SE/0010/2016

SALA PLENA

SENTENCIA: 10/2016

FECHA: Sucre, 15 de febrero de 2016.

EXPEDIENTE Nº: 587/2011.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Empresa Rural Eléctrica La Paz EMPRELPAZ S.A. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADA RELATORA: Maritza Suntura Juaniquina.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativo cursante de fs. 54 a 63, en la que la Empresa Rural Eléctrica La Paz “EMPRELPAZ S.A.” legalmente representada por Edgar Monrroy Chuquimia, impugna la Resolución Ministerial RJ Nº 065/2011 de 21 de julio de fs. 41 a 52, pronunciada por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, la contestación de fs. 108 a 114, los antecedentes del proceso y la emisión de la Resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA:

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda:

La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad (Autoridad de Electricidad “AE”), mediante nota CITE AE-730-DOC-58/2010, recepcionado en oficiadas de EMPRELPAZ S.A. el 25 de marzo de 2010, remitió el informe AE-DOC Nº 081/2010 de Control de Calidad del Servicio Comercial por el semestre T1 mayo/2008 – octubre/2008 otorgándole el plazo de 20 días hábiles administrativos para presentar todas las circunstancias de hecho y de derecho en calidad de descargo; posteriormente mediante decreto DOC-80-10 de 27 de abril de 2010 la autoridad de fiscalización concedió la ampliación de 10 días hábiles administrativos adicionales a efectos de la remisión de descargos dentro del Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial, para que así mediante nota COD 4214 de 14 de mayo de 2010, EMPRELPAZ presenta sus descargos correspondientes.

Mediante Resolución AE Nº 318/2010 de 15 de julio, se dispuso la aplicación de reducciones en la remuneración de EMPRELPAZ S.A. emergente del proceso de Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial por el periodo mayo – octubre 2008, determinación la cual produjo que la empresa demandante solicite complementación mediante memorial recepcionado con el COD 6969 de 10 de agosto de 2010, resuelta mediante Resolución AE Nº 381/2010 de 17 de agosto, declarándose su improcedencia; actos que fueron objeto de recurso de revocatoria por intermedio del memorial recepcionado con el COD 7876 de 7 de septiembre de 2010, el cual fue resuelto mediante la Resolución AE Nº 574/2010 de 24 de noviembre, disponiendo su rechazo; para finalmente mediante memorial recepcionado con el COD 11517 de 15 de diciembre de 2010 se interponga recurso jerárquico, mismo que fue resulto mediante Resolución Ministerial RJ Nº 065/2011 de 21 de julio, pronunciado por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, que rechazó el recurso interpuesto.

I.2. Fundamentos de la demanda:

I.2.1. Con tales antecedentes denuncia la falta de fundamentación del acto administrativo (Resolución AE Nº 318/2010 de 15 de julio), refiriéndose a los arts. 27, 28 inc. e) y 30 de la Ley 2341, 31 del DS Nº 27113 y 8 del DS Nº 27172, en sentido de que la autoridad jerárquica señaló con meridiana claridad que fundamentar legalmente un acto es expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso, en cambio, motivar un acto administrativo, es reconducir la decisión que el mismo contiene, a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. En ese entendido manifiesta que mediante Resolución AE Nº 318/2010 de 15 de julio, emitida por la Autoridad de Electricidad se dispuso la aplicación de reducciones en la remuneración de su empresa emergente del procedimiento del control de calidad del servicio comercial del periodo mayo-octubre 2008, es así que con la finalidad de sustentar esta decisión el ente regulador en el Considerando concerniente al “ANÁLISIS” (Pag. 4 a 8), estableció una simple relación de antecedentes y la transcripción literal de un informe interno, detallándolo de la siguiente manera:

1. En la pag. 5/11 se hizo referencia al informe AE DOC Nº 081/2010 de 17 de marzo, procediendo a copiar las conclusiones del mismo, efectuando una simple relación de los diferentes actuados del procedimiento administrativo; 2. En la pag. 6/11 se aseveró que los descargos presentados por EMPRELPAZ S.A., fueron valorados mediante el informe AE DOC Nº 309/2010 de 5 de julio, copiando en forma textual el punto concerniente a las “Observaciones de contenido de la información”; 3. En la pag. 7/11 copia textual del informe AE DOC Nº 309/2010: y, 4. en la pag. 8/11 se estableció la conclusión a la que se habría arribado en el informe interno AE DOC Nº 309/2010, el cual también es una simple copia del mismo.

Señalando que no existe ningún tipo de motivación en el acto administrativo que haya permitido reconducir la decisión asumida por la Autoridad de Electricidad, procediéndose a copiar en forma textual las partes pertinentes de un informe interno del ente regulador, obviando por completo su obligación de efectuar el análisis lógico-jurídico correspondiente, sorprendiéndole que la Autoridad de Electricidad, simplemente emitió una conclusión estableciendo de manera textual: “Que por todo lo expuesto, en aplicación de la Metodología de Medición y Control de la Calidad de Distribución…, se concluye que corresponde que el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad disponga al aplicación de reducciones en la remuneración de EMPRELPAZ… (sic. pag. 8/11)”, evidenciando que dicha decisión no se encuentra motivada, olvidándose que uno de los derechos de los administrados es obtener una respuesta fundada y motivada a las peticiones y solicitudes que formulen, refiriéndose al art. 4 inc. h) de la Ley 2341, vulnerada ante la actuación arbitraria del Ente Regulador.

Agrega, que el hecho de copiar las partes pertinentes de un informe interno, de ninguna manera puede constituir suficiente motivación del acto administrativo, haciendo mención al art. 31.III del DS Nº 27113, disposición que prohíbe la remisión a una simple copia de un informe interno con la supuesta finalidad de motivar al acto administrativo, señalando jurisprudencia constitucional (SC 0892/2010-R), en sentido de que la necesaria fundamentación de las resoluciones, en ningún momento puede ser reemplazado o sustituido con una simple relación de hechos, desvirtuando la forzada justificación pretendida por la autoridad jerárquica, al asegurar que los actos administrativos emitidos por la Autoridad de Electricidad se encontrarían supuestamente motivados, lo cual no sería cierto, según la empresa demandante. Autoridad jerárquica que procedió a establecer supuestas conclusiones emergentes del procedimiento de control de calidad señalando la pag. 8 de la Resolución Ministerial impugnada, la que textualmente señala: “las dos causas para proceder con las reducciones fueron indentificadas en el informe AE DOC 309/2010, cuyo texto fue incorporado a la RA 318/2010, de esta manera en el cuarto Considerando (Análisis) de la citada Resolución, se establece en resumen lo siguiente (sic)”, conclusiones que supuestamente demostrarían que los actos administrativos se encontrarían motivados.

Cita sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones, las SSCC Nº 758/2010-R de 2 de agosto y Nº 0864/2011-R, estableciendo que este requisito es parte de la garantía del debido proceso y que las reglas de la misma se tienen cumplidas en cuanto a su elemento motivación, solamente en la medida en la cual se observen estrictamente los requisitos señalados en la SC Nº 0864/2011-R, en cuyo inc. c) se estableció el deber de la autoridad actuante de desarrollar de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, extremo que fue incumplido, constituyendo una evidente vulneración al debido proceso, ya que el acto administrativo fue emitido sin explicar las razones o fundamentos por las cuales supuestamente serían pasibles a la aplicación de reducciones en la remuneración de su empresa que representa, siendo contrario a la Constitución Política del Estado, relatando el art. 35 de la Ley 2341, solicitando ser aplicado al caso concreto.

I.2.2. Acusa la ineficacia de la “Metodología de Medición y Control de Calidad de Distribución para las Empresas y Cooperativas con Contrato de Adecuación”, ante la falta de publicación de la misma, mencionando los arts. 33 y 34 del DS Nº 27113, 32 de la Ley 2341 y la SC Nº 0680/2006-R de 17 de julio, manifestando que el trámite administrativo se originó con un Procedimiento de Control de Calidad tramitado a instancias de la Autoridad de Electricidad, la cual se sustento en la “Metodología de Medición y Control de Calidad de Distribución para las Empresas y Cooperativas con Contrato de Adecuación”, aprobado mediante Resolución SSDE Nº 204/2006 de 1 de agosto, modificada por Resolución SSDE Nº 017/2008 de 25 de enero, actos que no fueron publicados por el entonces ente regulador (Superintendencia de Electricidad), ya que estos constituyen actos administrativos de carácter general en previsión del art. 33 del DS Nº 27113, no habiendo producido sus efectos y menos ser obligatorio y exigible en previsión del art. 49 del referido Decreto Supremo, reclamo que incluso se solicitó a la autoridad jerárquica para que la Autoridad de Electricidad informe si dichos actos fueron o no publicados en su integridad en un periódico de circulación nacional. Metodología que según la empresa demandante carece de eficacia, constituyendo una vulneración al derecho a la defensa, al debido proceso y al principio de sometimiento pleno a la Ley.

Extremos que no fueron considerados por la autoridad demandada, quien señalo, que al no haber sido expuestos dentro de los recursos administrativos, le imposibilitaría emitir pronunciamiento alguno; criterio que no comparte la empresa regulada, señalando la previsión contendida en los arts. 120.II del DS Nº 27113 y 46.II de la Ley 2341, en sentido de que al haber tomado reciente conocimiento de esta falencia incurrida por parte de la Autoridad de Electricidad, procedió ha ampliar su fundamentación y a presentar mayores elementos de convicción, los cuales debieron ser debidamente considerados por la autoridad actuante a momento de emitir la Resolución, rechazo de la autoridad demandada que lo considera injustificado, consolidando según su entender, la vulneración de su derecho a la petición.

I.3. Petitorio:

En mérito a lo expuesto, y al amparo de los arts. 20 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE), 69 y 70 de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA) y 778 del Código de Procedimiento Civil (CPC), solicita se declare probada la demanda y en su merito la Revocatoria total de la Resolución impugnada.

II. DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA:

Carlos Quispe Lima en representación legal del Ministro de Hidrocarburos y Energía José Luís Gutiérrez Pérez, se apersonó al proceso y respondió negativamente a la demanda con memorial presentado el 20 de enero de 2012, de fs. 108 a 114, señalando:

1. Respecto al primer punto demandado, motivar y fundamentar un acto, obliga a fijar en primer término los hechos de cuya consideración se parte a incluir los mismos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar sobre la norma jurídica aplicada, fundamenta al Resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto, refiriéndose a los arts. 28, 29 y 30 de la Ley 2341 y 8.I del DS Nº 27172; por el que, verificó si la AE aplicó a EMPRELPAZ, las reducciones en su remuneración en sujeción al ordenamiento jurídico administrativo vigente, es decir, por las causales previstas y en sujeción al procedimiento administrativo reglamentariamente regulado.

En ese sentido, trayendo a colación los arts. 2 del DS Nº 26299 de 1 de septiembre de 2001; 57 del Reglamento de Calidad de Distribución de Electricidad aprobado por DS Nº 26607 de 20 de abril de 2002 y el Contrato de Adecuación suscrito el 28 de febrero de 2002, entre la ex Superintendencia de Electricidad y EMPRELPAZ S.A., manifiesta que esta empresa tenía la responsabilidad de prestar el servicio de suministro de electricidad a sus usuarios en los niveles de calidad establecidos en el Reglamento de Calidad, en su propio Contrato de Adecuación y en la Metodología de Medición y Control de Calidad de Distribución para las Empresas y Cooperativas con Contrato de Adecuación (MMCCDD), es así que el ente regulador en cumplimiento de sus atribuciones establecidas por Ley, efectuó un control de calidad de distribución del servicio comercial a EMPRELPAZ, cuyas consideraciones se encuentran en el Informe AE DSA Nº 081/2010 de 17 de marzo, ante la existencia de incumplimiento de la distribución a los niveles de calidad del servicio, siguiendo la AE el procedimiento reglamentario previsto.

Procedimiento que siguió la empresa EMPRELPAZ y conforme a la Metodología de Medición y Control de Calidad de la Distribución para Empresas y Cooperativas con Contrato de Adecuación, presentó sus descargos al Informe AE DSA Nº 081/2010, los mimos que fueron evaluados por la AE a través del Informe AE DOC Nº 309/2010 de 5 de julio, el que sirvió de fundamentación para la emisión de la RA 318/2010, que dispuso la aplicación de reducciones en la remuneración de la mencionada empresa; además indica que la misma no tomó en cuenta el art. 52.III de la Ley 2341, el cual se refiere al contenido de la Resolución, en sentido de que la aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la Resolución cuando se incorporen al texto de ella, aspecto plasmado en la Resolución impugnada y que jamás fue rebatido por la empresa; toda vez, que contiene el suficiente sustento legal al encontrarse normado.

Agrega que la incorporación del texto del informe de evaluación de descargos, no implica la existencia de alguna semejanza a una simple relación de documentos o de hechos, sino por el contrario, la evaluación respondió a un análisis técnico de la documentación, que figura en el Considerando de “Análisis” de la RA 318/2010 consolidado en la RA 574/2010 en el análisis que se encuentra en el Considerando de “Análisis respecto a los argumentos descritos en el numeral 2”, análisis técnico que fue objeto de verificación por esta instancia jerárquica en el tercer Considerando, numeral 2 de la RA 065/2011, respondiendo al argumento esgrimido por EMPRELPAZ en su recurso jerárquico referido el mismo en: “De la infundada observación de los puntos 4, 5, 6 y 7 concerniente al cuadro de contenido de información”, argumento que no fue reiterado en la demanda contencioso administrativa y aspecto, el cual demuestra que la empresa demandante se encuentra conforme con la respuesta otorgada por esta instancia, considerando EMPRELPAZ que no existe ninguna falta de análisis de sus descargos, situación que descarta cualquier sugerencia de falta de motivación y/o fundamentación de la RA 318/2010 y la Resolución que resuelve el recurso de revocatoria.

Finalmente añade que las dos causas para proceder con las reducciones, fueron identificadas en el informe AE DOC 309/2010, cuyo texto fue incorporado a la RA 318/2010, estableciendo el resumen de la misma en el cuadro del Considerando (Análisis) de la citada resolución, es así que EMPRELPAZ en su recurso de revocatoria argumentó, que esta Resolución copió en forma textual un informe interno, sin explicar las razones por las cuales se aplicaron reducciones en la remuneración de la empresa, describiendo la RA 574/2010 la cual señaló que la fundamentación y motivación para la aplicación de reducciones dispuesta en la RA 318/2010, se verificó en las causas que generaron las reducciones en la remuneración de las distribuidoras por incumplimiento a obligaciones y desviaciones a los límites admisibles fijados para los indicadores de control, causas que fueron descritas en la RA 318/2010, estableciendo que la AE dio cumplimiento a los arts. 28, 29 y 30 de la Ley 2341 y 8 del DS Nº 27172; toda vez, que aplicó el procedimiento reglamentario previsto para la aplicación de reducciones en la remuneración de EMPRELPAZ, por las causas previstas en la normativa sectorial vigente, sin habérsele causado indefensión a la entonces recurrente.

2. En cuanto al segundo punto acusado, indica que siguiendo lo señalado por el art. 86 del DS Nº 27172 el recurso de revocatoria debe contener la pretensión del recurrente, traducidas en peticiones claras y concretas, especificando el acto objeto de impugnación y sobre las que demanda la revocatoria, De acuerdo al art. 63 de la Ley 2341, la autoridad que emitió el acto recurrido debe pronunciarse expresamente sobre estas peticiones contenidas en el recurso de revocatoria y plasmadas en una nueva resolución, lo cual debe contener el análisis de las peticiones y los argumentos del recurrente, es así que el recurso jerárquico debe seguir las mismas prescripciones del art. 86 de la referida norma, es decir, señalar de forma expresa los actos concretos objeto de impugnación contenidos en la Resolución que resolvió el recurso de revocatoria y la forma en que dicho acto hubiere causado lesión a sus derechos subjetivos e intereses legítimos, es decir, una invocación de los agravios, ocasionados por la Resolución que resolvió el recurso de revocatoria.

Indica que como consecuencia de este razonamiento, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía debe considerar y pronunciarse sobre todas la cuestiones planteadas en el recurso de revocatoria y que fueron objeto de análisis y pronunciamiento por parte de la AE, quedando excluidas del objeto del presente recurso, las cuestiones o argumentos no planteados por EMPRELPAZ, en el recurso de revocatoria; por cuanto, al no haber sido específicamente recurridas en el revocatorio, no fueron objeto de pronunciamiento por el ente regulador, adicionalmente en el recurso jerárquico, tampoco se planteó el argumento expuesto respecto a la falta de publicación del MMCCDD, presentado a esta instancia más de cinco meses después de planteado el recurso jerárquico.

II.1 Petitorio.-

La autoridad demandada solicitó se declarare improbada la demanda.

III. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES:

A efecto de resolver, corresponde señalar que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad (Autoridad de Electricidad “AE”) mediante nota CITE AE-730-DOC-58/2010 recepcionado en oficinas de EMPRELPAZ S.A. el 25 de marzo de 2010, remitió el informe AE-DOC Nº 081/2010 de 17 de marzo (fs. 1 a 6 de los anexos), respecto al Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial Empresa Rural Eléctrica S.A. Sistema Alto La Paz, por el semestre T1 mayo/2008 – octubre/2008; por el que, se le otorgó el plazo de 20 días hábiles administrativos para presentar todas las circunstancias de hecho y de derecho en calidad de descargo; posteriormente habiendo la empresa demandante solicitado ampliación de plazo para la presentación de sus descargos, mediante decreto DOC-80-10 de 27 de abril de 2010, la autoridad de fiscalización concedió por única vez la ampliación de 10 días hábiles administrativos adicionales a efectos de la remisión de descargos dentro del Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial, para que así no obstante de haber solicitado nuevamente la aplicación de plazo para la presentación de sus descargos, el cual fue improcedente, la empresa EMPRELPAZ mediante CITE EMPZ G.G. 182/2010 de 14 de mayo, con registro AE Nº 4214 (fs. 17 a 21 de los anexos), presentó sus descargos correspondientes, los mismos que fueron evaluados mediante Informe AE DOC 309/2010 de 5 de julio (fs. 73 a 77 de los anexos), pronunciado por el Director Regional de Control de Operaciones y Calidad a.i. Evaluados los respectivos descargos mediante el precitado informe, el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad, tomando en cuenta este documento, mediante Resolución AE Nº 318/2010 de 15 de julio (fs. 82 a 91 de los anexos), resolvió disponer la aplicación de reducciones en la remuneración de EMPRELPAZ S.A. por incumplimiento a las obligaciones y requerimientos establecidos en la “Metodología de Medición y Control de la Calidad de Distribución para las Empresas y Cooperativas con Contrato de Adecuación”, emergente del proceso de Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial por el periodo mayo – octubre 2008, del Sistema Alto La Paz, por mal relevamiento de información, que alcanzó el 0.021 % (veintiún milésimas por ciento) de la energía facturada de la gestión 2007, valorizada a la tarifa promedio de la categoría residencial de la misma gestión e indexada con el IPC disponible al mes de registro en la cuenta contable; dispuso las reducciones por dicho incumplimiento por desviaciones en los límites admisibles del Índice TMAT, reducción que alcanza a Bs.- 5.82 (cinco bolivianos con ochenta y dos centavos), así como el Índice TMAT alcanzando la suma de Bs.- 13.42 (trece bolivianos con cuarenta y dos centavos); determinación que produjo que la empresa demandante solicite complementación mediante memorial recepcionado con el COD 6969 de 10 de agosto de 2010 a fs. 94 y vta., mismo que fue resuelto mediante Resolución AE Nº 381/2010 de 17 de agosto de fs. 97 a 101, declarándose su improcedencia; actos que fueron objeto de recurso de revocatoria por intermedio del memorial recepcionado con el COD 7876 de 7 de septiembre de 2010 (fs. 104 a 106), el cual fue resuelto mediante la Resolución AE Nº 574/2010 de 24 de noviembre (fs. 136 a 144 de los anexos), disponiendo su rechazo; para finalmente mediante memorial recepcionado con el COD 11517 de 15 de diciembre de 2010, se interponga recurso jerárquico, misma que fue resuelto mediante Resolución Ministerial RJ Nº 065/2011 de 21 de julio (fs. 41 a 52 del expediente), pronunciado por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, rechazando el recurso interpuesto y confirmando los actos administrativos descritos precedentemente; determinación que no fue favorable a la empresa regulada, lo que le permitió presentar la demanda contencioso administrativa, objeto de análisis por parte de este Tribunal Supremo de Justicia.

En cuanto a los antecedentes que cursan en el cuaderno del proceso, se dio cumplimiento al procedimiento de puro derecho señalado por los arts. 781 y 354.II y III del CPC y concluido el trámite se decreto autos para sentencia.

IV. DE LA PROBLEMÁTIVA PLANTEADA: