del término establecido en el art. 354.II del CPC, no correspondiendo su consideración, conforme lo establecido en la providencia de 30 de septiembre de 2024, que dispuso Autos para Sentencia.

VI. PROBLEMÁTICA PLANTEADA

Conforme a los argumentos expuesto por las partes, la controversia radica:

1..Demanda de la Asociación Accidental L&V: a) Si la resolución contractual efectivizada por la ASOCIACIÓN ACCIDENTAL L&V, es correcta o no; b) Si corresponde el pago de lo adeudado y daños ocasionados en la suma de Bs1.412.466,57 (un millón cuatrocientos doce mil cuatrocientos sesenta y seis 57/100 bolivianos) por los gastos realizados en la ejecución de la Planta Procesadora de Trigo – Pailón; c) Si corresponde declarar extinguidas cualquier tipo de medidas precautorias que se apliquen en contra de la Asociación Accidental L&V.

2..Demanda del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social – FPS: a) Si la resolución contractual efectivizada por el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social - FPS, es correcta o no; b) Si corresponde el pago del 100% del monto establecido en la conciliación de saldos, siendo Bs3.672.575,59 (tres millones seiscientos setenta y dos mil quinientos setenta y cinco 59/100 bolivianos); y c) Si corresponde la condenación con costas y costos a la Asociación Accidental L&V.

VII. FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Corresponde precisar, que el art. 108 de la CPE, impone a este Tribunal el deber de “Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, precepto constitucional que hace referencia al principio de legalidad previsto en el art. 180.I de la misma norma fundamental.