SE/0018/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA

SENTENCIA N° 18/2022

Sucre, 16 de marzo de 2022

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES.

Expediente: 18/2021

Demandante: Grupo Minero “Carma S.R.L”

Demandado: Ministerio de Minería y Metalurgia

Tipo de proceso: Contencioso administrativo.

Resolución impugnada: Resolución del Recurso Jerárquico N° 309/2020 de 29 de octubre.

Magistrada Relatora: María Cristina Díaz Sosa.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 100 a 109 vta., interpuesta por la Empresa GRUPO MINERO CARMA S.R.L, representada legalmente por José Augusto Ramírez Blacutt, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico N° 309/2020 de 29 de octubre, que corre de fs. 6 a 11 de obrados, emitida por el Ministerio de Minería y Metalurgia (MMM), representada por Ramiro Félix Villavicencio Niño de Guzmán; la contestación de fs. 179 a 186 vta., la réplica cursante de fs. 198 a 202; y fs. 203 a 207 vta., respectivamente, los antecedentes del proceso y emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I:

I.1. Antecedentes de la demanda.

Conforme cursa en antecedentes, mediante Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/RRDM/4/2020 de 21 de enero, cursante de f. 89 a 82 de antecedentes administrativos, la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), resuelve, revertir a propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del Pueblo Boliviano, la Autorización Transitoria Especial - ATE denominada “IMPENSADA” de 10 pertenencias, con N° 10765, ubicado en el ex cantón Porco, Municipio Porco, Provincia Antonio Quijarro del Departamento de Potosí, por inexistencia de actividades mineras en la misma y en función al carácter estratégico y utilidad pública de los recursos naturales.

Contra la Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/RRDM/4/2020 de 21 de enero, la Empresa Grupo Minero Carma S.R.L, interpone recurso de revocatoria, fs. 185 a 176 de antecedentes administrativos, argumentando que la Resolución de reversión es nula de pleno derecho al vulnerar, derechos y garantías constitucionales, las pretensiones de la Empresa, la inversión de capitales destinada en la planificación y ejecución de actividades de explotación minera, así como la creación de fuentes de trabajo.

Señala que la Empresa cumple con la actividad minera dispuesta por el art. 4 del Reglamento del Decreto Supremo (D.S) 1801, siendo que de toda la documental que se acompaña como prueba, se demuestra que dentro del perímetro del Grupo Minero Carma S.R.L, en el que se encuentra incluida el área minera IMPENSADA, se viene ejecutando trabajos de explotación minera, conforme se tiene del comprobante de egreso, la maquinaria que se viene utilizando, transporte de minerales para su procesamiento, siendo que por las fotografías se demostraría la ejecución de trabajos mineros como el campamento, por lo que considera que los datos contemplados en el informe elevado por la comisión de Política Minera de Regulación y Fiscalización del Viceministerio de Minería son falsos y malintencionados.

Refiere que en el ámbito minero, muchas veces las operaciones de explotación minera se suspenden temporalmente, hasta tanto haya mejoría, caso contrario se estaría condenando a cualquier empresa a una pérdida irreparable de cuantiosa inversión de capital, aspecto que alude considerar la comisión de reversión, toda vez que durante la inspección no hizo el recorrido a cabalidad de toda la zona que no es de 56 hectáreas, sino, de mucho más y comprende 4 concesiones mineras como acredita la Resolución de Auto de Adecuación AJAM-DRPH/38/2019.

Acusa a la Resolución impugnada de consignar datos errados y ser nulo, manifestando que la reversión de áreas mineras, procede únicamente cuando la concesión se encentra abandonada y no existe actividad minera, lo que no acontece en este caso, además, vulnera el derecho al debido proceso en su componente derecho a la defensa, ya que en principio se debió iniciar adecuadamente la fiscalización, al no haberlo hecho de esa manera impidió que la empresa se defienda, siendo que ni siquiera se tomó las Concesiones mineras correctas con las hectáreas correctas, calificando al proceso desarrollado como indebido, ilegal y funesto para la justicia boliviana.

Cuestiona que se notificó a la Empresa con la apertura de Proceso Administrativo con los datos correctos, no existe un sólo acto administrativo dentro de la fiscalización, que contenga los datos correctos, menos aún se respetó su derecho a la defensa, ya que se emitió de forma directa la ilegal Resolución de Reversión, vulnerando los arts. 115 y 117 de la Constitución Política del Estado, el art. 8 del Pacto San José de Costa Rica y el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por lo que pide se Revoque la Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/RRDM/4/2020 de 21 de enero, dejando sin efecto la reversión de la Concesión Minera IMPENSADA, anulándose obrado por indebido procesamiento hasta fs. 1.

En mérito a la ausencia de respuesta y resolución del recurso de revocatoria interpuesto por la Empresa GRUPO MINERO CARMA S.R.L, el represente legal de esta Empresa, interpone Recurso de Revocatoria, arguyendo que el 17 de febrero de 2020, se presentó Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa de Reversión de Derechos Mineros AJAM/DJU/RRDM/4/2020 de 21 de enero, la cual determina la Reversión de derecho minero sobre la Concesión IMPENSADA, de 10 pertenecías mineras, ya que la misma lesionas derechos y garantías constitucionales, empero, el mismo no fue resuelto dentro del plazo legal, que conforme lo dispone el art. 65 de la Ley 2341, debía ser resuelto en el plazo de 20 días, por lo que considerando que la fecha de presentación del Recuso de Revocatoria es de 17 de febrero de 2020, éste debió resolverse hasta el 19 de marzo de 2020, sin embargo, ello no aconteció, por lo que considerando que se produjo un silencio administrativo negativo, interpone el Recurso Jerárquico esgrimiendo los mismos argumentos y denunciando los mismos agravios que los expuestos en el recurso de revocatoria, añadiendo normas legales, doctrina y razonamientos respecto al silencio administrativo.

En mérito al recurso jerárquico interpuesto por la Empresa GRUPO MINERO CARMA S.R.L, el MMM emite Resolución de Recurso Jerárquico N° 309/2020 de 29 de octubre, a través de la cual resuelve DESESTIMAR el Recurso Jerárquico interpuesto, considerando que el mismo fue interpuesto fuera del término previsto por la norma, ya que conforme los datos del proceso administrativo, se evidenciaría que el –ahora demandante- presentó Recurso de Revocatoria el 18 de febrero de 2020, por lo que el 18 de marzo de 2020 se tenía que emitir Resolución de Recurso de Revocatoria por parte de la AJAM, conforme lo dispuesto en los incisos b) y c) del art. 120 del DS. N° 27113 de 23 de julio de 2003, sin embargo, dicho recurso no se resolvió, en tanto, a partir del 19 de marzo de 2020, se produce el silencio administrativo negativo, empezando a correr desde dicha fecha el plazo para interponer Recurso Jerárquico, conforme el art. 65 de la Ley 2341 e inc. c) del art. 120 del DS. N° 27113.

Por lo que conforme esos datos, considera que hasta el 20 de marzo de 2020 transcurrieron dos días hábiles del plazo previsto para interponer Recurso Jerárquico, no obstante, mediante DS. N° 4196 de 17 de marzo de 2020, el Órgano Ejecutivo declaró emergencia sanitaria nacional y cuarentena en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el brote del Coronavirus (COVID-19), por lo que mediante DS. 4199 de 21 de marzo de 2020, se dispone Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Nacional hasta el 4 de abril de 2020, con suspensión de actividades públicas y privadas, fecha ampliada hasta el 30 de abril de 2020 por el Decreto Supremo N° 4200 de 25 de marzo de 2020 y DS. N° 4214 de 14 de abril de 2020.

Por su parte el DS. N° 4229 de 29 de abril de 2020, amplia la vigencia de la cuarentena hasta el 31 de mayo de 2020, asimismo establece una Cuarentena Condicionada y Dinámica en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud en su calidad de Órgano Rector y conforme disponga el nivel de riesgo las ETA´s, en el marco de las atribuciones y competencias en el marco del art. 8 del D.S 4245 de 28 de mayo de 2020.

En atención a ello, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, emitió el Decreto Municipal N° 017/2020 de 30 de mayo, a través del cual se establece Riesgo Medio para el Municipio de La Paz y en el marco de la normativa administrativa, el cómputo de los plazos en todos los trámites y recursos administrativos se reanudaron a partir del 1 de junio de 2020, en tanto, los restantes 8 días hábiles que le quedaban al recurrente para interponer su Recurso Jerárquico vencía hasta el 10 de junio de 2020.

Sin embargo, la Empresa GRUPO CARMA S.R.L, interpuso Recurso Jerárquico el 20 de julio de 2020, es decir, 38 días después de haber operado el silencio administrativo negativo producido al no haberse pronunciado la AJAM hasta el 18 de marzo de 2020., por lo que considera que el recurso fue interpuesto en forma extemporánea.

I.2. Fundamentos de la demanda.

La parte demandante despliega la plataforma argumentativa de su demandan, reseñando lo dispuesto en los arts. 17, 52, 72, 120 y 122 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPD), arguyendo que de dichas normas se establece que el silencio administrativo negativo no se produce de modo automático, sino que es una potestad del administrado de utilizarlo o no, asimismo, no es un acto administrativo que suple la voluntad de la administración, por lo que al no existir pronunciamiento dentro de plazo, el administrado tiene la opción de esperar un pronunciamiento incluso tardío o en su caso, interponer el recurso que corresponda.

Reseña lo previsto en el art. 120 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA) y refiere que el MMM, realiza un análisis basado en la impugnación tardía en la que habría incurrido la Empresa y la pérdida de competencia, sin considerar los elementos previamente indicados, es decir, que la impugnación, ante el silencio negativo, es potestativa y no puede aducirse un cómputo de plazo perentorio, ya que esa es una vía para el administrado ante una situación presunta, una orden formal, no obligatoria; y que el silencio administrativo negativo no es considerado como un acto administrativo expreso y en tanto no se interponga el recurso correspondiente, el órgano que debe pronunciarse no pierde competencia, lo que acusa tampoco fue considerado por el MMM, mismo que tampoco valora que los arts. 17 y 52 de la LPA, que establece la obligación de pronunciamiento por parte de la administración, aun cuando el plazo estuviera vencido, prescribiendo responsabilidad administrativa para los funcionarios que hubieren incurrido en esta omisión, omitiendo exigir un pronunciamiento expreso a la AJM, en detrimento de sus derechos.

En cuanto al cómputo del plazo efectuado por el MMM, manifiesta que la Resolución de Recurso Jerárquico N° 309/2020, a tiempo de realizar el computo de plazo, cita los DS. N° 4196 de 17 de marzo de 2020, 4199 de 21 de marzo de 2020, 4200 de 25 de marzo de 2020, 4214 de 14 de abril de 2020, 4229 de 29 de abril de 2020, 4245 de 28 de mayo de 2020, todos referidos a la declaración de emergencia sanitaria nacional y declaración de cuarentena en todo el territorio boliviano, concluyendo dicha Resolución que en merito a los DS. N° 4229 de abril de 2020, se amplía la vigencia de la cuarentena hasta el 31 de mayo de 2020, estableciendo una cuarentena condicionada y dinámica en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud y conforme disponga el nivel de riesgo las ETA´s, en el marco de las atribuciones y competencias conforme el art. 8 del DS. 4245 de 28 de mayo de 2020, por su parte el Decreto Municipal N° 017/2020 de 30 de mayo de 2020, pronunciado por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, concluyendo que el cómputo de los plazos de todos los trámites y recursos administrativos se reanudaron a partir del 1 de junio de 2020.

Por lo que acusa a dicha Resolución de no efectuar un análisis normativo integral a efecto de realizar el cómputo del plazo, toda vez que el inc. a) del art. 1 del DS. N° 4245 dispone continuar con la cuarentena nacional condicionada y dinámica hasta el 30 de junio de 2020, según las condiciones de riesgo en las ETA´s, disponiendo, además, en su art. 8 que las ETA´s de acuerdo a los niveles de riesgo, normen para su jurisdicción determinados aspectos.

Siendo que, en mérito a ello, el 13 de junio de 2020, el Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, emite el Decreto Municipal N° 13/2020, que dispone en su primer articulado, declarar cuarentena rígida en la categoría de riesgo alto en la jurisdicción Municipal de Potosí por 15 días, es decir, desde el 15 al 29 de junio de 2020, aspecto que reclama no fue considerado.

Añade que, la AJAM, mediante Resolución Administrativa AJAM-DJU-RES-ADM/12/2020 de 1 de junio de 2020, dispone en su disposición SEGUNDA reanudar el cómputo de plazos dentro de los procesos administrativos de otorgación y extinción de derechos mineros, recursos administrativos y otros que son de competencia de la Oficina Nacional, Direcciones Departamentales y Regionales de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera, considerando la determinación de condiciones señalada en el art. 11 del DS. 4245 de 28 de mayo de 2020, en su disposición TERCERA, indica que se mantendrá subsistente la suspensión de términos y plazos dispuesta en aquellas ETA´s en las que se determinó la Cuarentena Dinámica en condiciones de riesgo alto, disponiendo la reanudación de términos y plazos de manera automática una vez establezca su modificación a riesgo medios o moderado.

Por lo que de la revisión de la pagina oficial del Ministerio de Salud y Deportes, en cuanto al índice de riesgo municipal COVID-19 en Bolivia, indica que: la semana 23 a 24. Al 13 de junio de 2020, riesgo alto; la semana 25 y 26. Al 27 de junio de 2020, riesgo medio; la semana 27. Al 4 de julio de 2020, riesgo alto; la semana 28 y 29. Al 18 de julio de 2020, riesgo medio; la semana 30. Al 25 de julio de 2020, riesgo alto, mientras que, en La Paz, en las fechas antes citadas se declaró en forma permanente riesgo alto.

Considerando en forma errada la Resolución de Recurso Jerárquico el Derecho Municipal N° 017/2020, emitido por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, cuando en el caso en particular y conforme antecedentes, dentro del proceso de Reversión que se siguió, se señaló como domicilio el del apoderado legal de la Empresa, el cual está ubicado en la Av. Minero S/N – Pt, del Municipio de Potosí, en tanto, correspondía considerar las medias de riesgo establecidas en esa ciudad.

Por lo que considerando lo dispuesto en el art. 21.III de la LPA, siendo que el domicilio señalado por el administrador se encuentra ubicado en la ciudad de Potosí, correspondía considerar las medidas de riesgo dispuestas en esa ciudad, así como también el plazo adicional de 5 días, ya que tiene un domicilio distinto al de la sede de la entidad pública.

Asimismo, señala que dicha lógica debe ser también aplicada para el otro recurrente apoderado, ya que el mismo tiene su domicilio en el municipio de la ciudad de La Paz, cuyo municipio declaró riesgo epidemiológico alto durante todo el mes de junio y julio de 2020, en tanto el plazo tampoco corría en forma regular.

Concluye sus argumentos, denunciado, la vulneración de sus derechos adquiridos, alegando que la Ley 535 en su art. 94 reconoce como un derecho adquirido a las concesiones otorgadas bajo el anterior Código de Minería que, constituidas como derecho real, formaban parte del patrimonio del titular y que, para adecuarse a Contrato Administrativo Minero de acuerdo al precitado articulado, la forma de validar y consolidar ese derecho, es el proceso de adecuación de derechos mineros.

Siendo que el caso en particular pese a iniciarse dicho proceso, la tramitación fue retardada en detrimento de los plazos previstos por la norma, lo que genera relevancia, al estar vinculado ese proceso de adecuación al proceso de reversión de derechos mineros que se siguió de manera injusta, ya que considera que de haberse dispuesto de manera previa y en cumplimiento de los plazos la adecuación impetrada, no hubiere proseguido el proceso de reversión.

I.3 Petitorio.

En virtud a todo lo expuesto, interpone demanda contenciosa administrativa contra el Ministerio de Minería y Metalurgia, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico N° 309/2020 de 29 de octubre, solicitando se declare probada la demanda y en consecuencia se anule la Resolución impugnada, ordenando a la Administración se pronuncie respecto a su recurso de impugnación de forma motivada, expresa y fundamentada.

I.4 De la contestación a la demanda.

El Ministerio de Minería y Metalurgia, representado por José Augusto Ramírez Blacutt, contesta negativamente la demanda, reseñando los argumentos que sustentan la demanda y los antecedentes administrativos emergentes del proceso de Reversión de Derechos Mineros sobre la Autorización Transitoria Especial denominada IMPENSADA de diez pertenencias, ubicada en el ex catón Porco, Municipio Porco, Provincia Antonio Quijarro del Departamento de Potosí, arguyendo, además:

Que, la parte actora hizo uso de su derecho a la impugnación en la vía administrativa, conociendo el mismo en la instancia superior ante la interposición del Recurso Jerárquico cuya resolución fue dada a conocer a la parte demandante, lo que dio lugar a la interposición de la demanda contenciosa administrativa, en la cual si bien desarrolla doctrina respecto a la obligación de la administración de emitir pronunciamiento pese a haberse suscitado el silencio administrativo, no obstante, debe atenderse también los aspectos legales que reglamentan el silencio administrativo, toda vez que el art. 17.III de la LPA, dispone que ante la omisión de dictar una resolución expresa en el plazo previsto por la administración pública, el administrado podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, abriendo de esta manera de que pueda plantear el recurso administrativo que corresponda o acudir a la vía jurisdiccional.

En el caso, mediante Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/RRDM/4/2020 de 21 de enero, se dispuso la reversión a propiedad y dominio del Estado, la Autorización Transitoria Especial denominada IMPENSADA de titularidad del GRUPO MINERO CARMA S.R.L, al haberse evidenciado la inexistencia de actividades mineras en la misma, contra la cual la Empresa -ahora demandante- interpuso Recurso de Revocatoria el 18 de febrero de 2020, en tanto el plazo para la emisión de la correspondiente Resolución de Recurso de Revocatoria fue hasta el 18 de marzo de 2020, por lo que al no existir respuesta alguna del recurso por parte de la AJAM, operó el silencio administrativo negativo, gozando en consecuencia el administrado de interponer Recurso Jerárquico, dentro del plazo previsto por ley, el cual se computó desde el 19 de marzo de 2020.

Señala que una vez interpuesto el Recuso de impugnación que corresponda, en mérito a la falta de pronunciamiento por parte de la AJAM, esta última carece de competencia para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el recurso que no resolvió, lo contrario significa atentar contra la seguridad jurídica provocando un caos jurídico, ya que daría lugar a la existencia de dos resoluciones posiblemente contradictorias, o en su caso, se promueva un nuevo planteamiento de Recurso de impugnación contra de la resolución pendiente, en tanto el argumento del demandante no es válido, resultando ilógico que pese a interponer Recurso jerárquico por omisión de pronunciamiento expreso a su Recuso de Revocatoria, pretenda que aún, que, la AJAM emita Resolución tardía.

En cuanto a la marco legal referido por la parte actora en su demanda, refiere que en mérito a haber interpuesto, el demandante en su calidad de titular de la ATE IMPENSADA, el Recurso de Revocatoria en fecha 18 de febrero de 2020 contra la Resolución de Reversión de Derechos Mineros AJAM/DJU/RRDM/4/2020 de 21 de enero, debió considerar que a partir de dicha fecha se computaría el plazo de 20 días para la resolución del recurso, que, ante la falta de ello, el demandante tenia la posibilidad de interponer Recurso jerárquico dentro del plazo legal, el cual se computaba desde la conclusión del plazo otorgado a la AJAM, no siendo evidente que el plazo para interponer Recurso jerárquico no sea perentorio como alude el demandante, quien a su criterio considera que el silencio administrativo negativo no se produce de modo automático, sino seria una potestad del administrado, consideración errada al igual que su consideración, que ante la interposición del recurso respectivo por silencio administrativo, subsistiría la obligación de la Autoridad Administrativa de emitir pronunciamiento, lo que refiere la parte demandada es contrario a la jurisprudencia, citando la SCP N° 0032/2010 de 20 de septiembre.

Respecto al argumento de la parte demandante, en cuanto a que la administración pública al no resolver el Recurso de Revocatoria vulneró el derecho a la petición del administrado, señala, que ante esa omisión, la Ley prevé la vigencia del silencio administrativo como mecanismo para garantizar la emisión de una respuesta al administrado por parte de la administración pública o bien por la autoridad jurisdiccional, siendo en ese sentido, que la parte demandante ante la falta de respuesta a su recurso interpuesto, interpone el correspondiente Recurso jerárquico a efecto de que sus planteamientos sean resueltos.

En lo referente al cómputo del plazo, manifiesta que el DS. N° 4229 de 29 de abril, amplía la vigencia de la cuarentena hasta el 31 de mayo de 2020, asimismo, establece una cuarentena condicionada y dinámica en base a condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud en calidad de órgano rector y conforme disponga el nivel de riesgo de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA´s), en función a las atribuciones y competencias que se refieren en el art. 8 del DS. N° 4245 de 28 de mayo.

Si bien la parte demandante refiere que, al situarse su domicilio en la ciudad de Potosí, correspondía considerarse las disposiciones y determinaciones de riesgo de aquella ciudad, no obstante, de los antecedentes del proceso se advierte que el último domicilio señalado en el trámite administrativo de Reversión de Derechos Mineros a tiempo de interponer su Recurso de Revocatoria, fue en la ciudad de La Paz, específicamente en el domicilio procesal ubicado en la avenida 6 de agosto N° 2455, Ed. Hilpa, piso 12, oficina 1203, mismo que de acuerdo al Auto AJAM/DJU/AUTO/36/2020 de 21 de febrero, se tuvo por señalado y fue ratificado a tiempo de interponer Recurso jerárquico.

Además, el Art. 33 de la LPA, para efectos de notificación prevé que las partes deben señalar un domicilio que se encuentre dentro de la jurisdicción municipal de la sede de funciones de la entidad pública, en ese caso, al haberse encontrado resolviendo el Recurso de Revocatoria la AJAM, correspondía señalar un domicilio en el municipio de La Paz, conforme lo exige la norma, por lo que las disposiciones consideradas y aplicadas son correctas, más aún el Decreto Municipal N° 017/2020, al corresponder éste al municipio de La Paz, consecuentemente, considerando además la Resolución Administrativa AJAM-DUJ-RES-ADM/12/2020 de 1 de junio de 2020, que disponía a partir de la referida fecha, la reanudación de términos y plazos dentro de los trámites y procesos que fueran de conocimiento de la Oficina Nacional, Direcciones Departamentales y Regionales en las jurisdicciones de las ETA´s con riesgo medio y moderado, se obró en forma correcta y en apego a la Ley, no correspondiendo en mérito a ello, aplicar la ampliación de plazo en razón a la distancia, ya que el domicilio señalado por el -ahora demandante- se encontraba en la ciudad de La Paz.