SE/0021/2017

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

SENTENCIA Nº 21

Sucre, 27 de marzo de 2017

Expediente : 118/2016 - CA

Proceso : Contencioso Administrativo

Demandante : Corporación de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional COFADENA

Demandado : Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social

Resolución Impugnada : Resoluciones Ministeriales N° 379/16, 378/16 y 381/16 de 26 de abril

Magistrado Relator : Dr. Jorge I. von Borries Méndez

VISTOS: La demanda de fs. 54 a 64, contestación de fs. 159 a 172, réplica, dúplica, los antecedentes del proceso y de emisión de las resoluciones impugnadas; y:

CONSIDERANDO I (Contenido de la demanda y contestación)

I.1. Contenido de la demanda.

Impugnando las Resoluciones Ministeriales de Recurso Jerárquico N° 379/16, 378/16 y 381/16 de 26 de abril, la Corporación de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional (en adelante COFADENA), legalmente representada por José Harald Vega Aramayo, Winston O. Santos Canaza, José Antonio Vera Cuéllar, Vania de la Riva Murillo y Fabiana Miranda Villarroel, se apersona e interpone demanda Contencioso Administrativa contra el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando:

Antecedentes administrativos.

Sostiene que el nuevo Directorio de COFADENA, máxima instancia resolutiva y de control, frente a la evaluación de la situación económica, organizacional y de resultados alcanzados, instruyó llevar adelante un profundo trabajo de reactivación empresarial, reestructuración y reposicionamiento de la Corporación, empresa pública creada por D.S. 10576 de 10 de noviembre de 1972 y nombrada empresa Pública Nacional Estratégica por D.S. 0174 de 17 de junio de 2009, momento en el que no se produjo readecuación a la nueva dinámica.

Que, acorde a las necesidades de COFADENA, empresa poco competitiva en el mercado nacional generando pérdidas que la pondrían en situación de déficit de utilidades y, toda vez que el 2 de septiembre de 2015 se promulgó el D.S. N° 2507 mediante el que se determinó el cierre y liquidación de la ex Empresa de Construcciones del Ejército (ECE), la conclusión del proceso de cierre del Ex Comando de Ingeniería del Ejército (CIE) y la transferencia de sus activos (maquinaria del ex CI y ex ECE) a COFADENA la que debió asumir los pasivos emergentes por contratos, derechos laborales y otros de ambas empresas liquidadas, se ratificó la necesidad de asumir medidas para su adecuación a su nueva realidad.

En ese marco –dice- conforme a lo dispuesto por el art. 32 de la Norma Básica del Sistema de Administración de Personal (Proceso de Retiro) “inc. h) Supresión de puesto, entendida como la eliminación de puestos de trabajo, cuando éstos dejen de tener vigencia como resultado de la modificación de la competencia o restricciones presupuestarias a la entidad, traducidos en los sistemas de Programación de Operaciones y Organización Administrativa, en cuyo caso se suprimirá también el ítem correspondiente”, norma concordante con el art. 41 del Estatuto del Funcionario Público Ley N° 2027–g) que establece como causal para destitución de funcionarios públicos la supresión de cargos; mediante memorándums GG. 382- RRHH. 320/15, GG 380-RR.HH 318/15 y GG 379-RR.HH 317/15 de 29 de octubre, dentro del proceso de reestructuración de COFADENA se procedió a notificar a los servidores de carrera administrativa: Norah Oliver Aguirre, María Luisa Ramírez López y Silvia Luisa Huanca de Zuñagua anunciándoles que en el plazo de 30 días de procedería a la supresión del cargo que ocupaban (secretarias).

Recurso de Revocatoria.

Afirma que el 5 de noviembre de 2015, cumplido 30 días del pre aviso, se ejecutaron los memorándums de supresión de cargo y las ex trabajadoras de COFADENA interpusieron recurso de revocatoria ante su destitución, emitiendo la Gerencia General las Resoluciones Administrativas N° 004, 005 y 006 de 17 de noviembre de 2015 ratificando los actos impugnados. Las recurrentes interpusieron Recurso Jerárquico dentro del cual respondieron los requerimientos de presentación de documentación, posteriormente fueron notificados con providencia de 16 de marzo de 2016 sin que se les proporcione el memorial presentado por las recurrentes por lo que plantearon nulidad rechazado con el argumento que todos los actuados del recurso jerárquico pueden ser libremente revisados y que la notificación efectuada asegura el debido proceso.

Que, el 28 de abril se notificó a COFADENA con las Resoluciones Ministeriales N° 379/16, 378/16 y 381/16 de 26 de abril las que resolvieron Revocar la Resolución de Revocatoria y los memorándum de supresión de cargo de las tres funcionarias, determinando su restitución al cargo o a otro para el que reúnan las condiciones, manteniendo su condición de funcionarias de carrera.

Fundamentación de la demanda

Con ese epígrafe, prosigue afirmando que las Resoluciones impugnadas:

1. En el numeral primero “no consideran los posibles errores de transcripción que se evidencian en antecedentes para determinar lo que en derecho corresponde”.

2. En el numeral dos, en referencia a la estabilidad laboral, el Ministerio de Trabajo aclaró que el proceso de supresión de cargos está instituido en el art. 41 –g) de la Ley N° 2027 (Estatuto del Funcionario Público), art. 32 –h) del D.S. 26115 y el art. 24 del RIP de COFADENA, "por lo que se concluye que un proceso de supresión de cargo no afecta de ninguna manera el derecho al trabajo y estabilidad laboral” existiendo las causales legalmente establecidas para retirar a servidores públicos de carrera por lo queda sustentado el proceder de COFADENA en la Resolución de Revocatoria, resultando la Resolución de Recurso Jerárquico “incongruente en cuanto al análisis y apreciaciones”.

3.- En el punto tercero, sobre el reclamo de que COFADENA no habría tomado en cuenta la calidad de servidoras públicas de carrera, señala que las resoluciones de COFADENA en el 4to punto expresaron que“ la calidad de servidor de carrera no genera estabilidad laboral inmune a cualquier tipo de sanciones, destituciones o privilegios odiosos”, concordando tal redacción con el art. 40 de la Ley N° 2027 por lo que nuevamente se considera que el razonamiento fue correcto y no existe transgresión del debido proceso, se aprecia –dice- que el Ministerio del Trabajo efectuó análisis favorable a COFADENA otorgando validez al procedimiento desarrollado, sin embargo, la determinación asumida es contradictoria al análisis.

4.- En el punto cuarto el Ministerio del Trabajo estableció que conforme al art. 14 de la Ley 1178 el proceso de auditoria gubernamental debe ser realizado en calidad de control posterior y realizarlo de manera anterior a la conclusión de la implementación del rediseño organizacional, toda vez que, caso contrario, se trataría de un control previo no permitido por la norma; que las resoluciones de COFADENA refieren correctamente este análisis esperando la determinación de Recurso Jerárquico para concretar la supresión de cargos garantizándose la posibilidad de retorno de las servidoras no existiendo transgresión alguna.

5.- En el punto 5to. se hizo referencia al procedimiento que debió observarse en el proceso de supresión de cargos basado en la Resolución Administrativa SSC/IRJ/083/2005 de 29 de septiembre emitida por la ex Superintendencia de Servicio Civil: 1.- Resolución de autoridad competente que apruebe la medida en base de informes que justifiquen la necesidad. 2.- Informe técnico que justifique la necesidad. 3.- Informe jurídico con la nueva estructura de la entidad que señale que la misma está sujeta a las Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa y 4.- Instrucción al Director de la Unidad de Auditoria Interna de la realización de un examen de Auditoria especial sobre las desvinculaciones por supresión de puesta que tendrían lugar como efecto de la implementación de la nueva estructura orgánica funcional.

Que efectuado el análisis de antecedentes remitidos por COFADENA se señaló que se cuenta con informes técnico y legal (Cites 044/15 y 299/2015) para la aprobación del nuevo organigrama obteniéndose la Resolución de Directorio N° 020/2015 de 18 de septiembre, que aprueba la nueva estructura organizacional y la constitución de nuevas áreas funcionales; el Ministerio de Trabajo estableció que en los mencionados documentos no se hace referencia a la supresión de ninguna dirección o Unidad Organizacional y por ende de algún puesto específico, asimismo que los informes no hacen análisis retrospectivo y prospectivo que justifique la necesidad de ajustes a la estructura de COFADENA y que, con ese argumento pretende sustentar la Resolución de Recurso Jerárquico, siendo un elemento completamente subjetivo frente a la veracidad de la documentación y de la verdadera interpretación de la norma y procedimientos establecidos por la ex-Superintendencia del Servicio Civil.

Añade que tal análisis en la Resolución de Recurso Jerárquico es parcializado, alejado de los preceptos establecidos en los precedentes administrativos publicados por el Servicio Civil al determinar “incumplimiento de todos los presupuestos técnicos y legales establecidos por la normativa legal” aspecto que estaría presente si no se hubiera respetado plazos, procedimientos o si la desvinculación fuera unilateral, aspecto inexistente en el caso.

Que, la Resolución Ministerial SSC/IRJ/083/2005 establece que es causal de retiro la supresión del cargo, entendida como la eliminación del puesto de trabajo o cargo en el marco del Sistema de Organización Administrativa (Fuente Precedentes administrativos ex Superintendencia de Servicio Civil), no como pretende la Resolución Jerárquica en el num. 5.iv) que señala que debería contarse con un análisis prospectivo que demuestre la necesidad de realizar ajustes en la estructura. En el caso –dice- se efectuó análisis retrospectivo y prospectivo de la situación organizacional de COFADENA sustentando la nueva estructura con razones técnicas para la creación de nuevas Direcciones y el estado de necesidad demostrándose con ello la inconsistencia de la evaluación efectuada en las resoluciones de Recurso Jerárquico que ni siquiera mencionan el análisis de la documentación adjuntada por COFADENA, “señalando que tales documentos no contienen el supuesto análisis sin mayor referencia”.

Recalca que el informe legal recomendó la aprobación de la nueva estructura emitiéndose la Resolución de Directorio 20/2015 de forma previa a la comunicación de los actos administrativos (memorándum de supresión de cargo) cumpliéndose la Resolución Administrativa IRJ/052 aspecto que no fue debidamente analizado en las resoluciones impugnadas

6.- En el punto siete de análisis del supuesto procedimiento omitido, se observó la no remisión de instructivo a la Unidad de Auditoria Interna para la realización de un examen de auditoría especial sobre la desvinculación por supresión de cargos, afirmación –dice- contraria al punto 4to del considerando tercero donde se señala que la supresión debe ser de conocimiento de Auditoría interna después de producida la supresión, no antes, pues sería ejercer control previo prohibido por el art. 14 de la Ley 1178.

7.- Refiere que en el mismo punto 7 del considerando tercero de las Resoluciones Ministeriales se estableció que la corporación no previó la reincorporación de las funcionarias frente a la efectiva supresión de puestos, basando esa apreciación en los informes técnico, legal y Resolución de Directorio; sin embargo, en el inciso c) del mismo punto se señaló que conforme al informe RR.HH 032/16 de 18 de marzo, en referencia a elevar la escala salarial vigente de las gestiones 2015 y 2016 se establece que no existió variaciones o modificación en la estructura administrativa de la institución, por ende no se dio lugar a la supresión, por tanto al mantener en “statu quo” la administración del presupuesto destinado para las ex-servidoras públicas se garantizó la posibilidad de su reincorporación. Que, los sueldos se encuentran programados en el presupuesto aprobado por Ley financial y solo puede modificarse previo procedimiento previsto en el DS N° 29881 con aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas para aprobación de nueva escala salarial o modificaciones en el grupo 1000 de servicios personales, acción que está siendo ejecutada por COFADENA ante el Min. de Economía.

8.- Sostiene que las Resoluciones impugnadas en el punto 7-b) establecen que al crearse nuevas direcciones y unidades organizacionales, todas deben tener el puesto de secretaría; que el Min. de Trabajo no es entidad que determine la obligatoriedad de una estructura en las empresas públicas, eso está determinado por la realidad de la entidad, por lo que el Min. de Trabajo se arrogó competencias y atribuciones y extralimitó el indubio pro operario.

Normas y principios transgredidos.

Culmina citando y transcribiendo como transgredidos los art. 13 parágrafos I, II y III de la CPE, 115 –I y II y art. 119 de la CPE porque el Ministerio del Trabajo “vulneró el debido proceso por parcialización y contradicción en el análisis fáctico jurídico que genera perjuicio” a COFADENA que cumple funciones en aplicación de la Ley 1178 y los sistemas y subsistemas de administración.

Alude los arts. 3 del EFP señalando que ninguna autoridad queda exenta de cumplir las leyes y principios, sin embargo, la autoridad demandada transgredió el debido proceso descrito en la S.C. N° 1916/2012 de 12 de octubre el mismo que obliga a la congruencia o correspondencia entre lo peticionado, lo considerado y lo resuelto cuya materialización debe reflejarse a lo largo del contenido de la resolución, no solo entre las partes considerativa y resolutiva; que, en el caso, las resoluciones recurridas no guardan coherencia entre lo analizado y lo resuelto puesto que en primera instancia se otorga la razón sobre la lógica aplicada en las resoluciones de COFADENA pero se contradice determinando incumplimiento del procedimiento, lo que constituye transgresión del debido proceso.

Asimismo, en referencia a la falta de un correcto análisis de las pruebas en etapa recursiva señala que la SC 1916/2012 establece el deber de motivación y valoración integral de la prueba, en el caso –dice- está demostrado con el correcto análisis de la prueba y correcta interpretación normativa.

Petitorio

Con esos argumentos solicita se deje sin efecto las resoluciones jerárquicas impugnadas y la determinación de reincorporación de las ex-servidoras públicas.

Admitida la demanda, se corrió traslado a las autoridades demandadas y terceros interesados para que respondan en el término de ley más el que corresponda en razón de la distancia, ordenándose las notificaciones correspondientes.

I.2. Contestación a la demanda

Respuesta de las autoridades demandadas.-

El Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social a través del Ministro José Gonzalo Trigoso Agudo y el Vice Ministro de Empleo y Servicio Civil Benito Rodríguez Carvajal, representados legalmente por Shirley Jazmi Pérez Velásquez, Julio César Luna Orellana y otros, luego de efectuar exposición de los antecedentes y transcribir los fundamentos de la demanda aduce:

1.- Que el Ministerio del Trabajo se avocó a analizar, dentro del debido proceso, la razonabilidad y pertinencia de las pruebas producidas, si el proceso de supresión de puestos fue llevado en el marco jurídico del art. 41-g) y 43 de la Ley 2027 y art. 32 –h) de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal para determinar si tal supresión fue plenamente justificada y respetó los presupuestos técnicos y legales de tal modo que no se afecten los derechos de los servidores públicos de carrera administrativa y la estabilidad laboral de la que gozan.

Sostiene que en las Resoluciones impugnadas se precisó cuál es el procedimiento de supresión y que aspectos deben considerarse en él. Resume los cuatro aspectos expuestos en las Resoluciones aludidas: a) Que conforme al art. 41-g) de la Ley 2027 es causal de retiro la supresión de su puesto entendida como su eliminación en el marco del sistema de organización administrativa. El art.43 de la referida ley exige exámenes de auditoria que verifiquen la oportunidad y conveniencia de tal decisión. b) El art. 32-h) del DS 26115 establece que cuando se produzca la supresión como resultado de la modificación de competencias o restricciones presupuestarias esta podrá ser causal de retiro la que deberá ser comunicada con 30 días de antelación. c) Que, los precedentes administrativos de la extinta Superintendencia de Servicio Civil establecen los requisitos de la supresión de cargos contenidos en la Resolución Administrativa SSC/IRJ/083/2005 de 29 de septiembre entre las que están: Resolución de autoridad competente, informes técnico y jurídico, instrucción para realización de examen de auditoria especial y adicionalmente el derecho del funcionario a su reingreso manteniendo su calidad de funcionario de carrera.

Que, las consideraciones citadas fueron tomadas en cuenta en el caso para concluir en el punto 2 del tercer considerando de las Resoluciones impugnadas que un proceso de supresión de cargo llevado en el marco de la normativa señalada precedentemente, no afecta el derecho al trabajo y estabilidad laboral, es decir que se aclaró que de darse tal supresión en el marco de las normas pertinentes, refiriéndose así de manera general a un proceso de supresión de puesto y en ningún momento refirió que el proceso realizado por COFADENA estaba en el marco de los requisitos necesarios ya que tras el análisis de la prueba aportada y del procedimiento no se justificó de manera objetiva la supresión de puestos, es más el informe RRHH 032/16 suscrito por Juan Chambi afirma que la escala salarial de la gestión 2012 no habría sufrido variación aspecto observable puesto que de haber existido supresión de puestos, esta debería reflejarse en la modificación de tal escala salarial.