SE/0009/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

SENTENCIA Nº 9

Sucre, 23 de enero de 2020

Expediente : 016/2017 - CA

Demandante : Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda.

Demandado : Ministerio de Educación

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada : Resolución Ministerial N° 0548/2016 de 20 de septiembre

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo, seguido por la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda, representada por Patricia Estela Camacho de Halkyer, en su calidad de Presidente del Consejo de Administración, contra el Ministerio de Educación representado por Roberto Iván Aguilar Gómez, impugnando la Resolución Ministerial N° 0548/2016 de 20 de septiembre y el Auto Aclaratorio de 5 de octubre de 2016:

VISTOS:

La demanda contenciosa administrativa de fs. 87 a 105, la contestación a la demanda del Ministerio de Educación a través de Silvia Raquel Mejía Laura, Juan Alberto Yebara Ortega y Maria del Lourdes Burgoa Gonzales, apoderados del Ministro de Educación, de fs. 207 a 209; la contestación del tercero interesado Dirección Departamental de Educación de La Paz, representada por Basilio Perez Gómez en su condición de Director Departamental, de fs. 216 a 230; no existiendo réplica dentro de término legal y por consiguiente tampoco dúplica; el decreto de Autos de fs. 268; los antecedentes del proceso, y de la emisión de la resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA

Fundamentos de la demanda.

Señala lo siguiente:

Efectuando la relación de los antecedentes hasta la emisión de la Resolución Ministerial, puntualiza que se deben restablecer sus derechos que fueron vulnerados en el proceso administrativo, los antecedentes de la Resolución Ministerial N° 0548/2016 de 20 de septiembre y del Auto Aclaratorio de 5 de octubre de 2016, que agotó la vía administrativa; que tal Resolución, no refirió ni resolvió los agravios que fueron denunciados y objetados en el proceso administrativo:

Recurso jerárquico del Jockey Club La Paz S.A.

Señala que la resolución Ministerial impugnada resolvió el recurso jerárquico de Jockey Club La Paz SA, promovida contra la Resolución N° 130/2015 de 2 de febrero, emitida por el Director Departamental de Educación de La Paz, sin que este sea parte del proceso administrativo; que la Dirección Departamental de Educación de La Paz y el Ministerio de Educación, señalan que el proceso sancionador fue iniciado de oficio por la Dirección Departamental de Educación La Paz y la Unidad de Transparencia del Ministerio de Educación; sin embargo, se admitió la intervención del Jockey Club La Paz SA, como denunciante, violando su derecho a la defensa en juicio, al no haber sido notificado ni conocido con memorial de denuncia o prueba alguna, ni con el recurso jerárquico planteado por Jockey Club La Paz SA, para rebatir sus fundamentos, causando indefensión y vulnerando los arts. 115-II, 117-I y 119-II de la Constitución Política del Estado (CPE), además de violar el principio de imparcialidad establecido en el art. 4 inc. f) de la Ley N° 2341.

Error en la calificación del procedimiento

Expresa que la Dirección Departamental de Educación de La Paz, ha violado el derecho a la defensa en juicio de la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda “CECOL”, porque se ingresó de forma directa al proceso sancionador, cuando debía tramitarse por el procedimiento administrativo general, de acuerdo a los arts. 39 y siguientes de la Ley N° 2341, al existir hechos relevantes que requieren amplitud de debate y prueba de acuerdo a los arts. 46 y 47 de la Ley N° 2341, por su especial caso; como el hecho que, el Jockey Club La Paz SA, ha obtenido ilegalmente su título de propiedad en 1998, sobre un terreno de su posesión desde la década de 1970, por lo que demandó judicialmente la nulidad del supuesto título de propiedad; y que la sanción que se pretende imponer al Colegio Loretto desconoce los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad e irretroactividad, que de acuerdo al art. 71 de la Ley N° 2341 inspiran las sanciones administrativas.

Derogación tácita de las Normas Generales para la Gestión Educativa y Escolar 2011

En la Resolución Ministerial N° 0548/2016 de 20 de septiembre, se anuló obrados hasta el vicio más antiguo, señalando que se dé cumplimiento estricto a las previsiones de los arts. 91 y 92 de las Normas Generales para la Gestión Educativa y Escolar 2011 aprobada por Resolución Ministerial N° 010/2011 de 12 de enero, en concordancia con el art. 19 de la Resolución Ministerial N° 046/04 de 28 de enero - Reglamento de Apertura, Modificación, Traslado, Fusión y Cierre de Unidades Educativas Públicas y Privadas.

Las Normas Generales para la Gestión Educativa y Escolar 2011, fueron derogadas tácitamente antes de iniciarse el proceso administrativo por la Dirección Departamental de Educación La Paz, al haber sido emitidas otras normas de forma posterior, que regulan los mismos casos; que para cada gestión se emiten nuevas normas. Que las Resoluciones Administrativas N°s. 60/2015 de 16 de enero y 130/2015 de 10 de febrero, se refieren a la aplicación de la Resolución Ministerial N° 001/2015 de 2 de enero; empero, contrariamente en la Resolución Ministerial N° 0548/2016, se ordenó el cumplimiento de las Normas Generales para la Gestión Educativa y Escolar 2011 aprobada por la Resolución Ministerial N° 010/2011 de 12 de enero. Incluso el procedimiento iniciado en la gestión 2011 no puede continuar después de varios años de haber sido abandonado, casi cuatro años, que de acuerdo al art. 17-II de la Ley N° 2341, todo proceso administrativo debe concluir en el plazo de 6 meses, lo que no aconteció en el caso, con el trámite iniciado contra CECOL, en la gestión 2011.

Irretroactividad de la Ley

Expresa que la Resolución Ministerial (RM) N° 0548/2016 de 20 de septiembre, desconociendo los arts. 123 y 164-II de la CPE, dispuso se aplique el art. 19 de la Resolución Ministerial N° 046/04 de 28 de enero, desconociendo la primacía dispuesta en el art. 410-II de la CPE, por el hecho de que el Colegio Loretto ha sido autorizado mediante Resoluciones Ministeriales N°s. 45 de 23 de enero de 1961 y 64 de 21 de diciembre de 1966, es decir, de fecha anterior a la Resolución Ministerial N° 046/04 de 28 de enero.

A su vez, expone que se ha dado inicio al proceso administrativo, por el art. 84 de la Resolución Ministerial N° 001/2015 que exige la presentación de Testimonio y Folio Real de Derechos Reales que demuestre que el local destinado a la Unidad Educativa pertenece a la empresa u organización prestadora del servicio. Y que en caso de ser local arrendado, acta notariada de compromiso de contrato por un plazo de por lo menos seis años.

Señala que los requisitos descritos, son para la apertura de la Unidad Educativa, por cuanto en el transcurso del tiempo puede acontecer cualquier hecho, que debe ser tratado de acuerdo a la naturaleza de esa cuestión; empero, siempre considerando que de conformidad al art. 77-I de la CPE, la educación es la función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, de manera que en la aplicación de las normas educativas, se debe interpretar las mismas dando preferencia a la norma que tenga relación con la educación y a los derechos de los alumnos y profesores.

Refiere que la Resolución de Recurso de Revocatoria N° 130/2015 de 10 de febrero de 2015, en su Considerando II alega que la Resolución Ministerial N° 45 de 23 de enero de 1961, emitida por el Ministerio de Educación y Cultura, que autorizó el funcionamiento del Colegio Loretto, quedó sin efecto alguno por la promulgación y vigencia del Decreto Supremo (DS) N° 0813 de 9 de marzo de 2011, por lo que las facultades para regular la apertura, modificación y cierre de las Unidades Educativas quedan bajo responsabilidad de las actuales Direcciones Departamentales de Educación al interior del Estado Plurinacional; sobre cuya situación, en la demanda señala al art. 3 del DS N° 27136 de 14 de agosto de 2003 argumentando que de acuerdo a tal normativa, el Director Departamental de Educación La Paz, carece de competencia alguna para ordenar el cierre definitivo del Colegio Loretto, reiterando que la autorización para la apertura y funcionamiento del Colegio Loretto fue dispuesta mediante las Resoluciones Ministeriales N°s 45, 64 y 627 del Ministerio de Educación y Cultura, que se encuentran en plena vigencia y que no han quedado sin efecto por el hecho de haberse emitido el DS N° 0813 de 09 de marzo de 2011, siendo que las Resoluciones Ministeriales sólo pueden ser dejadas sin efecto por otra Resolución Ministerial expresa, que además el DS N° 27136 de 14 de agosto de 2003, establece que la modificatoria de una Resolución Ministerial sólo puede efectivizarse mediante una Resolución del Ministerio de Educación.

Manifiesta que las Resoluciones Ministeriales citadas, constituyen actos unilaterales que emite un órgano de la administración pública, que regulan situaciones objetivas e impersonales, que están sujetas a los mismos principios de la Ley en cuanto a su irretroactividad, por lo que la RM N° 046/04 de 28 de enero, no puede aplicarse a situaciones jurídicas anteriores a su vigencia.

Legitimidad, validez y estabilidad de las Resoluciones Ministeriales

Cita la Ley N° 2341 en su art. 32-I y arts. 48 y 51 del DS N° 27113, para sostener que las Resoluciones Ministeriales N°s 45 de 23 de enero de 1961, 64 de 21 de diciembre de 1966 y 627 de 23 de septiembre de 1986, son válidas, estables y que no concurren ninguna de las causas para su revocatoria. Además refiere que mediante las Resoluciones Ministeriales indicadas se autorizó la apertura y funcionamiento del Colegio Loretto y de la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda “CECOL” en la ciudad de La Paz, de manera que por principio de irretroactividad de las normas, no se puede aplicar la Resolución Ministerial 046/2004 de 28 de enero, a una institución que ha sido autorizada en su funcionamiento en el año 1961, violándose el art. 123 de la CPE.

Que no existe precepto de Ley que declare inestables, revisables, revocables o anulables, los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos consolidados a su amparo, a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades y por lo cual no puede declararse el cierre definitivo del Colegio Loretto, sino mediante una Resolución Ministerial de acuerdo a los arts. 59 y 60 inc. a) del DS N° 27113, lo que no sucede en el caso.

El Colegio Loretto pertenece al sistema cooperativo

Alega que el Colegio Loretto merece protección del Estado, de acuerdo al art. 55 de la CPE, porque pertenece al sistema cooperativo, por ser propiedad de una cooperativa, donde no existe distribución de dividendos o utilidades, sustentándose en los principios de solidaridad, igualdad, reciprocidad, equidad y finalidad social; y ser distinto de un colegio privado.

Posesión legal del terreno por la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda “CECOL”

Manifiesta que desde el año 1977 el Colegio Loretto funciona en el inmueble de la Av. Montenegro N° 1001 en la Urbanización de San Miguel, que tiene posesión legal del terreno cuyo dueño ha hecho abandono del mismo; y que, es propietaria legítima de las construcciones levantadas de aulas, auditorios, canchas, oficinas, etc.

Indica, que ni la Alcaldía Municipal de La Paz, ni el Jockey Club La Paz SA, le han entregado la posesión del terreno. Que el Jockey Club La Paz SA, nunca ha reclamado judicialmente el derecho de propiedad del terreno, y que solamente utiliza a la Dirección Departamental de Educación La Paz, para que sin competencia proceda al desapoderamiento.

Señala que la Resolución Ministerial N° 0548/2016 de 20 de septiembre, no analiza que debe establecerse la perdida de la posesión a través de juicio ordinario y no con una Resolución de la Dirección Departamental de Educación La Paz; y que el Jockey Club La Paz no ha iniciado ningún proceso ordinario contra el CECOL, sino contra la Alcaldía Municipal de La Paz, por lo que desde 1977 al tener la posesión del terreno, se ha operado la usucapión decenal o extraordinaria de acuerdo al art. 138 y 87 del Código Civil (CC), no necesitando ningún contrato de alquiler del Jockey Club La Paz SA, porque ellos no son los propietarios.

Derecho de propiedad de la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda “CECOL” sobre las construcciones

Sostiene que la Resolución Ministerial N° 0548/2016 de 20 de septiembre, no analizó el hecho de que las construcciones en el terreno, son de propiedad del Colegio Loretto, en las cuales pasan clases sus alumnos, existiendo un proceso administrativo técnico seguido por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz contra el CECOL, sobre las construcciones sin permisos municipales, la que se encuentra en trámite, y del cual se presentó fotocopias legalizadas en el proceso, que no ha sido valorado. Señalando en ese extremo que, al ser propietario de las construcciones, se cumple con el requisito de demostrar la propiedad del local donde funciona la Unidad Educativa Colegio Loretto; y que para ser desalojado de las construcciones, deben ser vencidos en juicio y con el pago del valor de esas construcciones según lo dispuesto en el art. 129-IV del Código Civil. Nada de lo cual ha analizado el Ministerio de Educación.

Nulidad del título del Jockey Club La Paz SA

Expresa que el proceso administrativo seguido contra la Cooperativa, se fundamenta en que el inmueble donde funciona el Colegio privado Loretto, no es de su propiedad, conforme evidencia la Matrícula de registro, sino del Jockey Club La Paz, que no ha cedido ni en contrato de alquiler ni anticrético, al Colegio Loretto CECOL Ltda; por lo que, no acreditaría derecho de propiedad, ni contrato de alquiler o anticrético, del lugar donde funciona el Colegio.

Sobre lo referido, menciona que el Ministerio de Educación no ha analizado que el derecho de propiedad del Jockey Club La Paz SA, es de febrero de 1998, cuando la posesión del Colegio Loretto es de 1977, y cómo podría otorgársele en alquiler o anticrético el lote de terreno, después de 20 años que está bajo su posesión legal, o como podría otorgar en esa condición las construcciones levantadas en el lote de terreno, si son propiedad del Colegio Loretto.

Alega que el título de propiedad del Jockey Club La Paz SA, cuya asociación civil carece de personalidad jurídica reconocida por el Estado, es nulo, porque en 1996 sin que hubiesen tenido conocimiento, inició una demanda ordinaria contra la Alcaldía Municipal de La Paz y la Asociación de Propietarios de la Urbanización de San Miguel sobre la nulidad de transferencia del lote de terreno, al haberse efectuado la misma por la Alcaldía Municipal de La Paz, sin ser el dueño a favor de la Asociación de propietarios San Miguel; dictándose Sentencia que declaró probada la demanda de nulidad de transferencia interpuesta por el Jockey Club La Paz SA, con la cual hizo inscribir en Derechos Reales su derecho de propiedad en 1998 sobre el terreno de la Urbanización San Miguel, con la ubicación del terreno donde funciona el Colegio, en forma totalmente ilegal; sin que exista resolución del Juez que autorice la inscripción. Por lo cual acudió a la vía jurisdiccional para que declare la nulidad de la inscripción, de acuerdo al art. 546 del Código Civil.

Competencia atribuida a las autoridades jurisdiccionales

Señala que la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda “CECOL” demandó la nulidad del título de propiedad del Jockey Club la Paz SA por evidente fraude procesal e ilegalidad de la inscripción en Derechos Reales del lote de terreno de la Av. Montenegro N° 1001 de la Urbanización de San Miguel en la zona de Calacoto, cuya acción se tramita en el Juzgado Octavo de Partido en lo Civil y actualmente en la Sala Civil Tercera, del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, siendo que su posesión es del año 1977 y la inscripción del Jockey Club La Paz SA, es de 1998.

Que existe un proceso civil, y la competencia para resolver la controversia señalada, es de la autoridad judicial, por lo que la Dirección Departamental de Educación La Paz, no puede arrogarse competencia, resultando nula cualquier decisión sobre la propiedad del terreno que efectúe, señalando los arts. 122 y 12-I de la CPE, así como al art. 5 de la Ley N° 2341 y DS N° 27113; caso contrario, se estaría reconociendo la calidad de actos jurisdiccionales a los actos administrativos, violándose el principio de la separación de poderes en el Estado y el principio de la especialidad de la competencia, citando los arts. 1449 y 1450 del Código Civil.

Expresó que la Dirección Departamental de Educación La Paz, al pretender definir el derecho de propiedad del Jockey Club sobre un terreno, ésta vulnerando competencia de las autoridades judiciales. Existiendo en consecuencia competencia de las autoridades jurisdiccionales que conocen y asumieron competencia de la demanda de nulidad de título de propiedad e inscripción en Derechos Reales iniciada por la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda “CECOL”, contra el Jockey Club La Paz SA; así como, de la demanda de reivindicación del citado terreno sobre entrega de inmueble iniciada por el Jockey Club La Paz SA contra el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

Así expresados los argumentos precedentes, señala de forma concreta, puntualizando que la demanda refiere sobre:

1.- Se declare que la Dirección Departamental de Educación de La Paz no tiene competencia para proceder al cierre temporal o definitivo del Colegio Loretto de propiedad de la Cooperativa Educacional Colegio Loretto Ltda, debiendo declinarse esa competencia al Ministerio de Educación.