SE/0026/2019

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA

SEGUNDA

SENTENCIA 26/2019

Expediente : 105/2017

Demandante : Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB)

Demandado (a) : Aduana Nacional de Bolivia (ANB)

Tipo de proceso : Contencioso administrativo.

Resolución impugnada : RD N° 03 – 015 – 17 de 15 de febrero de 2017

Magistrado Relator : Dr. Carlos Alberto Egüez Añez

Lugar y fecha : Sucre, 27 de marzo de 2019.

VISTOS:

La demanda contenciosa administrativa de fs. 13 a 21 vta., impugnando la Resolución RD N° 03 – 015 – 17 de 15 de febrero de 2017, cursante de fs. 2 a 9; el memorial de contestación de fs. 47 a 52 vta.; la réplica de fs. 56 a 59 vta.; la dúplica de fs. 63 a 66; los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada.

I.- CONTENIDO DE LA DEMANDA

I.1.- Antecedentes de hecho de la demanda

La Gerencia Regional La Paz de la Aduana Nacional de Bolivia, mediante nota AN-GRLPZ-LAPLI N° 1913/2013 de 1 de noviembre, solicitó al Concesionario Depósitos Aduaneros Bolivianos (D.A.B.) fotocopias legalizadas de setenta y dos (72) Partes de Recepción, sin que sea remitida toda la documentación solicitada en los plazos y condiciones establecidas. Es así que ante este hecho, la Administración Aduanera mediante Resolución Sancionatoria N° RA-GG03-054-16 de 5 de septiembre de 2016, declaró probada la infracción administrativa incurrida por la Empresa Concesionaria D.A.B., por incumplir la obligación de entregar fotocopias legalizadas de la documentación contenida en el archivo a su cargo en previsión del art. 83 num. 3) del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros aprobado mediante Resolución de Directorio N° 01-006-12 de 20 de julio de 2012, disponiendo aplicar a la Empresa Concesionaria la multa de 1.969,86 UFV’s, en observancia a lo dispuesto en el art. 85 inc. a) del precitado reglamento.

De esta manera la Empresa Concesionaria D.A.B. planteó recurso de revocatoria contra la Resolución Sancionatoria N° RA-GG03-054-16 de 5 de septiembre de 2016, impugnando lo determinado por la Administración Aduanera, mismo que fue resuelto mediante Resolución Administrativa de Revocatoria RA-GG03-061-16 de 30 de septiembre de 2016, confirmando totalmente la resolución objeto de impugnación. Siendo notificada con dicha resolución de revocatoria, la D.A.B. interpuso recurso jerárquico, resolviéndose lo mismo mediante Resolución de Directorio RD 03-015-17 de 15 de febrero de 2017 que dispuso rechazar totalmente el recurso jerárquico, confirmando en todas sus partes la Resolución RA-GG03-061-16 al haberse configurado la infracción administrativa establecida en el art. 83 num. 3) del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, en virtud de que la empresa concesionaria incumplió la obligación de entregar fotocopias legalizadas de la documentación contenida en el archivo a su cargo, a requerimiento de la Aduana Nacional en los plazos y condiciones establecidos, por lo que en observancia a lo previsto en el art. 85 inc. a) de este reglamento se dispuso aplicar a la D.A.B. la multa de 1.969,86 UFV’s.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Aclaró que de lo argumentado por la Aduna Nacional de Bolivia (ANB), el artículo supuestamente infringido es el art. 65 tercer párrafo (Responsabilidad sobre la documentación archivada) del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, que señala: “1) Toda o parte de la documentación archivada por los Concesionarios según lo dispuesto en el presente artículo, 2) podrá ser entregada en fotocopia legalizada a la Aduana Nacional de Bolivia cuando esta lo requiera”, artículo que dio cumplimiento ya que el término TODA o PARTE es opcional, ya que esta disposición no impone con precisión que el Concesionario tiene la obligación de realizar un archivo minucioso de documentos ya que de toda o parte de la documentación con la que se cuenta se dio a conocer a la ANB como indica el párrafo segundo del art. 65, siendo esta la interpretación realizada por la parte demandada en cuanto a este artículo, puesto que la D.A.B. presentó los 72 Partes de Recepción como parte de los documentos requeridos, ya que este artículo no tiene una disposición coercitiva respecto al concesionario, y en cuanto a la segunda parte de este artículo, que la documentación a entregarse a la Aduana PODRÁ SER ENTREGADA en fotocopia legalizada cuando esta lo requiera. Manifestando que el término PODRÁ también es opcional, teniendo diferente interpretación y aplicación como en el caso de los importadores o consignatarios que se menciona en el párrafo cuarto que establece a la D.A.B. el DEBER de extender fotocopia legalizada de la documentación emitida por la misma.

Por lo que no existe una imposición como tal por parte de la ANB a la D.A.B. respecto a este tema documental que al final resulta infundado para iniciar un relacionamiento cuando el mismo artículo no define con exactitud la responsabilidad que se impone al concesionario.

Indicó que se ha iniciado un proceso de relacionamiento debiendo aplicarse un procedimiento administrativo sancionatorio específico con relación a la ley sustantiva infringida, es decir, que si bien los artículos que se tomaron en cuenta como vulnerados en la RD 01-006-12, lo observable es que no existe tal normativa procedimental, se desconoce bajo qué procedimiento específico se ha dado lugar al relacionamiento, ya que la RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008 Reglamento para el Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por infracciones administrativas, a la fecha estaría sin efecto por disposición de la Sentencia N° 573/2015 de 7 de diciembre, emitida por Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, pero la ANB desvirtúa este argumento haciendo suponer al concesionario de la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, siendo que la empresa ahora demandante, tuvo que asumir su derecho a la defensa aplicando lo dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo de oficio; en todo caso de haber incurrido en lo que se alega por parte de la ANB, se puede ver la intención de confundir al concesionario intentando remediar los actos nulos, sabiendo que la misma Ley de Procedimiento Administrativo no establece un régimen de sanciones tipificadas para aplicar a procedimientos sancionadores específicos, pues la misma sólo prevé de manera general situaciones para las sanciones administrativas que deben estar delimitadas por ley, quedando fuera de lugar mencionar una multa de 1.969,86 UFV’s en aplicación del art. 85 inc. a) de la RD 01-006-12.

Puesto que la Ley de Procedimiento Administrativo, aparentemente adecuada, es utilizada de manera forzada en todos los actos administrativos acontecidos, siendo que la misma no señala la normativa que regula el plazo procesal para iniciar un relacionamiento mediante un informe técnico que identificada la infracción (AN-GRLPZ-LAPLI N° 3659/2013 de 27/12/2013; AN-GRLPZ-LAPLI N° 935/2016 de 28/04/2016; AN-GRLPZ-LAPLI N° 048/2016 de 18/08/2016; Nota de Inicio de Relacionamiento (AN-GRLPZ-LAPLI N° 001/2014 de 16/01/20134; AN-GRLPZ-LAPLI N° 146/2016; AN-GRLPZ-LAPLI N° 0161/2016), los 10 días que se menciona en las notas de inicio de relacionamiento para emitir una respuesta, el plazo para emitir un informe de descargos por la ANB (AN-GRLPZ-LAPLI N° 004/2014 de 11/02/2014; AN-GRLPZ-LAPLI N° 024/2016 de 14/06/2016; AN-GRLPZ-LAPLI N° 048/2016 de 18/08/2016; AN/GNJGC/DALJC N° 1105/2016 de 02/09/2016), etc., ya que por las fechas que tiene cada obrado no hay coherencia con la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, haciendo notar que los actuados fueron realizados en fechas que la ANB vio por conveniente, ya que en la gestión 2013 se identificó una infracción, esperándose hasta el 2016 para resolver la supuesta infracción mediante un proceso de relacionamiento y tomándose más de 10 días para realizar una evaluación de descargos, surgiendo la pregunta, qué plazos procesales o que procedimiento se está siguiendo?, resaltando que la Administración Aduanera no se pronunció sobre este aspecto.

Manifestó que la Resolución RA-GG03-061-16 de 30 de septiembre de 2016, no tiene fundamentos jurídicos, además de utilizar una normativa sustantiva sin vigencia y adjetiva supuestamente basada en la Ley de Procedimiento Administrativo, sin tomar en cuenta que los mismos actuados no se cumplieron en el tiempo oportuno que establece dicha ley, vulnerando así los principios generales de la actividad administrativa, contemplados en el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, como el principio de sometimiento pleno a la ley, que no se tomó en cuenta al momento de iniciar el proceso de relacionamiento, porque el debido proceso implica que debe primar en todo momento el principio de legalidad, debido procedimiento, derecho a la defensa, principio de buena fe y lealtad procesal, principio de economía procesal, principio dispositivo, principio de igualdad, derecho a un juez imparcial, aspecto que no fue considerado, ya que estos principios no se aplicaron con objetividad e imparcialidad, así como el principio de legalidad y presunción de legitimidad, siendo esta la trayectoria del Reglamento de Concesiones de la Aduana Nacional, que empezó con la RD 01-032-02 de 16/10/02 que fue modificada por la RD 01-023-03, la cual se encuentra sin efecto desde el 20 de julio de 2012, entrando en vigencia la Resolución RD 01-006-12 misma que mediante Sentencia N° 227/2016 de 14 de junio, emitida por Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, fue dejada sin efecto, por lo que a la fecha no se cuenta con ninguna normativa sustantiva que reglamente derechos y obligaciones del concesionario y; el principio de jerarquía normativa, preguntándose por qué se está modificando lo que determina la Ley de Procedimiento Administrativo por lo que dispone una Resolución de Directorio, sin respetarse la jerarquía normativa.

Arguyó que todos los actuados surgieron viciados a la vida jurídica, vulnerándose el debido proceso, pero que dentro de toda esta instancia administrativa puede estar presente la nulidad de obrados del relacionamiento por presuntos incumplimientos administrativos, que al quedar sin efectos no existe tipicidad ya que todo argumento planteado es infundado, por lo que solo existe una mala aplicación del procedimiento administrativo y una vulneración del principio de legalidad, citando el art. 16 incisos c), d) y h) de la Ley de Procedimiento Administrativo que establecen sus derechos vulnerados.

Señaló que no se cumplió con los plazos procesales del debido proceso conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, existiendo incumplimiento de deberes por parte de los funcionarios aduaneros, siendo que ellos conocen los plazos y actuados en que deben proceder conforme el art. 8 (deberes de servidor público) inc. b) desarrollar sus funciones, atribuciones y deberes administrativos con puntualidad, celeridad, economía, eficiencia, probidad y con pleno sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes y el ordenamiento jurídico nacional, observando que no se aplicó en ningún momento el citado artículo, ya que la RD 03-012-17 de 15 de febrero de 2017, menciona claramente que la infracción fue cometida el 17 de enero de 2014 y se esperó hasta el 2016 para pronunciarse al respecto, cuando la infracción por el tiempo transcurrido ya habría prescrito y que los funcionarios designados para estos actuados en cuanto a la observación realizada desconocen sus funciones, omisión que solo causa perjuicio y daño económico al Estado, por ende a una empresa pública que custodia mercancía y debe sufrir las consecuencias de la imposición de multas por las negligencias y descuido de los técnicos aduaneros que si actuaran con prontitud no se atravesaría por estas situaciones, ya que si toda la responsabilidad que se atribuye a la D.A.B., también debió delimitarse y cuestionar de manera equitativa la diligencia con la que debió proceder la Unidad de Abandonos y Destrucción en cuanto al cumplimiento del artículo 72 (obligaciones de la Aduana Nacional) de la RD 01-006-12, normativa que no establece que los técnicos aduaneros deban tomarse años para acusar estas observaciones que debieron realizar en su oportunidad, pues dejar transcurrir el tiempo como el caso concreto desde la gestión 2014 a la 2016 implica responsabilidad funcionaria.

Añadió en cuanto a los aspectos de forma que dan lugar a la nulidad de obrados por tratarse de un proceso que está tipificado con normativa abrogada, en consecuencia la determinación de la supuesta infracción no tiene razón de ser ya que no existe una adecuación de lo acontecido con la norma jurídica vigente, mucho menos se menciona bajo qué procedimiento sancionador se habría llevado a cabo el proceso de relacionamiento, plazos procesales, etc. Asimismo, indica que la multa impuesta como resultado de todo este proceso de relacionamiento no produce ningún efecto jurídico ya que mediante la Sentencia N° 573/2015 de 7 de diciembre, dejó sin efecto la RD 03-024-08, evidenciando que la infracción administrativa no está contemplada como excepción en la retroactividad, solo los delitos en materia de corrupción, argumentando haberse basado en el Reglamento de Procedimiento Administrativo, imponiendo una multa como sanción en aplicación de la RD 01-006-12, situación que no cumplió con los requisitos del debido proceso, siendo que en primera instancia al quedar la RD 01-024-08 sin efecto, su aplicación es nula, teniendo en cuenta que la RD 01-006-12 no se pronuncia en cuanto al procedimiento en que se enmarca un proceso de relacionamiento, por tratarse de una norma jurídica sustantiva que no incluye el procedimiento que debe estar independientemente plasmada, debido a que los procesos de relacionamiento al tratarse de una situación específica como son las infracciones del concesionario, debe sustentarse en un procedimiento administrativo de aplicación exclusivamente a sanciones del concesionario, es decir, una norma jurídica adjetiva, por lo que la Administración Aduanera si se ajustó a lo dispuesto por la RD 03-024-08, el cual se encuentra fuera del contexto normativo que dispone la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 27, además de no cumplirse con el art. 56 y siguientes de esta Ley Administrativa, dando curso a actuados que carecen de validez y eficacia.

Po último, solicita considerar los argumentos expuestos haciendo una valoración adecuada y correcta de la normativa legal vigente citada por la D.A.B. y lo aplicado por la Administración Aduanera que evidencia incumplimiento de deberes de los técnicos aduaneros conforme al art. 14.IV de la Ley de Procedimiento Administrativo y en consideración al tiempo transcurrido de realización de los actuados del proceso conforme el arts. 17.III por un lado y 79 de esta ley administrativa, pues la supuesta infracción habría prescrito, por lo que corresponde declarar la nulidad de todo lo obrado al amparo del art. 35 de esta disposición.

I.3. Petitorio.

En mérito a lo expuesto, solicitó tener por interpuesta la presente demanda, calificarla positivamente, tramitarla conforme a su naturaleza, declararla fundada y probada en todos sus extremos, con costas y en ejecución de fallos, disponiendo la nulidad de todo el proceso interno administrativo sancionatorio.

II.- DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Efraín Alberto Cuiza Argandoña en representación legal de Marlene Daniza Ardaya Vásquez Presidente Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional (AN), se apersonó al proceso y respondió negativamente a la demanda, con memorial presentado el 25 de septiembre de 2017 de fs. 47 a 52, señalando:

Aclaró que el precepto descrito en el art. 65 del Reglamento para Concesión de Recinto Aduanero, que dispone: “toda o parte de la documentación archivada por los concesionarios” y que “podrá ser entregada en fotocopia legalizada a la Aduana Nacional”, está sujeta al requerimiento de la Aduana Nacional, pues el concesionario es responsable por la custodia y conservación física de los documentos que se encuentran en su archivo, por lo que si la Administración Aduanera le requirió la fotocopia legalizada de 72 partes de recepción a través de la nota AN-GRLPZ-LPLI N° 1913/2013 de 1 de noviembre, se tiene que el requerimiento fue incumplido, ya que no fue atendido cabalmente por ser este incompleto, en razón a que cursa en antecedentes la respuesta de la D.A.B. mediante la nota DAB-GNO-SRLP-CE N° 0035/2014, recibida en la Aduana Nacional recién el 17 de enero de 2014, dos meses posteriores a la solicitud, adjuntando 61 partes de recepción, empero, de la revisión de las mismas sólo se habrían remitido 60 de las 72 inicialmente solicitadas, conforme indica el Informe Técnico AN-GRLPZ-LAPLI N° 935/2016 de 28 de abril, por lo que claramente observa que el concesionario incumplió lo dispuesto en el tercer párrafo del art. 65 de dicho reglamento, configurándose la infracción administrativa prevista en el numeral 3 del art. 83 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, correspondiendo aplicar la multa de 1.969,86 no correspondiendo considerar como válida la interpretación que realiza el concesionario de que la entrega de fotocopias legalizadas es una cuestión optativa, siendo ilógica esta interpretación, pues si la Aduana necesita 100 Partes de Recepción, el mismo sólo remitiría 1, faltando 99, entonces habría hecho entrega de “PARTE” de la documentación solicitada?, pues este argumento carece de lógica jurídica; el concesionario tiene el deber de custodia de la documentación a su cargo y la obligación impositiva de entregar a la Aduana Nacional las fotocopias legalizadas que requiera.

Puntualizó que la Sentencia N° 573/2015 de 7 de diciembre, fue notificada a la Aduana Nacional el 6 de junio de 2016, comprendiendo que recién al día siguiente de esta fecha dejó de causar efecto, dejando claro que el procedimiento administrativo de aplicación de sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas, aprobado por la RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008, es un proceso administrativo compelido dentro del derecho procesal, es decir, no encuentra su fin en si mismo, sino a través del derecho material, vale decir, el Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, como el medio al fin, teniendo una función meramente instrumental, constituyendo una figura secundaria.

Aclaró que el Reglamento para la Concesión de Recinto Aduanero, aprobado mediante RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012, fue dejado sin efecto mediante Sentencia 227/2016 de 14 de junio, la que fue notificada a la Aduana Nacional el 24 de septiembre de 2016, teniendo efecto recién a partir de esta fecha, pues el derecho administrativo está dividido por normas administrativas sustantivas y normas administrativas sustantivas y adjetivas, aclarando que conforme señala la Sentencia Constitucional 0636/2011-R de 3 de mayo, en el ámbito administrativo sancionatorio rige la regla del tempus comissi delincti, que establece que la ley aplicable es aquella vigente a momento de cometerse el delito, salvo que la norma sustantiva posterior sea mas benigna con el infractor.