SE/0022/2025

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA 22/2025

Sucre, 21 de abril de 2025

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente: 200/2024-CA

Demandante: Almacenera Boliviana S.A.

Demandado: Aduana Nacional

Proceso: Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada: Resolución RD 03-010-2024 de 22 de marzo

Relatora: Mgda. Rosmery Ruiz Martínez

I. VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 183 a 190, interpuesta por la Almacenera Boliviana S.A., a través de su representante legal, contra la Aduana Nacional impugnando la Resolución RD 03-010-2024 de 22 de marzo, de fs. 61 a 77; el Auto de 28 de junio de 2024 a fs. 192, que admitió la demanda; el memorial de contestación de fs. 233 a 237 vta., presentado por la Gerencia Regional Santa Cruz de la Aduana Nacional, en su condición de tercero interesado; el memorial de contestación, de fs. 248 a 258, presentado por la Aduana Nacional; la Réplica de fs. 276 a 280; la Dúplica de fs. 284 a 285 vta.; la providencia de 4 de noviembre de 2024, a fs. 286, que dispuso Autos para Sentencia; los antecedentes administrativos y procesales.

II. CONTENIDO DE LA DEMANDA

En la demanda contenciosa administrativa, la Almacenera Boliviana S.A. (ALBO), realizó un prólogo sobre el almacenaje, disposición y situación actual de mercaderías que se encuentran en estado vigente, abandonadas e incautadas en los recintos aduaneros administrados en concesión por ALBO; seguidamente, relacionó los antecedentes ocurridos en instancia administrativa, desde el inicio del proceso sancionatorio por existir mercadería sin identificación dentro de contenedores del Recinto Aduanero de Santa Cruz, hasta la emisión de la resolución que se impugna a través del presente proceso y denunció que la sanción impuesta es arbitraria, ilegal e incongruente con la verdad material, porque resulta de un proceso sancionador y actos administrativos viciados de nulidad absoluta, conforme denuncia a continuación:

1. En el acápite denominado: “El fundamento para el inicio del proceso sancionador frente a los descargos del concesionario, señala que existe infracción probada por cuanto el concesionario no demostró de manera fehaciente los motivos por los cuales deja pasar el tiempo sin identificación de dicha mercancía por lo que incumplió su responsabilidad de tener identificado dicha mercancía encontrada, desconociendo su responsabilidad” (sic); aseveró que los antecedentes acreditan que ALBO, no solo demostró cuáles fueron los motivos por los que se dejó pasar el tiempo sin identificar la mercadería; sino que el incumplimiento de funciones y el inventario de mercadería paralizado por parte de la AN, ocasionó que la mercadería no se encuentre identificada hasta la fecha.

La AN conoce la causa y es corresponsable de no haberse identificado la mercadería; entonces, la sanción impuesta vulnera el debido proceso, la legalidad y la verdad material, porque se sustenta en: a) Su propio incumplimiento e inacción; b) En un precepto que solo dispone el deber de identificar la mercadería; y, c) La falta a la verdad material de los hechos acontecidos.

2. En el acápite denominado: “Demandamos que la administración modifica con su acto administrativo (…) el alcance de la obligación del Art. 92 del R.C. y restringe los derechos del administrado al señalar como argumento que conforme al Art. 92 el concesionario es el único responsable y sin respaldo legal existente añade que el concesionario no puede excusarse bajo ninguna circunstancia de esta responsabilidad, asimismo señala que esta responsabilidad sería intuito persona por lo que su cumplimiento no puede ser delegado a otra persona” (sic); argumentó que:

a) El art. 92 del Reglamento para la Concesión de Servicios en Recintos Aduaneros (RCSRA), dispone que el concesionario es el único responsable por la custodia y conservación de mercadería; sin embargo, no dispone nada sobre la exclusión de dicha responsabilidad, tampoco prevé que la responsabilidad puede delegarse a otra persona bajo el término “intuito persona”; así los argumentos de la AN, modifican el referido precepto sin respaldo legal, restringiendo los derechos de ALBO, entre ellos, el derecho a la defensa.

b) ALBO no delegó, ni pretendió delegar su responsabilidad; empero, ha demostrado que el cumplimiento de su responsabilidad, fue impedida por la AN, que: “…tiene la responsabilidad de emitir y generar los documentos previos y pertinentes para la identificación de la mercancía en cuestión…” (sic); argumento que fue expuesto en los descargos presentados por ALBO y no fueron desvirtuados por la AN que, pretende omitir la verdad material: “…reiterando una y otra vez la obligación y la ausencia de identificación, siendo que la misma no ha sido negada sino que se ha demostrado que la causa de este hecho es ajeno a la responsabilidad del concesionario…” (sic); en ese sentido, alegó que no pueden restringir la posibilidad de demostrar la ausencia de responsabilidad o la imposibilidad de cumplir su deber; más aún, si las causas del incumplimiento sancionado en el presente caso, son ajenos a la voluntad de ALBO.

Aseveró que la verdad histórica y material de los hechos ocurridos, acreditan que la sanción de la especie fue impuesta a ALBO, sin que concurriera el elemento “responsabilidad”, porque en la nueva versión del RCSRA, ese elemento fue eliminado; sin tomar en cuenta que el art. 78 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), dispone que imponer una sanción deben concurrir la causa y la responsabilidad; es decir, el incumplimiento de una obligación regulada, debe estar asociada a la responsabilidad de ese incumplimiento.

3. En el acápite denominado: “Demandamos la ausencia de motivación en coherencia con la verdad material y que la transcripción de normativa no reemplaza la motivación suficiente y necesaria. La administración aduanera nunca respondió de manera fundada y consistente por qué no tiene asidero o valor la causa de la falta de identificación relacionada directamente con el incumplimiento de personal de la Aduana Nacional” (sic); señaló que la AN no cumple con los procedimientos y actos de disposición oportuna de mercadería declarada en abandono e incautada que se encuentran en recinto demasiados años, afectando directamente al cumplimiento de las obligaciones de ALBO.

Puntualizó lo siguiente: a) La sanción impuesta pretende justificar la falta de acción y voluntad para resolver un problema que generó la misma AN; puesto que, aun después de imponer la sanción, la mercadería continúa en los contenedores sin identificación y sin disposición; es decir, la AN no asume acciones para resolver el origen de este problema; y, b) La Resolución impugnada contraviene el art. 28.f) de la LPA, porque sus referencias y argumentos son incongruentes y contradictorios con los hechos que fueron acreditados por ALBO conforme al principio de verdad material.

Conforme al art. 3 del Decreto Supremo (DS) 27113, Reglamento a la LPA (RLPA), la AN debe emitir sus actos en el marco de los principios instituidos en el art. 4 de la LPA, a fin de alcanzar transparencia, eficacia, publicidad y observando el orden público; sin embargo, los antecedentes demuestran que la AN: “…inicia un proceso sancionador al concesionario y le aplica una multa arbitraria, sin que esto resuelva el fin último que es el cumplimiento del proceso de disposición de mercancías…” (sic); quedando demostrado que la AN infringió el art. 26.e) y f) del RLPA.

Finalmente, ALBO citó el art. 178 de la Constitución Política del Estado (CPE), que entre otros principios, instituye el de seguridad jurídica que se sustenta en la certeza del derecho; por otra parte, citó la Sentencia Constitucional (SC) 0034/2006 de 10 de mayo, referida a que el principio de legalidad es necesario para el individuo obtenga certeza de cuáles son las conductas permitidas y proscritas, eliminando la arbitrariedad estatal al procesar e imponer sanciones.

Solicitó que se declare probada la demanda y se revoque la Resolución RD 03-010-24.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

La AN contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, argumentando que:

1. En el acápite denominado: “RESPECTO AL FUNDAMENTO DEL INICIO DEL PROCESO SANCIONARO FRENTE A LOS DESCARGOS DEL CONCESIONARIO” (sic); hizo constar que el proceso sancionador, ALBO sustento su defensa con argumentos; empero, no presentó documentación fidedigna que descargue porque: “…DEJO PASAR EL TIEMPO SIN IDENTIFICACIÓN DE LA MERCANCÍA, ENCONTRADA SIN SUS PARTES DE RECEPCIÓN…” (sic); asimismo, no presentó documentación que acredite bajo qué régimen de importación ingresó la mercadería a recinto aduanero; es decir, si corresponde a un proceso por contrabando contravencional.

Alegó que la sanción fue impuesta porque encontraron seis contenedores en el Almacén 29 (corralito), conteniendo mercadería: “…sin documentos, sin estar debidamente identificadas con su respectivo Parte de Recepción a la vista, al no tomar las medidas necesarias de responsabilidad para mantener las mercancías almacenadas separadas, clasificadas y claramente identificadas con sus respectivas Partes de Recepción, CADA UNA DE LAS MERCANCÍAS ALMACENADAS, INCLUSIVE LAS MERCANCÍAS ABANDONADAS YCOMISADAS…” (sic).

2. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA MODIFICACIÓN DEL ALCANCE DE LA OBLIGACIÓN DEL ART 92 DE LA R.C.” (sic); citó el art. 92.I del RCSRA y aseveró que ALBO no puede excusarse de la obligación prevista en el referido precepto; aclarando que la expresión latina “Intuitu personae”, fue utilizada para indicar que la responsabilidad de ALBO de identificar la mercadería, no puede ser sustituida a otra persona sea pública o privada, correspondiendo imponer la multa impugnada.

3. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA AUSENCIA DE MOTIVACIÓN EN COHERENCIA CON LA VERDAD MATERIAL Y QUE LA TRANSCRIPCIÓN NO REEMPLAZA LA MOTIVACIÓN SUFICIENTE”; aseveró que la resolución que impuso la sanción y las que resolvieron los recursos administrativos interpuestos por ALBO, exponen de manera clara y motivada los hechos, la infracción incurrida y la sanción impuesta a ALBO.

La sanción impuesta no es arbitraria, porque ALBO solo negó su responsabilidad, sin presentar descargos y/o fundamentos suficientes.

4. En el acápite denominado: “PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA” (sic); citó los arts. 92.I y III, 113 y 116.1 de la RCSRA y 161 del Reglamento a la Ley General de Aduanas (RLGA); aseverando que la conducta de ALBO se adecuó a dicha normativa y corresponde la multa impuesta; asimismo, señaló que el presente proceso sancionatorio se encuentra respaldado y fundamentado al RCSRA.

5. En el acápite denominado: “PAGO EFECTUADO POR ALBO S.A.” (sic); solicitó se tenga presente que en la Nota CITE-ALBO-SCZ 00325/2024 de 8 de mayo, ALBO comunicó el pago de la multa impuesta, adjuntando la Constancia de Pago R 44269 de 10 de mayo de 2024.

Alegó que la SC 1369/2011-R de 30 de septiembre, estableció que realizar acciones consintiendo el acto reclamado, constituye sometimiento de sus incidencias; por otra parte, alegó que la SC 0731/2010-R de 26 de julio, estableció que las nulidades deben ser denunciadas oportunamente.

Solicitó se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, manteniendo firme y subsistente la Resolución RD 03-010-24 en todas sus partes.

IV. TERCERO INTERESADO

La Gerencia Regional Santa Cruz de la AN contestó la demanda en su condición de tercero interesado, reiterando los argumentos expuestos por la AN en el memorial que contestó la demanda contenciosa administrativa.

Solicitó que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa; manteniéndose firme y subsistente la resolución impugnada, así como las resoluciones que fueron confirmadas por dicha resolución.

V. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES

1. Proceso administrativo

a) Mediante la Nota GRSZ/ISC/CRI/2023-17/2023 de 30 de junio de fs. 16 a 17 del Anexo 1, la Administración de Aduana Interior Santa Cruz de la Gerencia Regional Santa Cruz de la AN, comunicó a ALBO que el 20 de abril de 2023, se realizó la verificación de 10 Galpones y 11 Corralitos, observando mercadería, mercadería abandonada y mercadería comisada, sin Parte de Recepción a la vista, incumpliendo la responsabilidad impuesta en el art. 92.III del RCSRA, por lo que, al haber infringido el art. 113.I.3 del RCSRA, correspondía imponer la multa prevista en el art. 116.I del RCSRA.

b) Con Nota CITE ALBO-SCZ 00379/2023 de 17 de julio, de fs. 18 a 19 del Anexo 1, ALBO expuso los argumentos que consideró pertinentes a su defensa.

c) A través de la Resolución Sancionatoria (RS) GRSZ/UJ/RA/2023-17/2023 de 28 de septiembre, de fs. 55 a 73 del Anexo 1, la Gerencia Regional Santa Cruz de la AN, declaró probada la infracción administrativa cometida por ALBO, porque incumplió el art. 113.I.3, con relación al art. 92.III de la Resolución de Directorio RD 01-049-22 de 21 de octubre de 2022, imponiendo la multa de UFV´s3.000 (tres mil Unidades de Fomento a la Vivienda) establecida en el art. 116.I de la Resolución de Directorio RD 01-049-22.

2. Impugnación administrativa

a) Contra la RS GRSZ/UJ/RA/2023-17/2023, ALBO presentó Recurso de Revocatoria a través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00661/2023 de 16 de octubre, de fs. 75 a 81 del Anexo 1; resuelto a través de la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RR/2023-17/2023 de 10 de noviembre de fs. 111 a 127 del Anexo 1, que confirmó la resolución impugnada.

b) Contra la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RR/2023-17/2023, ALBO presentó Recurso Jerárquico a través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00816/2023 de 27 de noviembre de fs. 129 a 138 del Anexo 1, resuelto a través de la Resolución RD 03-010-24 de 22 de marzo de 2024 de fs. 170 a 186 del Anexo 1, que rechazó el recurso y confirmó la resolución impugnada.

c) Mediante Nota GRSZ/UJ/CP/2023-17/2024 de 30 de abril de fs. 188 a 190 del Anexo 1, la AN apercibió a ALBO al pago de la multa impuesta.

d) A través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00325/2024 de 8 de mayo a fs. 191, ALBO remitió a la AN, el Recibo Único de Pago R 44269 a fs. 192, acreditando el pago de la multa impuesta.

3. Proceso contencioso administrativo

Tramitado el proceso contencioso administrativo, esta Sala emitió la providencia de 4 de noviembre de 2024 a fs. 286, disponiendo Autos para Sentencia.

VI. PROBLEMÁTICA PLANTEADA

La controversia radica en establecer si la sanción impuesta por la AN es arbitraria, ilegal e incongruente con la verdad material, porque resulta de un proceso sancionador y actos administrativos viciados de nulidad absoluta.

VII. FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Para la resolución de la problemática planteada, es pertinente considerar lo siguiente:

1. Naturaleza del proceso contencioso administrativo

La Resolución 109/2014 de 16 de julio, emitida por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, estableció lo siguiente: “…Sobre la naturaleza del proceso contencioso-administrativo. El artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, señala que el proceso contencioso administrativo procede en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.

Esta facultad reconocida al Órgano Judicial deviene del principio de control judicial reconocido por el artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues en un Estado de derecho son indispensables la legitimidad y la legalidad de los actos administrativos, lo que implica por una parte, el respeto a los intereses legítimos y a los derechos subjetivos de los administrados y por otra, la observancia de los principios y normas que regulan la actividad jurídica de la administración pública.

Cuando esa legitimidad y legalidad son conculcadas por los órganos de la administración, se lesiona no sólo los intereses o los derechos privados sino el ordenamiento normativo del Estado, corresponde que los órganos que ejercen control, sometan a los órganos transgresores al orden jurídico establecido, protección jurídica que no está referida al provecho exclusivo de los intereses y derechos privados sino al interés público y del Estado a través del correcto funcionamiento de sus órganos, que de ninguna manera puede ser enervado por sus titulares.

Es de hacer notar que de conformidad con el artículo 127 del Código de Procedimiento Civil con la modificación dispuesta por la Ley 2175, la demanda se dirige contra la autoridad jerárquicamente superior, lo que posibilita a este Tribunal revisar no únicamente la resolución del recurso jerárquico, sino todo el procedimiento administrativo.

Se concluye entonces que el proceso contencioso administrativo tiene como finalidad realizar dicho control de legalidad y legitimidad de los actos cumplidos en sede administrativa, los cuales constan en el expediente administrativo que es remitido a conocimiento de esta Sala Plena, siendo la única documental que se admite y revisa al dictar la sentencia, pues por mandato expreso del artículo 780 del Código de Procedimiento Civil, se tramita como proceso ordinario de puro derecho en razón de que en la acción mencionada, no se discute en primer lugar, el reconocimiento o desconocimiento de ningún derecho, tampoco otro aspecto o documento que no haya sido argumentado y presentado en sede administrativa, de donde resulta que la sentencia que se pronuncia se refiere exclusivamente a declarar la legalidad y legitimidad del acto impugnado o en su caso, su revocatoria por haberse conculcado las normas que rigen a la administración, disponiéndose que el acto sea repuesto.

A ello se añade, por la naturaleza del proceso, que lamentablemente no cuenta con legislación propia, se aplica la normativa del proceso de conocimiento de puro derecho, es decir, demanda, contestación, réplica y dúplica; sin embargo, tratándose de ejercer control de legalidad, la autoridad demandada informa sobre las actuaciones cumplidas.” (resaltado añadido).

2. Facultad punitiva del Estado

Para el ejercicio de la facultad punitiva, debe considerarse lo dispuesto por el art. 116.II de la CPE, que establece: “Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible”; en ese entendido, el hecho sancionado debe fundarse de forma clara y puntual en una Ley anterior al proceso sancionador; asimismo, la sanción a imponerse debe estar plasmada en la normativa, de manera previa al hecho.

La LPA, establece: “…Artículo 71° (Principios Sancionadores) Las sanciones administrativas que las autoridades competentes deban imponer a las personas, estarán inspiradas en los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad.

Artículo 72° (Principio de Legalidad) Las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando éstas hayan sido previstas por norma expresa, conforme al procedimiento establecido en la presente Ley y disposiciones reglamentarias aplicables.

Artículo 73°- (Principio de Tipicidad) I. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias.

II. Sólo podrán imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias…” (resaltado añadido).

3. Taxatividad

Respecto a la taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, emitió la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 0141/2018-S3 de 2 de mayo, que con referencia en la SCP 0394/2014 de 25 de febrero, que a su vez se refirió a la SCP 0137/2013 de 5 de febrero, estableció línea jurisprudencial uniforme, de acuerdo a lo siguiente: “III.2. El principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad en el ámbito de la potestad administrativa sancionadora

Asimismo, la Sentencia Constitucional Plurinacional referida supra, estableció que: “En líneas precedentes se ha establecido que el carácter material del principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos y las ciudadanas por cuanto les permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas o sanciones ya sean privativas de la libertad o administrativas o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades respectivas (SSCC 0035/2005, 22/2002).