SE/0015/2016

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 15

Sucre, 04 de abril de 2016

Expediente : 159/2015-CA

Materia : Contencioso Administrativo

Demandante : Cooperativa de Crédito Cerrada la Trinidad Ltda.

Demandado : Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Resolución Impugnada : MEFP/VPSF/URJ-SIRESFI Nº 020/2015

Magistrado Relator : Dr. Jorge Isaac von Borries Méndez

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por la Cooperativa de Crédito Cerrada “La Trinidad” Ltda., representada por Jorge Iván Roca Urioste, contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas que representada por Luis Alberto Arce Catacora, que emitió la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 020/2015 de 06 de abril.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 1040 a 1059, interpuesta por Jorge Iván Roca Urioste y Gloria Vidal Honor en representación de la Cooperativa de Crédito Cerrada “La Trinidad” Ltda., contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas que representada por Luis Alberto Arce Catacora, emitió la Resolución Ministerial Jerárquica (RM) MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 020/2015 de 06 de abril; el decreto de admisión de fs. 1068; la contestación a la demanda de fs. 1140 a 1177; el memorial de réplica de fs. 1200 a 1206 y; el decreto de autos para sentencia de fs. 1210, sin dúplica; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar, y:

CONSIDERANDO I:

I.1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO

La Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, mediante Resolución Administrativa ASFI N° 403/2013 de 03 de julio, instruyó a la Cooperativa de Crédito Cerrada “La Trinidad” Ltda., convocar a una Asamblea Extraordinaria de Socios para poner en consideración su disolución voluntaria, la suspensión de toda captación de recursos de sus socios y proceder a la devolución ordenada de los depósitos captados bajo modalidades distintas a certificados de Aportación. Consecuentemente a ese hecho, en fecha 30 de julio de 2013, la Cooperativa de Crédito Cerrada “La Trinidad” Ltda., presenta Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa (RA) ASFI N° 403/2013 de 03 de julio, el que fue resuelto a través de la RA-ASFI N° 605/2013 de 16 de septiembre, confirmando la Resolución ASFI N° 403 /de 03 de julio; con ese antecedente, en fecha 07 de octubre de 2013 la Cooperativa de Crédito Cerrada “La Trinidad Ltda.”, interpuso recurso Jerárquico contra la RA-ASFI N° 605/2013 de 16 de septiembre, resolviéndose el mismo mediante Resolución Ministerial Jerárquica RM-MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 011/2014 de 20 de febrero, que determina anular el procedimiento Administrativo hasta la Resolución Administrativa RA ASFI N° 403/2013 de 03 de julio, inclusive debiendo en consecuencia dictarse nueva resolución.

En cumplimiento a la RM-MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 011/2014 de 20 de febrero, la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero mediante RA-ASFI N° 588/2014 de 27 de agosto, resolvió, desestimar la continuidad del proceso de incorporación al ámbito de aplicación de la Ley N° 393 de servicios Financieros, de la Cooperativa de Ahorro y Crédito Societaria “La Trinidad Ltda.”, al concurrir la causal señalada en el num. 1) del art. 3, Sección 4, Capítulo VI, Título IV, Libro 1° del reglamento para la Intervención, Disolución, Liquidación, Clausura y Cierre de Cooperativas de Ahorro y Crédito Societarias sin Licencia de Funcionamiento. Por memorial presentado en fecha 04 de septiembre de 2014 la Cooperativa de Ahorro y Crédito Societaria “La Trinidad” Ltda., interpuso Recurso de Revocatoria contra la nota ASFI/DSR IV/R-108505/2014, contra el punto 1 del informe de inspección ASFI/DSR IV/R-59121/2014, posteriormente mediante memorial de 30 de septiembre de 2014 interpuso Recurso de Revocatoria ahora contra la RA- ASFI N° 558/2014 de 27 de agosto, recursos que una vez acumulados, merecieron el pronunciamiento de la RA ASFI N° 798/2014 de 28 de octubre, que confirma totalmente la Carta ASFI/DSR IV/R-108505/2014 de 14 de julio y la RA- ASFI/DSR IV/R-588/2014 de 27 de agosto, que desestima la continuidad del proceso de adecuación al ámbito de aplicación de la Ley de Servicios Financieros N° 393 de la Cooperativa de Ahorro y Crédito Societaria “La Trinidad” Ltda. Contra la RA- ASFI N° 798/2014 de 28 de octubre, en fecha 26 de noviembre de 2014, la Cooperativa de Ahorro y Crédito Societaria “La Trinidad Ltda.”, interpone Recurso Jerárquico, resuelto mediante RA-MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 020/2015 de 06 de marzo, por la que se resuelve confirmar totalmente la RA- ASFI N° 798/2014 de 28 de octubre, que en sustanciación del Recurso de Revocatoria, confirmó totalmente la nota ASFI/DSR IV/R-108505/2014 de 14 de julio y la RA- ASFI N° 588/2014 de 27 de agosto todas pronunciadas por la ASFI; por lo que Jorge Iván Roca Urioste y Gloria Vidal Honor, en representación de la Cooperativa de Crédito Cerrada “la Trinidad” Ltda., presentan Demanda Contencioso Administrativa.

CONSIDERANDO II:

II.1. Contenido de la demanda contenciosa administrativa

De la revisión de la demanda presentada, el actor, luego de hacer una exposición circunstanciada de lo sustanciado en el procedimiento administrativo hasta la emisión de la RM-MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 020/2015 de 06 de abril, expone sus fundamentos en contra de la referida Resolución conforme a lo siguiente:

- Que, en la parte final de la página 98 y comenzando la 99 el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas estableció que “…si bien se pude inferir que las observaciones mencionadas ut supra, sí requieren de un plazo de tiempo para su regularización, se debe considerar que las mismas no hacen fundamento de fondo de la decisión asumida por la Autoridad Reguladora en la Resolución Administrativa ASFI N° 588/2014,…”, por consiguiente, la Autoridad ahora demandada, reconoce expresamente que sí es necesario un tiempo prudencial para cumplir o subsanar las observaciones efectuadas por la ASFI, tiempo que debe ser plasmado en un plan de acción complementario a ser presentado a dicha autoridad y en el plazo que establezca la misma.

- Que, en la página 103 el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, expresa que esa institución “se encontraba a la sazón, deteriorada y en cumplimiento a lo dispuesto en la normativa relacionada ut supra, por lo que no es oponible a tal criterio, un alegato acerca del plazo otorgado por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero para subsanar observaciones de otro orden”, en razón a lo manifestado, señala el demandante, que no solo se trata del plazo para subsanar observaciones efectuadas por la ASFI y que, al parecer tanto la ASFI así como el Ministerio, no entendieron que se ha vulnerado el procedimiento y por ende el debido proceso consagrado en la Constitución Política del Estado (CPE) y en la Ley de Procedimiento Administrativo.

- Que, en la página 104, el referido Ministerio expresa, que la Cooperativa “en ninguna oportunidad ha negado su negativa situación financiera, pues solamente se ha limitado a señalar que la Autoridad reguladora no debió llegar a desestimar su continuidad en el proceso de adecuación sin evaluar sus descargos presentados mediante nota CTL 154/08/2014”, además en la página 105 siguiendo con el mismo tema expresa lo siguiente “Ahora, en relación a que la Autoridad Reguladora no habría considerado la nota de descargo CLT 154/08/2014, de la atenta lectura de la Resolución Administrativa ASFI 798/2014 se evidencia lo contrario, es decir, que no obstante su presentación fuera de plazo, la misma si fue considerada”, indicando a continuación el demandante, que claramente se demuestra que los descargos presentados por su institución no fueron considerados en la resolución inicial (Res. ASFI 588/2014), y tratando de subsanar la resolución inicial que determinó desestimar a la cooperativa del proceso de adecuación fueron mal considerados en la Res. 798/2014.

Asimismo manifiesta, que no es cierto que su institución no hubiera negado su supuesta situación financiera negativa, cuando en el transcurso de todo el proceso administrativo han presentado una infinidad de argumentos legales en contra de previsiones que no corresponden o instrucciones que no se encontraban conforme a derecho, además de la innumerable cantidad de descargos presentados que respaldan el cumplimiento de instrucciones, ajustes realizados y estados de resultados que contradicen totalmente lo manifestado por la ASFI, toda vez que su institución tiene la evolución expresada con posterioridad al Patrimonio Neto y resultados de las gestiones 2013, 2014 y con corte a abril 2015. Los resultados acumulados de Bs.27.427.068, fueron generados por instrucción de la ASFI al obligar a la creación de previsiones de Bienes realizables por inversiones en bienes inmuebles, que no pierden valor en el mercado, siendo que dicha operación estaba enmarcada en el DS Nº 25703 art. 8 inc. g) y que fue ampliamente fundamentado en su momento, provocando una pérdida contable en contra de la normativa. Desarrollando a continuación de evolución de patrimonio después de acatar las instrucciones de la ASFI; de patrimonio neto producto de las utilidades; del CAP de evolución constantemente positiva; de Utilidades del periodo o gestión, 2013, 2014 y primeros cuatro meses de la gestión 2015; de patrimonio positivo con el CAP mayor al 10% exigido por la norma y; de resultados proyectados a cierre del ejercicio de la gestión 2015.

Que, conforme a los cuadros, aún sin estar operando la cooperativa genera los suficientes recursos y utilidades, por lo que desvirtúa la aseveración de la ASFI en sus informes. Indicando que, la información de origen de los cuadros son los balances de la Cooperativa y que constan en los archivos de la ASFI, respaldados por informes de auditorías externas de empresas reconocidas y autorizadas por la ASFI. Por lo que impugnan la Resolución Ministerial Jerárquica ya que su contenido viola los derechos al debido proceso y a la defensa por lo siguiente:

1. La Resolución Ministerial en sus páginas 106 y 107, respecto del Plan de acción Complementario expresa que “…de existir observaciones, es “la CAC Societaria en proceso de adecuación”, la que “debe remitir un Plan de Acción Complementario en el plazo establecido por ASFI”, resultando en una carga para la misma, no así para el Ente Regulador. Manifestando que la Recopilación de Normas para Servicios Financieros que es elaborada y emitida por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, y que en ese sentido, bajo el principio de la presunción de legalidad de la norma administrativa, es dicho ente regulador quien debe cumplir la norma y velar porque se cumpla el procedimiento.

2. La normativa es clara al señalar en el art. 5, Sección 2, Capítulo III, Título I, Libro N° 1 de la RNSF en su parte segunda lo siguiente “Asimismo, ASFI realizará visitas de inspección, con el objeto de evaluar aspectos técnicos y legales. En caso de existir observaciones, la CAC Societaria en proceso de adecuación, debe remitir un Plan de Acción Complementario en el plazo establecido por ASFI, que incluya la reformulación del Plan de Acción para el cumplimiento de Requisitos Operativos y Documentales”, en ese sentido, señala el demandante, tal como lo estableció la RM 011/2014, su institución se encuentra en la Fase III de la Etapa 1 en el proceso de adecuación a la normativa ASFI, debiendo cumplirse el debido proceso dentro del presente trámite administrativo. La ASFI al instruir subsanar las observaciones, ha extralimitado sus atribuciones establecidas en la normativa toda vez que tal como expresa la misma, si bien la institución financiera tiene la obligación de presentar un Plan de Acción Complementario, es la ASFI la que debe otorgar el plazo para presentar dicho plan y no instruir directamente la subsanación de las observaciones en un plazo, es decir, que la Autoridad de Supervisión debió instruir a su institución reformular o presentar un Plan de Acción Complementario estableciendo un plazo al efecto.

3. La Autoridad de Supervisión, pretende obviar el cumplimiento estricto del procedimiento bajo el supuesto de que al haber otorgado un plazo a su institución para cumplir con los requisitos operativos o documentales hasta el 31 de julio de 2014, se refiere o se deduce que dicho plazo incluía la elaboración de un plan de acción complementario, cuestión que no es cierta, toda vez que la ASFI mediante nota ASFI/DSR IV/R-108505/2014 de 14 de julio, instruyó textualmente lo siguiente “3)”La entidad deberá subsanar las observaciones contenidas en el informe adjunto y anexo de Requisitos y Documentales hasta el 31 de julio de la presente gestión” Y BAJO EL Sometimiento Pleno a la Ley establecido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo el cual versa lo siguiente “La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la Ley, asegurando a los administrados el debido proceso;”, bajo estos parámetros y bajo ninguna circunstancia, señala el demandante, que su institución puede inferir que dentro de una instrucción expresa de cumplimiento de observaciones se infiera o se sobreentienda que existe un plazo para presentar un Plan de Acción Complementario, peor aún que la normativa específica al caso que se encuentra en la RNSF establece que en caso de existir observaciones, CAC Societaria en proceso de adecuación, debe remitir un Plan de Acción Complementario en el plazo establecido por la ASFI, que incluye la reformulación del Plan de Acción para el cumplimiento de Requisitos Operativos y Documentales, de lo cual se establece que la ASFI tiene la obligación procedimental de establecer un plazo para la remisión de un Plan de Acción Complementario por parte de su institución, en tal sentido se hace imposible que la Cooperativa infiera o entienda que puede presentar el citado plan, cuando de acuerdo a normativa es la ASFI quien debe otorgar el plazo para la presentación.

4. Que su institución tanto en el Recurso de Revocatoria y Recurso Jerárquico expuso como uno de sus argumentos la falta de tuición, facultades y competencia, siendo que la RM 011/2014 expresó taxativamente que la ASFI debió y debe pronunciarse sobre lo siguiente: “Nuestra Cooperativa de Crédito La Trinidad Ltda., es una entidad que se encuentra actualmente en proceso de adecuación Fase III y que no cuenta con la correspondiente Licencia de Funcionamiento emitida por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero y estar en proceso de adecuación las normas establecidas por la Ley de Bancos y Entidades Financieras y la correspondiente recopilación, no es aplicable en su totalidad a su institución y a ninguna Cooperativa que se encuentre en la misma circunstancia, esto en razón a los elementos expuestos en la presente impugnación. Las Cooperativas de Ahorro y Crédito Societarias, si bien fueron incluidas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras en primera instancia y posteriormente por la Ley de Servicios Financieros, de acuerdo a normativa reglamentaria, existe como requisito sine qua non que es la obtención de licencia de funcionamiento para que dicha normativa sea aplicable a su institución. Ratificando lo expresado y para dar otro ejemplo, en la Resolución ASFI 426/2012 de 29 de agosto, resolución que aprobó el reglamento para la Intervención, Disolución, Liquidación, Clausura y Cierre de Cooperativas de Ahorro y Crédito Societarias que no hayan obtenido la licencia de funcionamiento, en una de sus partes considerativas como fundamento legal para aprobar dicho reglamento, establece textualmente lo siguiente: “Que, al no ser aplicable a las Cooperativas de Ahorro y Crédito Societarias que no cuenten con licencia de funcionamiento, los alcances de la Ley de Bancos y Entidades Financieras (Texto Ordenado)…”. Que al no ser aplicable a su institución la Ley de Bancos y Entidades Financieras y al no haberse abrogado la normativa que regula su accionar jurídico, vale decir, la Ley General de Sociedades Cooperativas y sus Decretos Reglamentarios, se debe indicar que el art. 71 y 72 de la precitada nueva Ley de Cooperativas que establece en su “Artículo 71. (Disolución). Son causales de disolución las siguientes: 1. Por voluntad de las dos terceras partes de sus asociadas y asociados, expresa en Asamblea General Extraordinaria. 8. Por incumplimiento de los principios y valores del cooperativismo a ser determinado por la Autoridad de Fiscalización y Control de Cooperativas AFCOOP”. Todos los casos del presente artículo estarán sujetos al decreto supremo reglamentario de la presente ley; y su “Artículo 72. (Liquidación) I. en los casos expresados en el artículo precedente, se procederá a la liquidación de la cooperativa. Para ello, la Autoridad de Fiscalización y Control de Cooperativas-AFCOOP, deberá organizar la Comisión Liquidadora que estará integrada por un representante de la citada entidad y un representante nombrado por la Asamblea General Extraordinaria. 11. La liquidación se efectuará de acuerdo a esta ley, su decreto supremo reglamentario y el estatuto orgánico, así como la legislación aplicable en los diferentes sectores regulados.”. Que, los arts. 71 y 72 del mismo cuerpo legal, establecen claramente que la Autoridad de Fiscalización y Control de Cooperativas – AFCOOP es la institución encargada de revocar la autorización legal para que funciones una sociedad cooperativa, en ese sentido existe un conflicto de competencias y ambigüedades sobre la aplicación de la normativa referente al caso que debe ser claramente determinada, ya que al desestimar la continuidad de la incorporación de su institución a la normativa de la LSF, conllevaría a una posterior instrucción de liquidación a la cual creen no tiene facultad ni competencia de acuerdo a los fundamentos expresados, aspecto que no ha sido dilucidado por el ente y que necesariamente debe pronunciarse al respecto, que dicha autoridad, no se pronunció nunca sobre sus argumentos esgrimidos, incumpliendo de esta forma los arts. 28 y 30 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, ya que la autoridad recurrida tiene la obligación de pronunciarse al respecto con una relación de hechos y fundamentos sobre todos y cada uno de los puntos expuestos desde el inicio del presente procedimiento o proceso administrativo.

5. En ese sentido, señala el demandante, se establece que si el Ente Regulador y la Autoridad de Recurso Jerárquico no se pronuncian sobre los aspectos demandados o apelados en inobservancia de la norma, menos podría decirse o considerarse que la RM se encuentra debidamente fundamentada o motivada, ya que la motivación debe satisfacer todos los puntos de agravio demandados, en el presente caso, desde la emisión de la primera resolución ASFI 403/2013, en ese sentido se demuestra claramente que ha existido tanto de la ASFI como del Ministerio de Finanzas una omisión indebida al debido proceso, ratificando en cumplimiento de los citados artículos y lesionado el art. 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

6. Que habiéndose agotado la vía administrativa, solicita a este Tribunal efectuar el control de la legalidad y debido proceso.

II.1.1 Petitorio

Con esos argumentos el demandante concluye solicitando admitan su demanda contenciosa administrativa y se emita resolución anulando los actos impugnados hasta el vicio más antiguo, para que de esa manera se restituyan los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa vulnerados en el proceso Administrativo sostenido ante la ASFI y el Ministerio de Economía y Finanzas.

II.1.2. Admisibilidad

Mediante decreto de 17 de agosto de 2015, cursante a fs. 1068, se admitió la demanda Contenciosa Administrativa, corriéndose traslado al demandado para que asuma defensa en el plazo establecido por ley, ordenándose se libren provisiones citatorias encomendando su ejecución a la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz. Las mismas que para el tercero interesado, son libradas, conforme el decreto de 31 de agosto de 2015 cursante a fs. 1070.

II.1.3. Citación al demandado y tercero interesado

En fecha 18 de septiembre de 2015, a horas. 16:35 la Autoridad demandada es citada conforme consta de la diligencia de fs. 1102. En fecha 18 de septiembre de 2015, a horas. 16:00 el tercero interesado es citado conforme consta de la diligencia de fs. 1133.

II.2. Argumentos de la contestación a la demanda

A fs. 1140-1177 vta., una vez corrida en traslado la demanda, Luis Alberto Arce Catacora, en su condición de Ministro de Economía y Finanzas Públicas, mediante memorial presentado en fecha 06 de octubre de 2015, contesta la demanda contenciosa administrativa presentada por Jorge Iván Roca Urioste y Gloria Vidal Honor, en representación de la Cooperativa de Crédito Cerrada la Trinidad Ltda., señalando luego de hacer una relación pormenorizada del procedimiento administrativo sustanciado, lo siguiente:

- Que, amparado en los arts. 345 y 346 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y las formalidades allí exigidas, contesta a las pretensiones del contrario, impetrando tener en tal calidad todos los fundamentos descritos en la RM-MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 020/2015, ratificándose en su integridad cuantitativa y cualitativa, dada su absoluta suficiencia respecto a las pretensiones que salen de la demanda, haciendo énfasis en algunos aspectos.

- Sobre la pertinencia de la normativa regulatoria financiera, la parte actora, a sugerencia del demandante de la existencia de un conflicto de competencias y ambigüedades para conocer el tema de conflicto entre la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero y la Autoridad de Fiscalización y Control de Cooperativas, al ser esta última, en versión del demandante “la institución encargada de revocar la autorización legal para que funcione una sociedad cooperativa aclara que, las determinaciones asumidas dentro del caso, por parte de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, no recaen sobre una disolución o liquidación de la Sociedad Cooperativa de Crédito Cerrada “La Trinidad” Ltda., o de una convocatoria de su autorización de funcionamiento, sino sobre: Las instrucciones que salen de la Nota ASFI/DSR IV/R – 108505/2014 de 14 de julio, transcribiendo a continuación las mismas; señalando seguidamente, que los Actos Administrativos que componen el procedimiento administrativo, han abundado en fundamentos de iure y técnico-jurídicos, de tal manera que no se extrañan argumentos de esa naturaleza, siendo más bien sugerente que la parte actora evite mencionar los mismos. En todo caso, el fundamento jurídico que sale de la generalidad de Actos Administrativos que componen el proceso, la RM-MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 020/2015 incluida, importa haber cumplido la administración, con el deber de fundamentación que le corresponde, dentro del ámbito regulatorio financiero que no solo le es inherente, sino obligatorio, y que la actora prefiere ignorar sin motivo legal que le asista.