SE/0024/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 24/2015.

FECHA: Sucre, 23 de febrero de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 72/2012.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Julio Ramiro Guzmán Sanabria contra la Caja Nacional de Salud y la Autoridad Sumariante de la Administración Regional de la Caja Nacional de Salud La Paz.

MAGISTRADO RELATOR: Rómulo Calle Mamani.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Julio Ramiro Guzmán Sanabria contra la Caja Nacional de Salud y la Autoridad Sumariante de la Administración Regional de la Caja Nacional de La Paz, impugnando la Resolución Jerárquica Nº 41 de fecha 8 de Noviembre de 2011.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 257 a 259, impugnando la Resolución Jerárquica Nº 41 de fecha 8 de noviembre de 2011, pronunciada por la Gerencia General de la Caja Nacional de Salud y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Julio Ramiro Guzmán Sanabria, en tiempo hábil interpone demanda contencioso administrativo, con los siguientes argumentos:

Conforme a la demanda y la documentación adjunta, se evidencia que se instauró en su contra y de Eddy Marcelo Aramayo Aramayo, un proceso administrativo sancionatorio sumarial, que determinó responsabilidad administrativa conforme el DS Nº 23318-A, Ley 1178 (SAFCO) y la Ley Nº 3131 (Ley del Ejercicio Profesional Médico) imponiéndose la sanción de 20 % de su haber mensual.

Manifiesta que como funcionarios públicos de una entidad pública de seguridad social de corto plazo, se hallan sujetos a reglamentos administrativos (Resolución Ministerial Nº 90 de 26 de febrero de 2008 y el Reglamento Interno de Personal de la Caja Nacional de Salud).

Que el denominado consentimiento informado (fs. 58) constituiría una prueba de la comprensión de la situación médica por el paciente o familiares, y la decisión de elegir un mal menor para prevenir o evitar uno mayor que podría ser el agravamiento de la salud o incluso la muerte, y que para el caso una cirugía cardiovascular, era necesario obtener el consentimiento informado.

Así también, que la Resolución Sancionatoria infringe el art. 75 de la Ley del Procedimiento Administrativo, al imponerse la más alta sanción, desproporcionada de multa del 20 % de su haber mensual, sin considerar la autorización otorgada por la paciente para su intervención quirúrgica.

Señala que se vulneró el art. 76 LPA que consagra el principio Punitivo al omitir la fundamentación, conforme el art. 30 de la referida norma, ejecutándose la sanción dispuesta en su contra, sin considerarse que la autorización firmada por la paciente, equivale a un consentimiento informado, al poseer las mismas características que el formato del consentimiento informado, cumpliendo con la finalidad de manifestar al paciente el acto médico que se aplicará en su favor, en virtud al principio de informalismo establecido en la LPA en su art. 4 num. 1), por lo que se cumplió la obligación observada y por tanto, la infracción no existe.

Además manifiesta que se viola el art. 78 de la Ley del Procedimiento Administrativo al imputársele culpabilidad por omisión y que era atribuible a su jefe.

Concluye solicitando que al amparo del art. 779 del Código de Procedimiento Civil, se disponga la anulación de las resoluciones administrativas sumariales Nº 10/2011 de 18 de mayo de 2011, Nº 11/2011 emitidas por la Autoridad sumariante de la Caja Nacional de Salud-Administración Regional de La Paz y la Resolución Jerárquica Nº 41/2010 de 8 de noviembre de 2011 emitida por el Gerente General de la Caja Nacional de Salud y se Ordene la restitución de sus haberes, indebidamente retenidos por la Caja Nacional de Salud.

CONSIDERANDO II: Citado legalmente Saúl Peredo Ledezma en su calidad de Gerente General a.i. de la Caja Nacional de Salud, en tiempo hábil se apersona con memorial de fs. 455 a 462, y opone excepción previa de incompetencia y perentoria de Cosa Juzgada, que fue resuelta por Resolución Nº 146/2014 de 8 de agosto (fs. 578), que la declara improbada.

Además en el mismo escrito de fs. 455 a 462, de conformidad a los arts. 345 y 146 del Código de Procedimiento Civil, contesta la demanda en forma negativa bajo los siguientes fundamentos:

Que el 6 de enero de 2011, el Instituto de Seguros de Salud-INASES, emitió el informe de Auditoria Médica Nº 1/2011, en el que se detalló: “expediente Clínico incompleto, consentimientos informados donde Faltan Datos y Firmas de parientes y del Médico”, recomendándose que las omisiones halladas deberían servir de base para realizar el proceso interno administrativo, instaurándose de este modo un sumario con Auto Inicial Nº 3131, que concluye con la emisión de la Resolución Sumarial Nº 010/2011 de 18 de mayo de 2011, que declara la responsabilidad administrativa del funcionario Julio Ramiro Guzmán Sanabria por contravención al art. 12 inc. j) de la Ley Nº 3131, Norma Técnica para el Manejo del expediente Clínico, por no registrarse en el formulario el nombre de la cirugía programada y que el consentimiento informado Anestesia General, también se encontraba con llenado incompleto, sin haberse consignado la cirugía a la que la paciente se encontraba sujeto, tampoco consigna su identidad y la edad, aspectos que conforme el art. 10 de la Ley citada, son considerados documentos médicos oficiales.

Respecto a la denuncia, de que no se hubiera aplicado el principio de proporcionalidad de la sanción prevista por el art. 29 de la Ley Nº 1178, manifiesta que correspondería tener en cuenta que los procesos Internos Administrativos en la CNS se sustancian en sujeción al Reglamento de Procesos Internos, elaborado en base a la Ley SAFCO Nº 1178, DS Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificada por DS Nº 26237, y la sanción impuesta es en aplicación del art. 29 de la Ley Nº 1178.

Respecto a que correspondería aplicar el art. 16 del Código Penal, aclara que los procesos administrativos se sustancian para determinar la existencia o inexistencia de responsabilidad administrativa y no así para determinar una responsabilidad penal, por lo tanto el Dr. Ramiro Guzmán Sanabria habría incurrido en contravención al ordenamiento jurídico administrativo y normas que regulan la conducta funcionaria del Servidor Público, concretamente por no cumplir a cabalidad con el llenado de los documentos médicos oficiales, como es el caso del consentimiento informado, provocando que mediante informe de auditoría médica Nº 01/2011 referente a la no conformidad, se determinó que el expediente clínico estaba incompleto.

Concluye solicitando que se disponga la anulación de la Resolución Administrativa Nº 41 de 8 de noviembre de 2011, y se ordene la restitución de lo indebidamente retenido por la Caja Nacional de Salud con respecto a sus haberes profesionales.

También consta en obrados que el demandante por memorial de fs. 94 a 97 presentó la réplica, y finalmente al no haberse presentado la dúplica, por proveído de fs. 583 se decretó autos para sentencia.

CONSIDERANDO III: Que teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución en única instancia es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, por mandato del art. 6 de la Ley Nº 620 de 31 de diciembre de 2014, en concordancia con los arts. 778 al 781 del Código de Procedimiento Civil, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos sucedidos en fase administrativa, y realizar control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Caja Nacional de Salud.

CONSIDERANDO IV: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, los datos procesales y de la resolución administrativa impugnada, se establecen los siguientes extremos:

De la revisión de los antecedentes cumplidos en sede administrativa, se establece que a requerimiento del Departamento Técnico de Salud (INASES), se realizó la Auditoria Médica Externa Nº 1/2011 de 6 de enero de 2011 relativa al caso de la paciente Deysi Martínez Tapia, acreditándose la existencia de contravenciones administrativas que dieron lugar a la instauración de Proceso Interno Administrativo contra el demandante y el Dr. Marcelo Eddy Aramayo, pronunciando por parte de la Autoridad Sumariante la Resolución Administrativa Nº 010/2011 de 18 de mayo de 2011, determinando responsabilidad Administrativa de Julio Ramiro Guzmán Sanabria por contravención al ordenamiento jurídico-administrativo contenido en la Ley Nº 3131 de 8 de agosto de 2005, en su art. 12 inc. j); de la Norma Técnica para el Manejo del expediente Clínico aprobada por Resolución Ministerial Nº 0090 de 26 de febrero de 2008 y del Reglamento Interno de Personal de la Caja Nacional de Salud en su art. 61 incs. a) y b), imponiéndose la sanción de multa del 20% de su remuneración mensual. Alternativamente se determinó el sobreseimiento por la presunta contravención del art. 12 incs. e), i), art. 13 inc. a) de la Ley del Ejercicio Profesional Médico del demandante y el Dr. Eddy Marcelo Aramayo Aramayo, además a este último con referencia a la Norma Técnica para el Manejo del Expediente Clínico y Reglamento Interno de Personal de la CNS, art. 61 incs. a) y b) del Reglamento Interno de Trabajo de la Caja Nacional de Salud. Ante ello se interpuso Recurso de Revocatoria, que mediante Resolución Nº 11/2011 de 29 de julio de 2011, confirmó la resolución recurrida, mereciendo la misma la interposición de recurso Jerárquico por parte de Ramiro Guzmán Sanabria, emitiéndose la resolución impugnada en el presente proceso.

De la contestación a la demanda contencioso administrativa que cursa de fs. 455 a 467, consta que el demandado opuso excepcion perentoria de cosa juzgada, la cual se encuentra pendiente de resolución, misma que pasamos a resolver, siendo que de ser evidente los fundamentos formulados en dicha excepción, ya no será necesario ingresar al análisis de la controversia suscitada en la demanda.

Al respecto debemos indicar que la EXCEPCIÓN PERENTORIA DE COSA JUZGADA, opuesta por Saúl Peredo Ledezma en su calidad de Gerente General a.i. de la Caja Nacional de Salud, en la que manifiesta que este sui generis proceso contencioso administrativo se instauró como emergencia de las resoluciones emitidas dentro de un Proceso Interno Administrativo, que no tendría relación alguna con un procedimiento administrativo tutelado por la Ley Nº 2341, por lo que existiría ya un fallo ejecutoriado que tendría la calidad de cosa juzgada e irrevisable al no admitir recurso ulterior; al respecto es necesario dejar establecido que siendo su sustento jurídico el art. 336 num. 7 del Código de Procedimiento Civil y es menester invocar la siguiente línea jurisprudencial emitida por el Tribunal Constitucional, que dice: '…los efectos de la cosa juzgada se manifiestan bajo una doble perspectiva: formal y material. Así, la característica o efecto de la cosa juzgada formal es la de su inimpugnabilidad o firmeza. Producen este efecto cualquier resolución firme o lo que es lo mismo, cuando frente a ella no exista ningún otro recurso previsto en la ley (la excepción sólo se presenta cuando existe de por medio una lesión al contenido esencial de un derecho fundamental), hayan transcurrido los plazos para recurrirla o se haya desistido del mismo. En este sentido, los fallos del Tribunal Constitucional como los de la Corte Suprema de Justicia, surten los efectos de cosa juzgada formal (con la única excepción a esta regla antes referida), en la medida en que no hay ningún órgano judicial que pueda revisar sus decisiones; empero, al efecto negativo aludido se tiene otro de naturaleza positiva, que se expresa en el deber jurídico que tiene el órgano encargado de su ejecución de hacer efectiva la decisión contenida en el fallo en los términos establecidos en ella. Desde su vertiente material, la cosa juzgada despliega su eficacia frente a los otros órganos judiciales o administrativos, que lleva un mandato implícito de no conocer lo ya resuelto, impidiendo con ello la apertura de otros procesos nuevos sobre el mismo asunto (este efecto sólo la producen las decisiones firmes sobre el fondo); como único medio de alcanzar la paz jurídica, evitando, de un lado, que la contienda se prolongue indefinidamente y de otro, que sobre la misma cuestión puedan recaer resoluciones contradictorias, lesionando la seguridad jurídica procesal' (SC 1414/2010-R de 27 de septiembre. Lo que nos orienta que en el presente caso de autos, la cosa juzgada no es aplicable, ante la existencia de una Resolución Jerárquica emergente de un proceso interno administrativo, por tanto es susceptible a la impugnación en la vía contenciosa administrativa, en virtud de las siguientes consideraciones de orden legal:

El Procedimiento Administrativo Interno instaurado al demandante, fue como emergencia a contravenciones jurídico-administrativas, que como Servidor Público el demandante está sujeto al Reglamento Interno de Personal de la Caja Nacional de Salud, cuyo marco Jurídico está constituido por la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990, concordante con las Leyes Nº 2027 de 27 de octubre de 1999 y Nº 2017 de 27 de octubre de 1999, así como el DS N º 26319 de fecha 15 de septiembre de 2001.

Sin embargo deberá interpretarse que el su ámbito de aplicación de la Ley Nº 2341 en su art. 2. IV, señala que la referida norma administrativa tiene alcance a las entidades que cumplan función administrativa por delegación Estatal, y que los mismos adecuaran sus procedimientos a la presente Ley; por lo que el demandante como Servidor Público está sujeto a la observancia de la Ley Nº 1178 y otras normas conexas.

En consecuencia, queda totalmente desvirtuado el fundamento de la excepción de la cosa juzgada invocado por la parte demandada, por carecer de sustento legal como medio de defensa. Máxime si del procedimiento administrativo interno instaurado contra el Dr. Julio Ramiro Guzmán Sanabria, se origina la Resolución Jerárquica Nº 41 de 8 de noviembre de 2011, impugnada en la presente demanda contencioso administrativa.

Resuelto lo anterior, de los antecedentes del proceso de hecho y de derecho, a efecto de pronunciar resolución, se desprende que el objeto de controversia, se circunscribe al siguiente hecho puntual: