SE/0027/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA

SENTENCIA Nº 27/2023

Sucre, 14 de febrero de 2023

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente : 47/2022

Demandante : BANCO FASSIL SA

Demandado : Ministerio De Economía Y Finanzas Públicas

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución

Impugnada : MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 077/2021 DE ..25 DE NOVIEMBRE

Relator :Mgdo. Carlos Alberto Egüez Añez

I. VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fojas 38 a 52 vuelta, subsanada de fojas 79 a 83 vuelta, interpuesta por Carlos Julián Lora Huaylla y María Antonieta Vera Villca, en representación del Banco FASSIL SA, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 077/2021 de 25 de noviembre, cursante de fojas 17 a 36 vuelta, pronunciada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la respuesta de la parte demandada de fojas 310 a 321, la intervención de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) de fojas 298 a 3306 vuelta, en su calidad de tercero interesado; la réplica de fojas 326 a 331; la dúplica de fojas 336 a 341 vuelta; los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada, y;

II. CONTENIDO DE LA DEMANDA

El Banco FASSIL SA a través de sus representantes legales, interpone demanda contenciosa administrativa, bajo los siguientes argumentos:

Luego de realizar una relación de los antecedentes administrativos, mencionaron que, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) a través de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 077/2021 de 25 de noviembre, incurre en la vulneración a los principios de fundamentación, tipicidad, sometimiento a la ley y el debido proceso, pretendiendo justificar los actos cometidos por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI); al indicar que las vulneraciones acusadas, son descriptivas y explicativas; toda vez que, no se identificó en que consistían las mismas; asimismo, ponen como referencia disposiciones contenidas en la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo y jurisprudencia relacionada con la motivación y fundamentación.

Señalaron citando el contenido del memorial de alegatos, que las expresiones o argumentos referidos por el MEFP, son contradictorias e incongruentes; ya que, esa cartera del Estado al reproducir los agravios planteados, trata de minimizarlos, los que fueron denunciados ante la autoridad administrativa y que la resolución ahora impugnada lo soslaya, las cuales se encuentran identificadas en las disposiciones contenidas en el artículo 2.II del Decreto Supremo (DS) N° 4206 de 01 de abril de 2020, modificado por el parágrafo I de la Disposición Adicional Única del Decreto Supremo (DS) 4409 de 2 de diciembre de 2020; y, en el numeral 2 de la Carta Circular ASFI/DNPJCC-8200/2020 de 7 de diciembre de 2020, llegando las mismas a formar parte de la normativa regulatoria del sistema financiero, pero que ninguna de las disposiciones legales citadas, establecen con claridad los criterios operativos de cómo aplicar las infracciones realizadas, no haciendo mención al saldo a capital sobre el cual debe realizarse el cálculo de cuotas; implicando de esta manera transgresión al debido proceso en sus vertientes de motivación y fundamentación, provocando incertidumbre en los administrados y violentando el principio de tipicidad y sometimiento pleno a la ley.

Asimismo, indican que las definiciones de intereses extraordinarios o adicionales, no se encuentran contempladas en la normativa regulatoria que así lo establezca; incumpliendo lo previsto por el artículo 1 de la Ley Excepcional de Diferimiento de Pagos de Créditos y Reducción Temporal del Pago de Servicios Básicos, modificado por la Ley 1319 de 25 de agosto de 2020, que al igual que los Decretos nombrados precedentemente que no prevén técnicamente el cálculo de las cuotas o sobre qué saldo a capital se debe realizar el mismo.

Continúan indicando, que tanto la ASFI como el MEFP causaron indefensión a su entidad, puesto que, la Resolución Administrativa ASFI/487/2021, no fundamentó el supuesto análisis en el marco legal y regulatorio, contraviniendo los preceptos constitucionales, legales y principios de tipicidad establecido en el artículo 73.I de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, no correspondiendo la imposición de sanciones al no haber incumplido la norma.

Prosiguen señalando que los argumentos vertidos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, fueron hechos a su conveniencia para llegar a una conclusión desproporcionada; toda vez que, no analizó o valoró los agravios denunciados por el demandante, limitándose únicamente a justificar la posición de la ASFI, respecto a las disposiciones legales que según la Entidad Fiscalizadora fueron infraccionadas. Añade que, no se observó las omisiones realizadas por la ASFI, por cuanto los decretos supremos, leyes y circulares mencionadas, debieron ser reglamentadas por la misma para su correcta aplicación, conforme a lo dispuesto por el artículo 1, parágrafo V de la Ley 1294, en concordancia con el artículo 3 del Decreto Supremo 4409 de 2 de diciembre de 2020.

Expresaron, que el MEFP desarrollo aspectos netamente que hacen a la aplicación del diferimiento lo que la ASFI no lo hizo, aspecto que debe tomar en cuenta en virtud de lo que dispone el artículo 52 del Reglamento a la Ley 2341, no siendo admisible que el MEFP haga valoraciones de fondo y entre en materia de lo que es motivo de controversia, pretendiendo solapar un accionar equívoco del ente fiscalizador. Reitero que el diferimiento no fue justificada por la ASFI y que el MEFP contrario a los cánones del debido proceso y el derecho a la defensa, valida como legítimo el criterio arbitrario y discrecional de la ASFI al crear una tipología infraccional al margen del debido proceso.

Alegaron que la carta Circular ASFI/DNP/CC-8200/2020, ni las Cartas Circulares ASFI/DNP/CC-2785/2020, ASFI/DNP/CC-3006/2020, ASFI/DNP/CC-4737/2020 y ASFI/DNP/CC-5929/2020, establece cuál será el saldo a capital sobre el cual debe realizarse el cálculo de las cuotas, no siendo nada clara, por el contrario son confusas en cuanto a su interpretación, a la vez que son genéricas y no refieren cómo debe procederse a la liquidación de montos adeudados, siendo lo correcto tomar como base el saldo del capital diferido de los meses de marzo y abril de 2020; incurriendo en error a la entidad demandante.

Finalmente, denuncian que la decisión de la ASFI en la Resolución Administrativa ASFI/861/2021, se constituye en doble sanción y vulnera el instituto jurídico “Non bis in ídem”; toda vez que, fueron multados por una conducta no tipificada y a la vez instruyeron la devolución de lo supuestamente cobrado, situación que fue convalidada por el MEFP a momento emitir la resolución jerárquica ahora impugnada.

Concluyen solicitando se declare probada la demanda contenciosa administrativa y por consiguiente se revoque en todas sus partes la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 077/2022 de 25 de noviembre.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, representado legalmente por Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García en virtud a Decreto Presidencial 4389 de 9 de noviembre de 2020 (fojas 307 a 309), se apersonó al proceso y respondió a la demanda a través del escrito de fojas 310 a 321, argumentando que:

La denuncia por el Banco FASSIL SA, en la demanda en análisis se basa en la transcripción casi integra del recurso jerárquico y la Resolución impugnada, señalando de forma enunciativa una vulneración de preceptos constitucionales, legales y principios de rigen la actividad administrativa, sin identificar los fundamentos fácticos y jurídicos que explique las vulneraciones denunciadas, omitiendo cumplir con lo dispuesto por el artículo 327 del Código de Procedimiento Civil.

Continúa indicando que, a objeto de aclarar la controversia, señaló que la resolución jerárquica ahora impugnada establece y concluye técnicamente la legalidad y legitimidad de la resolución Administrativa ASFI/714/2021 de 4 de agosto, que en revocatoria confirmó la Resolución Administrativa ASFI/487/2021 de 9 de junio, estableciendo que el banco FASSIL SA, vulnero el parágrafo II del artículo 2 del DS 4206, modificado por la Disposición Adicional Única del DS 4409, configurándose la infracción como consecuencia que el banco FASSIL SA ocasionó que el capital diferido de crédito, genere cargas financieras adicionales y mayores intereses, toda vez que las cuotas de enero y febrero de 2021 del Crédito N° 4505201 correspondientes a Yuri Oscar Flores Plaza, fueron calculadas y cobradas tomando como base el saldo a capital de los meses de marzo y abril de 2020 respectivamente, omitiéndose considerar la disminución mensual del saldo a capital que se encontraba expuesto en el plan de pagos vigente antes del periodo del diferimiento.

Precisó que la cuota mensual de enero de 2021 del crédito 4505201, fue calculada y cobrada tomando como base el saldo del capital de Bs205.168,58.- que corresponde al mes de marzo de 2020; es decir, no consideró la disminución mensual a capital establecida en el plan de pagos (original), producto del traslado de cuotas en su integridad al final del plan de pagos; ya que, para el cobro de la cuota de enero de 2021, debió utilizar el saldo a capital de mes de diciembre de 2020. Lo propio ocurrió con la cuota de febrero de 2021, misma que fue cobrada tomando como base el saldo a capital del mes de abril de 2020, generando una diferencia de intereses de Bs358,45.- con la cuota que correspondía pagar según el Plan de Pagos original para ese mes, contraviniendo el artículo 2.II del DS 4206.

Expresó que son claros la normativa establecida en el parágrafo II, artículo 2 del DS 4206 de 1 de abril de 2020, modificado por el parágrafo I, de la Disposición Adicional Única del DS 4409 de 2 de diciembre de 2020, y numeral 2, de la Carta Circular/ASFI/DNP/CC-8200/2020 de 7 de diciembre, al establecer que los montos correspondiente al interés devengado por el capital de las cuotas diferidas se mantienen invariables, no pudiendo el capital diferido generar ningún tipo de carga financiera adicional, ni mayores intereses; normativa que no necesita contar con definiciones para su aplicación; por lo que, el argumento señalado por el Banco FASSIL SA, no puede ser considerado suficiente para justificar su incumplimiento. Indicó que el artículo 1 de la Ley 1294 Excepcional de Diferimiento de Pagos de Créditos y Reducción Temporal del pago de Servicios Básicos, modificado por la Ley 1319 que establece el diferimiento automático del pago de amortizaciones de crédito a capital e interés y otro tipo de gravámenes del sistema crediticio nacional desde la declaratoria de emergencia por la Pandemia del Coronavirus. Agregó que el parágrafo II, artículo 2 del DS 4206, modificado por la Disposición Adicional Única del Decreto Supremo 4409 de 2 de diciembre de 2020, que reglamenta la citada Ley 1294, que establece que los montos correspondientes al interés devengado por el capital de las cuotas diferidas, se mantendrán invariables, no pudiendo el capital diferido, generar ningún tipo de carga financiera adicional, ni mayores intereses por este concepto.

Afirmó que la resolución recurrida permite establecer el cabal y oportuno cumplimiento del principio de legalidad; toda vez que, se realizó la compulsa de los actuados realizados en primera instancia por la ASFI, quedando desvirtuado los señalado sobre el actuar de la instancia jerárquica que, el objeto de reclamo en esta instancia, no es propiamente la aplicación del diferimiento por el Banco Fassil SA; toda vez que, en el kardex y plan de pagos y las notas de descargo remitidas por la misma entidad financiera, se tiene que realizó las transferencias hasta el final del plan de pago, encontrándose únicamente en controversia, el alcance de la prohibición normativa referente a que el capital diferido no puede generar cargas financieras adicionales, ni mayores intereses a los prestatarios a causa de la aplicación del diferimiento de crédito, situación que originó que la consumidora financiera Hortencia Huanca Choque realice un reclamo al observar un incremento en sus cuotas de pago de enero y febrero de 2021.

Explicó que en la resolución jerárquica impugnada, se realizó un análisis técnico y jurídico del crédito de Hortencia Huanca Choque, indicando de forma clara y precisa cómo la entidad financiera generó el incremento de los intereses, al realizar el cobro de la cuota de enero 2021 sobre el saldo a capital correspondiente a marzo de 2020; y la cuota de febrero de 2021, sobre el saldo correspondiente a capital de abril de 2020; teniéndose en cuenta que el devengamiento de intereses enero 2021 y hasta el final del crédito, está siendo calculado con base a un saldo a capital mayor al que corresponde, sin considerar la disminución mensual a capital establecida en el plan de pagos original y para la regularización de los pagos a partir de enero de 2021, correspondía utilizar el saldo a capital del mes de diciembre de 2020 y enero 2021, con la reducción que implica en sus intereses conforme al plan de pagos original.

Respecto a la supuesta vulneración al derecho a la defensa que reclama la entidad financiera, manifiesta que la Resolución Ministerial Jerárquica ahora impugnada establece técnicamente la legalidad y legitimidad de la Resolución Administrativa ASFI/487/2021, ya que determinó que el Banco FASSIL SA, vulneró lo dispuesto en las normativas emitidas a causa de la pandemia por Covid-19; añadió que, se realizó el control de legalidad de puro derecho sobre los actos emitidos por la autoridad administrativa inferior conforme a lo previsto en el artículo 52 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera, aprobado por DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, por lo que se establece que la Resolución Ministerial ahora impugnada no es contradictoria y no vulnera los principios de tipicidad, legalidad y sometimiento pleno a la Ley.

Sobre el “Non bis in idem”, transcribe parte de la SCP 0747/2017 de 27 de julio, y afirmó que la Resolución Administrativa pronunciada por la ASFI, impone una sanción pecuniaria como consecuencia de una infracción, por haber incumplido la normativa que regula el diferimiento de créditos, debido a que ocasionó que el capital diferido genere cargas financieras adicionales y mayores intereses, no existiendo haber procesado a la entidad demandante mas de una vez como consecuencia del reclamo deducido por Yuri Oscar Flores Plaza, por lo que, la aplicación del principio “Non bis in ídem”, alegado por el Banco FASSIL SA, resulta jurídicamente inviable.

Concluyó solicitando, se tenga presente su contestación en los términos señalados, resultando evidente que lo manifestado por la parte demandante, constituyen enunciados carentes de fundamento legal, al resultar clara la legalidad y legitimidad de la resolución ministerial jerárquica.

IV. APERSONAMIENTO DEL TERCERO INTERESADO

La ASFI a través de sus representantes legales, se apersonaron al proceso en calidad de tercero interesado, exponiendo los siguientes argumentos:

Que, ante el reclamo de Yuri Oscar Flores Plaza, presentó denuncia por cuanto el banco FASSIL SA estaría cobrando intereses adicionales de su crédito; en ese sentido dicha autoridad determinó que las cuotas de enero y febrero de 2021 del Crédito 4505201, fueron calculadas y cobradas tomando como base el saldo a capital de los meses de marzo y abril de 2020, por lo que se emitió la Nota de cargo 88949/2021 de 10 de mayo y evaluado los descargos y justificativos presentados por el Banco, se dispuso sancionar con una multa pecuniaria de UFV329.

Asimismo, mencionaron que no se estableció de forma clara cuál serían los fundamentos de derecho y los agravios que justifican la interposición de su demanda contenciosa administrativa, limitándose a valorar argumentos que ya fueron valorados en la instancia administrativa; siendo evidente que no existen elementos que demuestren o hagan presumir que la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 077/2021 de 25 de noviembre, hubiese causado algún agravio o perjuicio a los intereses de la demandante.

Asimismo, diferenció entre una sanción de la restitución del derecho conculcado, siendo la sanción, la consecuencia de una conducta administrativamente ilícita determinada en el marco de la potestad sancionadora de la administración pública; en aplicación de lo previsto en los artículos 40 y 43 de la Ley 393, en relación con los dispuestos por el parágrafo II del artículo 2 del DS 4206, modificado por la Disposición Adicional Única del DS 4409. En cambio la restitución del derecho conculcado, conforme prevé el artículo 76 de la Ley 393 de Servicios Financieros, son las medidas o acciones que deben ser cumplidas para corregir o restaurar el derecho a la situación en la que debían estar; en el caso de autos el banco demandante al haber ocasionado que el capital diferido genere cargas financieras adicionales y mayores intereses, afectó al Consumidor Financiero, por lo que, precautelando sus derechos, esta Autoridad de Supervisión instruyó al Banco FASSIL SA que los montos adicionales correspondientes a intereses que se cobraron, sean restituidos o apropiados para reducir el capital del crédito, medida que debe ser aplicada a todas las cuotas posteriores en la que se haya efectuado la misma operativa, además de efectuar el recalculo de las cuotas que aún quedan por pagar, considerando que el capital y los intereses diferidos en la Gestión 2020, sólo pueden ser cobrados manteniéndose invariables, luego de la última cuota del crédito. Aclarando que el sancionar y disponer a que el banco realice la devolución de los montos cobrados en exceso a los clientes financieros, no constituye una doble sanción.

Finalizó, solicitando se declare improbada la demanda contenciosa administrativa presentada por el Banco FASSIL SA.

V. NATURALEZA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Que el procedimiento contencioso administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del poder público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, establece: "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con el numeral 2 del artículo 2 y con el artículo 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por la demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

En el desarrollo del proceso en sede administrativa, se cumplieron las siguientes fases, hasta su agotamiento, de cuya revisión se evidencia: