SE/0024/2018

SALA PLENA

SENTENCIA: 24/2018.

FECHA: Sucre, 31 de enero de 2018.

EXPEDIENTE: 783/2014.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: ALIANZA COMPAÑÍA DE SEGUROS Y REASEGUROS S.A. E.M.A. contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

MAGISTRADO RELATOR: Edwin Aguayo Arando.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 237 a 244, interpuesta por Jaime Trigo Flores, en su condición de Gerente Nacional Corporativo y representante legal de Alianza Compañía de Seguros y Reaseguro S.A. E.M.A., impugnando el Auto de Rechazo de Recurso Jerárquico de 20 de mayo de 2014, corriente de fs. 12 a 17, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEyFP), representada legalmente por Luís Alberto Arce Catacora; la contestación de fs. 275 a 282, el memorial de réplica de fs. 330 a 334 vta., el decreto de renuncia al derecho a duplica y autos para sentencia de fs. 341, y demás antecedentes del proceso.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

Refiere que el 20 de enero de 2014, interpuso recurso de revocatoria en contra de la Resolución Administrativa (RA) APS/DJ/DS/N° 1160/2013 de 18 de diciembre, ratificada mediante RA APS/DJ/DS/N° 1193-2013 de 27 de diciembre de 2013.

Que posteriormente el 7 de abril de 2014, interpuso recurso jerárquico contra la RA APS/DJ/DS/N° 118-2014 de 19 de febrero de 2014, que fue respondido por el MEyFP a través de un Acto Administrativo definitivo declarando el rechazo del recurso, confirmando totalmente la Resolución de revocatorio, que a su vez éste ratificó las Resoluciones Administrativas.

Indica que ante esos hechos presentó memorial el 9 de mayo de 2014, solicitando que el acto administrativo de rechazo sea elevado a calidad de resolución en mérito a los arts. 19 y 20 del Decreto Supremo (DS) 27175 Reglamento de la Ley Nº 2341 Ley de Procedimiento Administrativo para el SEREFI, habiendo sido respondido por el MEyFP mediante Auto de 4 de junio de 2014, en sentido que: “…siendo un acto administrativo final y definitivo, ante el cual no se admite recurso ulterior alguno en la vía administrativa, quedando expedita la posibilidad de iniciar el proceso contencioso administrativo de conformidad a Ley”.

I.2. Fundamentos de la demanda.

I.2.1 Bajo el epígrafe de; aspectos no evaluados correctamente en primera fase sancionatoria, refiere que la Autoridad de Control y Fiscalización de Pensiones y Seguros (APS) mediante Nota de 5 de junio de 2013, estableció cargos como resultado de la Primera Evaluación de comercialización del SOAT al 31 de marzo de 2013, hecho que motivo la interposición del recurso de revocatorio y jerárquico, tramitados los mismo se emitió la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 069/2013 de 18 de octubre, aplicándole una sanción; lo que demuestra que ya existe un proceso administrativo tramitado con identidad de objeto y sujetos, que concluyó con una sanción Contravencional, en el que se marcó los límites de las acciones u omisiones que pueden ser objeto de impugnación, hecho que fue desconocido por la APS en la ausencia del cumplimiento de formalidades establecidas por Ley.

Acusa que en el presente caso, la Administración intenta establecer un paralelismo entre el procedimiento sancionatorio y regulatorio, corresponderá demostrar tal diferencia al ente regulador dentro del Positivismo del Derecho Administrativo sancionador, descritos en la norma sustantiva de los procedimientos administrativos o en su Reglamento de aplicación al SEREFI contenido en el DS 27175, naturalmente no podrá realizar la diferenciación, por cuanto no existe y por lo tanto, no es posible que en un acto administrativo definitivo se inventen razonamiento con el objeto de encubrir un error sustantivo de procedimiento; citando el art. 73 de la Ley Nº 2341 Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), indica que el ente Regulador está obligado a que cualquier acto administrativo que involucre una sanción debe ser tipificada.

Denuncia asimismo, que la APS durante la tramitación del recurso de revocatoria omitió el cumplimiento del procedimiento legalmente establecidos que es de cumplimiento obligatorio, al no haber realizado la NOTIFICACIÓN EN DOMICILIO SEÑALADO, lo cual causó indudablemente la nulidad y la indefensión en contra de su empresa, hecho penalizado inclusive constitucionalmente, debido a que cualquier acto de la Administración que genere indefensión en el Administrado es nulo de pleno derecho.

I.2.1 Menciona que el período sobre el cual surgió la nueva Notificación de Cargos ASP/DESP/DJ/DJ/DS/9215/2013 de 14 de noviembre, corresponde al primer semestre de la gestión 2013, lo que implica que existe una identidad cronológica (los tres primeros meses), sujeto y objeto con el procedimiento sancionador, lo que hace improcedente el acto debido al principio Non Bis In Idem, al efecto desarrolló la ratio de las SSCC 506/05-R de 10 de mayo; 372/05-05-R de 4 de abril; 59/02-R de 18 de enero; 1552/05-R de 1° de diciembre.

Anuncia para su consideración, que la parte resolutiva de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 069/2013 de 18 de octubre, determinó anular la Resolución Administrativa APS/DJ/DS-621/2013 de 9 de julio, lo que implica que la instrucción de transferencia de cartera también fue eliminada del tráfico jurídico de dicho procedimiento sancionador y de las obligaciones del Administrado respecto al Regulador; por lo que considera en base a los principios del procedimiento sancionador establecidos en la Ley 2341 LPA, improcedente una nueva acción sancionatoria y procesamiento por la temática del SOAT, aspectos que fueron catalizados en la ulterior Resolución Sancionatoria APS/DJ/DS-1016/2013 de 7 de noviembre.

En mérito a lo expuesto, manifiesta estar comprobado que la notificación de cargo efectuada mediante la Nota APS/DESP/DJ/DS/9215/2013 de 14 noviembre, es totalmente improcedente, ingresando en franca colisión con el procedimiento administrativo que culminó con la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 069/2013 de 18 de octubre y la eventual Resolución Sancionatoria APS/DJ/DS-1016/2013 de 7 de noviembre; por lo tanto, solicita al amparo del principio del Non Bis In Idem y el principio de unicidad del procedimiento sancionador, dejar sin efecto la instrucción de traspaso de cartera del SOAT, por ser contraria a la ley y al ordenamiento regular del derecho administrativo sancionador; que además, esta situación se agravó significativamente en contra del Administrador, debido a que no notificó conforme a procedimiento al Administrado, creando un estado de indefensión conforme lo determinado en el art. 28 de la Ley Nº 2341 LPA.

I.3 Por otra parte, acusa que existió carencia de fundamentación específica, por omisión de pronunciamientos expresos y reales respecto de la verdad material, hecho en el que incurrió la APS, lo que generó que la Resolución sea totalmente carente de fundamentación; en su fundamento refiere, que en la profusa jurisprudencia del Derecho Administrativo Sancionador se han desarrollado entendimientos sobre el alcance, contenido y significado del respeto a las garantías del debido proceso, su reconocimiento como derecho fundamental y humano en el Estado de Derecho, así como su inexcusable observancia y exigibilidad en toda actividad sancionadora sea en el ámbito judicial o administrativo; a fin de respaldar sus argumentos cita la SC 0119/2013-R, SSCC 1369/2001-R, 934/2003-R y 757/2003, indica que una resolución que no contenga toda la fundamentación y motivación, es una resolución arbitraria que lesiona de manera inadmisible las garantías del debido proceso, por lo tanto la aplicación de las reglas del debido proceso son aplicables de manera imperativa en materia administrativa regulatoria, por lo que la APS tiene el deber de garantizar el derecho al debido proceso.

I.4 Bajo el denominativo de imposibilidad material de control sobre demanda de mercado, manifiesta que el Regulador no tomó en cuenta el hecho cierto y verdadero, de que al momento de vender y comercializar los Seguros SOAT, se tropieza con la influencia del mercado determinada por la demanda y confianza de los Usuarios, debe tomarse en cuenta que la venta de estos Seguro no es en un solo punto, sino en una multiplicidad de puntos exigidos por la propia APS, máxime si existe una norma específica que determina la imposibilidad de negar la venta del mismo; por ello el Regulador debió cumplir en la emisión de su Resolución con los establecido en el art. 4 inc. d) de la Ley Nº 2341 LPA, de revisar y analizar la propia forma de cómo se han suscitado los hechos y si evidentemente existía forma de que Seguros Alianza controle la demanda del mercado, o sea, la APS conforme la previsión legal citada debió verificar si realimente se trató de una contravención en la cual exista posibilidades reales de poder ser controlada por el Administrado, lo que no sucedió en el caso, por cuanto resulta materialmente imposible controlar la fuerza del mercado en cuanto a la demanda y preferencia, en todo caso se estaría penalizando a Seguros Alianza por tener mayores usuarios, lo que va en contra de lo establecido en el art. 37 de la Ley Nº 1883.

I.3. Petitorio.

En virtud a los argumentos expuestos, solicita se declare probada la demanda en todas sus partes y quede sin valor sustancial el acto administrativo impugnado.

II. DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA.

Luís Alberto Arce Catacora, en su condición de Ministro de Economía y Finanzas Públicas, se apersonó al proceso y respondió negativamente, argumentando que:

II.1. Refiere el MEyFP, que una vez recibido el recurso jerárquico conforme lo determinado en el art. 55-II del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA) para el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI) aprobado por el DS 27175, procedió a la revisión formal del expediente a efectos de determinar su admisión o su rechazo; en el caso, afirma que se constató de principio lo siguiente: La constancia de notificación a Seguros Alianza con la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/N° 118-2014 de 19 de febrero, notificada el 20 de febrero de 2014 y que el recurso fue presentado el 7 de abril de 2014, es decir, 30 días hábiles después de su notificación y no dentro de los 10 días conforme lo establece el art. 53 del Reglamento aprobado por DS 27175 concordante con el art. 66-II de la LPA. Consiguientemente el recurso jerárquico fue presentado fuera de plazo, hecho refrendado por la nota APS-EXT.DE/1075/2014 de 8 de abril y por lo señalado en el recurso jerárquico del demandante, en ambos casos para mejor comprensión transcribió el contenido de la nota y la parte pertinente del recurso jerárquico.

Menciona que con la finalidad de confirmar la presentación extemporánea del recurso jerárquico, el MEyFP con carácter previo a la admisión o rechazo del recurso, solicitó a la APS acreditar la constancia de notificación con el recurso de alzada a la Aseguradora Alianza e informa si dicha notificación se efectuó en el domicilio señalado por el Administrado, o si fue realizada en forma personal al representante legal de la misma. Ante ese hecho informa, que la APS no cumplió con lo solicitado, limitándose a señalar que dicha resolución fue notificada a la Aseguradora Alianza el 20 de febrero de 2014; como efecto de una nueva conminatoria la APS Informó lo siguiente: “Como podrá apreciar del sello de recepción contenida en la copia de la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/N° 118-2014 de 19 de febrero de 2014, Alianza Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. E.M.A. fue notificada el 20 de febrero de 2014 a hrs. 17:00 dando de esta manera cumplimiento a lo determinado por la normativa procesal vigente”. La entidad demandada afirma, que en base a esos antecedentes dio lugar al pronunciamiento del Auto de 20 de mayo de 2014, por el que resolvió declarar improcedente y rechazar el recurso jerárquico interpuesto por la Aseguradora Alianza; citando y transcribiendo los arts. 25-II inc. e) y IV y 53 del RLPA para el SIREFI DS 27175 y 33 de la Ley Nº 2341 LPA.

II.2. Con referencia a los fundamentos de la demanda identificado por el MEyFP, como: Inconsistencia de fundamentos, Aspectos no valorados correctamente en fase sancionatoria, Carencia de fundamentación específica, Imposibilidad material de control sobre demanda de mercado, y Verdad material; la entidad demandada afirma, que hace prescindencia de considerar esos extremos, en razón a que el rechazo declarado dentro de la instancia jerárquica deviene exclusivamente de una cuestión formal y por tanto hace inatendible la consideración de cualquier elemento de fondo que pretenda hacer en sede jurisdiccional.

II.3. Con referencia a la inexistencia de causal de nulidad o anulabilidad en el auto de 20 de mayo de 2014, manifiesta que no existió falsedad ni inconsistencia alguna y que el alegato del demandante es forzado, por cuanto solo pretende justificar una nulidad utilizando un error, dice ser cierto que el proceso recursivo incoado por Seguros Alianza tiene por objeto actos administrativos correspondientes a la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros y no así a la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, como erróneamente se señaló en el Auto impugnado; en su criterio este hecho es subsanable en previsión de lo establecido en el art. 31 de la Ley Nº 2341 LPA, debido a que ese error no altera sustancialmente lo resuelto, por lo que no corresponde la nulidad o anulabilidad del acto a la luz de lo dispuesto en los arts. 35, 36 y 38 de LPA; por lo tanto no sopesa sobre el error mencionado causal de nulidad, anulabilidad, inconsistencia y mucho menos falsedad.

II.4. Finalmente sobre la inexistencia de indefensión, respecto a la observación efectuada por la Aseguradora Alianza: “…la APS, durante la tramitación del recurso de revocatoria, omite el cumplimiento de procedimientos legalmente establecidos, y que son de cumplimiento obligatorio, como es el de la notificación en domicilio señalado, lo cual causa indudablemente la nulidad y la indefensión..”; el MEyFP menciona, que la trascendencia de la notificación realizada en un domicilio distinto del señalado que causó indefensión, fue superada por la aplicación de otra salida legal ante la actuación del propio demandante que determina la inexistencia de la indefensión alegada, habiendo actuado en los términos del art. 51-II del Reglamento aprobado por el DS 27175; que como efecto de la falta de notificación que alega la entidad aseguradora, le correspondía presumir una resolución confirmatoria total quedando automáticamente habilitada para la interposición del Recurso Jerárquico dentro del plazo señalado en el art. 53 del Reglamento citado; o sea dice, presentado el recurso de revocatoria la APS tenía 20 días hábiles para tramitar el recurso y dictar resolución, al no haberse llevado la copia de notificación al domicilio señalado por la Aseguradora Alianza y al haberse auto-considerado como no notificada, le correspondía a la entidad Regulada ineludible e inequívocamente (si ese era su interés) dar cumplimiento al art. 53 del DS 27175, considerar por confirmada la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/N° 118-2014 de 19 de febrero, de interponer su recurso dentro del plazo de 10 días hábiles siguientes al vencimiento del plazo para resolver el recurso de revocatoria; consiguientemente, al Regulado le correspondía interponer su recurso hasta el 7 de marzo de 2014, de ninguna manera más allá, sin embargo presentó su recurso un mes después (7 de abril de 2014) alegando no haber sido notificado en su domicilio procesal.

Concluye afirmando, que el tema de no haberse practicado la notificación en el domicilio procesal señalado, sino en otro aparente domicilio conocido de la Aseguradora Alianza, no determina de ninguna manera infracción al derecho de defensa, sino que conforme prevé la normativa bajo la presunción iure et iure al confirmarse el silencio administrativo negativo, correspondía a la Aseguradora hacer ejercicio de su derecho conforme lo determinado en los arts. 51 y 53 del Reglamento aprobado por el DS 27175; en definitiva no existió indefensión generada por la actuación de la Administración, en particular del MEyFP que obró en estricta sujeción lega.

II.1. Petitorio.

Solicita se declare improbada la demanda, sea con costas, por corresponder en derecho y con las formas exigidas por Ley.

II.2. Réplica y dúplica.

El demandante conforme se tiene a fs. 330 a 334 vta., presentó memorial de réplica ratificándose en su contenido en los fundamentos de su demanda, y de la providencia de fs. 341, se deduce que el demandado renunció a su derecho a la dúplica.

III.- DEL TERCERO INTERESADO.

Mediante memorial cursante a fs. 266 a 271 vta., se apersonó Iván Orlando Rojas Yanguas en representación legal de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros - APS, memorial que fue observado por falta de acreditación del representante legal según providencia de fs. 283; de la revisión del expediente se concluye que la APS no subsanó la observación, lo que implica que se dio por no presentada el memorial del tercero interesado.

IV. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

IV.1. La APS mediante carta APS/DESP/DJ/DS/9215/2013 de 14 de noviembre, imputó a la Aseguradora Alianza los siguientes cargos: 1) Contravención al inc. a) del art. 4 de la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/JTS/N° 750-2012 de 21 de septiembre de 2012, por reportar una comercialización del SOAT con una proporción de dos (2) vehículos de servicio público por cada siete (7) SOAT vendidos, siendo lo establecido: al menos un (1) vehículo de servicio público por cada tres (3) SOAT vendidos, aún de 2% establecido en la norma; 2) Contravención al tercer párrafo del art. 5 de la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/JTS/N° 750-2012 de 21 de septiembre de 2012, por no haber regularizado la proporción obligatoria dentro de los tres siguientes meses a la evaluación; y, 3) Contravención al num. 7) del art 13 de la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/JTS/N° 644 de 22 de mayo de 2012, por no haber dado cumplimiento a todas las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias vigentes correspondientes al SOAT.

Presentados los descargos por parte de la entidad Regulada y no habiendo desvirtuado el cargo número uno (1), se ratificó el incumplimiento de la proporción de comercialización del SOAT 2013, establecido en el art. 4 de la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/JTS/N° 750-2012 de 21 de septiembre de 2012; en tal virtud se emitió la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/N° 1160-2013 de 18 de diciembre, resolviendo instruir a Alianza Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. E.M.A la transferencia de la cartera del SOAT 2013, conforme al procedimiento establecido; rectificada posteriormente en su parte pertinente por la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/N° 1193-2013 de 27 de diciembre de 2013.

IV.2. La Aseguradora Alianza Interpuso el Recurso de Alzada contra las Resoluciones Administrativas APS/DJ/DS/N° 1160-2013 de 18 de diciembre de 2013 y Administrativas APS/DJ/DS/N° 1193-2013 de 27 de diciembre de 2013, la Autoridad Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros - APS, emitió la Resolución Administrativa APS/DJ/DS/N° 118-2014 de 19 de febrero de 2014, que resolvió CONFIRMAR las Resoluciones Administrativas APS/DJ/DS/N° 1160-2013 de 18 de diciembre de 2013 y Administrativas APS/DJ/DS/N° 1193-2013 de 27 de diciembre de 2013, declarando asimismo no ha lugar al levantamiento de la reserva especial constituida.

IV.3. Contra la determinación de la instancia de revocatoria, la entidad Regulada interpuso Recurso Jerárquico, mismo que fue declarado improcedente y consiguientemente se rechazó el recurso jerárquico mediante Auto de 20 de mayo de 2014. Acto definitivo que dio lugar a la interposición del contencioso administrativo por la vía jurisdiccional.