SE/0029/2016

SALA PLENA

SENTENCIA: 29/2016

FECHA: Sucre, 15 de febrero de 2016.

EXPEDIENTE Nº: 457/2011.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Compañía Eléctrica Sucre S.A. (CESSA) contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADA RELATORA: Rita Susana Nava Durán.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Compañía Eléctrica Sucre S.A. CESSA representada por Alfredo Adrián Deheza Gutiérrez contra el MINISTERIO DE HIDROCARBUROS Y ENERGÍA.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 118 a 122, impugnando la Resolución Ministerial RJ N° 057/2011 de 8 de julio de 2011, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía; contestación de demanda de fs. 130 a 133; y antecedentes administrativos:

ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.

Que, la Compañía Eléctrica Sucre S.A. CESSA representada por Alfredo Adrián Deheza Gutiérrez, dentro del plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso administrativa (fs. 118 a 122), pidiendo declarar probada la demanda y en su mérito se dejen sin efecto las Resoluciones AE Nº 548/2010 y por ende la Resolución AE Nº 427/2010 y la Resolución Ministerial RJ Nº 057/2011, emitidas por el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad y el Ministro de Hidrocarburos y Energía respectivamente, bajo los siguientes argumentos:

1. Señala que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad dentro del proceso de Control de Calidad de Distribución de Servicio Comercial realizado a la Compañía Eléctrica Sucre S.A. (CESSA) por el periodo de Mayo-Octubre de 2008 ha determinado por Resolución AE N° 427/2010 de 7 de septiembre de 2010, disponer la aplicación de reducciones en la remuneración de CESSA, por el parámetro de Calidad de Servicio Comercial, periodo de Mayo-Octubre de 2008, habiendo un desacuerdo con ello planteado recurso de revocatoria, que fue rechazado mediante Resolución Administrativa N° 548/2010 de 12 de noviembre de 2010, cuya resolución ha confirmado en todas sus partes los actos administrativos impugnados. Presentado el Recurso Jerárquico por CESSA, fue resuelto mediante Resolución Ministerial RJ N° 057/2011 de 8 de julio de 2011, mediante la cual el Ministerio de Hidrocarburos resuelve rechazar dicho recurso, confirmando la Resolución Administrativa AE N° 548/2010 de 12 de noviembre de 2010.

2. Con referencia a las bases de datos de facturación. Señala que “Desde la gestión 2004 periodo noviembre 2004-abril 2005, CESSA remite una base de datos con dos correlativos. Los correlativos de la base de datos de facturación son tomados de la dosificación requerida y autorizada por el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN). Un correlativo grande para la facturación mensual y masiva en base a un plan de producción y un correlativo para facturas reprocesadas, no se generaba duplicidad. En el semestre R13 (periodo mayo-octubre 2007) se remite un archivo, ya con tablas, uno para facturación masiva y, otro facturación para los reprocesos. En el semestre R14 (periodo noviembre 2007-abril 2008) se remite tres bases de datos…” Refiere también que respecto al semestre R15 de control de calidad que comprende el período de Mayo-Octubre de 2008, CESSA remitió cuatro bases de datos, siendo que los motivos de dicha remisión se basa fundamentalmente en lo siguiente: “El sistema informático del servicio comercial está configurado para que se reporte un correlativo secuencial sin duplicidades. Hasta el semestre R13, se contaba con dos correlativos y en una misma base de datos no existía duplicidad de correlativos pese a emplear dos correlativos. En fecha 18 de mayo de 2007, el Servicio de Impuestos Nacionales, emite la Resolución Normativa de Directorio N° 10.0016.07 (nuevo sistema de facturación). En esta Resolución se establece una dosificación de facturas por tiempo de 6 meses. Debido a que en el intermedio del semestre de control R15, se ha efectuado una dosificación en el marco de la mencionada Resolución Normativa N° 10.0016.07, tanto para la facturación masiva como para los reprocesos, la base de datos de facturación se reinició el correlativo con 1, por tanto existía una duplicidad en los correlativos, porque en el semestre de control se contaba con 2 dosificaciones”. Refiere que por ello se procedió a efectuar reportes separados por períodos de tal manera que no exista duplicidad de correlativos en una base de datos de tal manera que la totalidad de las facturas emitidas sean remitidas al regulador como establece el Reglamento de Control de Calidad de Distribución, por lo que CESSA considera que ha remitido la integridad de las facturas conforme establece el Reglamento de Control de Distribución.

Indica que no existió un criterio uniforme en la evaluación de los semestres de control, dado que en los anteriores semestres, antes del R15 no se observó la forma de remisión de las bases de datos de facturación en varias tablas. Y que es importante mencionar que a partir del semestre Noviembre 2010-abril 2011, se ha implementado una solución en conformidad con el acta de reunión con la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad que permita tener un solo correlativo y además una sola base de datos mediante una dosificación a partir del 3 de noviembre de 2010 que coincida con el semestre de control.

3. Con referencia a las bases de datos de Cortes y Reposiciones de Suministro. Señala que en los semestres de control R12 (noviembre 2006-abril 2007), R13 (mayo-octubre 2007) y R14 (noviembre 2007-abril 2008) CESSA remitió las bases de datos de Cortes y reposiciones de Suministro SCO8 para el área urbana SCO8 área rural a la Ex Superintendencia de Electricidad sin que exista observación a las bases de datos.

Los motivos por los que se separa en 2 bases de datos es por la diferencia que existe en la operación de Cortes y Reposiciones de Suministro, dadas las distancias de las poblaciones atendidas por CESSA. Señala que si bien es evidente que se pueden integrar en una sola base de datos de Cortes y Reposiciones de Suministro, debe ser a partir de la fecha o del nuevo semestre a iniciarse en noviembre 2010, por modificación del sistema informático conforme al Acta de Reunión con la Autoridad de Fiscalización y Control de Electricidad, dado que en las evaluaciones de semestres anteriores estas bases de datos no han sido observadas.

A partir del semestre Noviembre 2010- abril 2011, se modificó el sistema informático de tal manera que se tenga un solo correlativo y una sola base de datos de Cortes y Suministros en conformidad con el Acta de Reunión de 29 de septiembre de 2010, firmado con la autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad.

4. Con referencia a la atención al consumidor. Al respecto CESSA argumenta que ha relevado la totalidad de solicitudes de servicio y la cantidad de clientes de las bases de datos del Servicio Técnico y Producto Técnico, dicha base de datos señala, no tiene relación a la calidad de atención al consumidor en conformidad con el reglamento de Calidad de Distribución y la Metodología para Medición y Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial, sin que la base de datos de clientes deba ser fiscalizado en lo que respecta al producto y servicio técnico, dado que en esa instancia se remiten las bases de datos de clientes.

5. En cuanto observaciones de la información de atención al consumidor en la hoja de calibración. Refiere que de conformidad con el acta de reunión con la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad de 29 de septiembre de 2010, se ha procedido a implementar la inclusión del certificado de calibración del medidor en las solicitudes de nuevas conexiones para el semestre noviembre 2010-abril 2011. Por lo que considera que esta observación respecto al requerimiento de información del medidor cuyo respaldo es la presentación de la hoja de calibración, es un nuevo requerimiento, por tanto debe aplicarse a partir de la fecha o el nuevo semestre que inicia a partir de noviembre de 2010.

6. En cuanto a cortes y reposiciones de suministro. Señala que se tiene como observación que: “Los formularios de reposición del servicio consignan el espacio para la firma de conformidad del consumidor, como parte de los procedimientos propios de CESSA. Al no consignar en los formularios de reposición de CESSA, la firma de conformidad del usuario o consumidor, es evidente el incumplimiento al relevamiento de información remitida a la AE para la medición y control de calidad de Servicio Comercial, por lo que este argumento no puede ser considerado como justificación.”

Al respecto CESSA refiere que en conformidad con el Acta de Reunión con la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad de 29 de septiembre de 2010, se ha modificado el formulario de reconexión retirando el campo que requiere el nombre y la firma del consumidor a partir del semestre noviembre 2010-abril 2011.

CONTESTACIÓN.

Que, admitida la demanda por decreto de 24 de Octubre de 2011 (fs. 124) y corrida el traslado al Ministerio de Hidrocarburos y Energía representada por José Luis Gutiérrez Pérez, se apersona el Abog. Carlos Quispe Lima en virtud al poder especial y bastante Nº 471/2011 que le fuere otorgado por el Ministro de Hidrocarburos y Energía Sr. José Luis Gutiérrez Pérez, el que responde a la demanda negativamente (fs. 130 a 133), solicitando se declare improbada la demanda contencioso administrativa y con costas, con los siguientes fundamentos:

1. Con referencia a la base de datos de facturación. Señala que la empresa hoy demandante dentro del proceso administrativo de Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial del periodo de mayo-octubre de 2008, ha presentado una base de datos de facturación en cuatro tablas, información que es confusa y no se adecua al reglamento de control de calidad, hecho que no ha podido ser desvirtuado en la instancia jerárquica, en sentido que este requerimiento solo es posible a partir del semestre noviembre 2010-abril 2011, por el acta de reunión con la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad a partir del 3 de noviembre de 2010, no es un eximente de la obligación que tiene la empresa a prestar una sola base de datos de facturación y no cuatro como ocurre en el presente caso, cuyo incumplimiento fue sancionado, no existiendo por ello acto ilegal de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad que determinó sancionar a la parte actora, siendo evidente el incumplimiento de la empresa demandante a la normativa administrativa referida al Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial.

2. Con referencia a las bases de datos de cortes de suministro. Señala que CESSA admite que separa en dos las bases de datos de este reporte, en razón a la diferencia que existe en la operación de Cortes y Reposición del Suministro de Electricidad dadas las distancias de las poblaciones atendidas, argumentando que en anteriores reportes no hubo observación alguna por parte de la Ex - Superintendencia de Electricidad.

Con relación a ello manifiesta que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad ha concluido de manera categórica que la base de Datos de Cortes y Reposiciones de Suministro conforme Metodología aprobada para el Control de Calidad de Distribución de Servicio Comercial, que todas las empresas distribuidoras deben reportar los datos de corte y suministro en una base de datos, no existe razón legal que determine que la metodología debe aplicarse desde el semestre noviembre 2010- abril 2011, más aún no existe argumento legal que determine que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad no debe exigir a CESSA el cumplimiento de la Metodología establecida para la Medición y Control de Calidad. Por lo que dicho incumplimiento a la normativa y el argumento presentado por CESSA carece de veracidad y de sustento legal y técnico que determine su procedencia.

3. Atención al Consumidor. El demandado aclara que en el razonamiento de CESSA se tiene que “la base de datos de clientes remitida para el control de producto y servicio técnico no puede ser utilizada para el control de calidad de servicio comercial.” El demandado señala que dicho argumento no puede servir para justificar de manera alguna las diferencias evidentes que la Autoridad de Fiscalización y Control Social ha demostrado sobre el número de clientes que se encuentran reportados de manera periódica en las bases de datos. La diferencia en la información en la base de datos, no hace más que ratificar y evidenciar el incumplimiento de la parte actora a sus específicas obligaciones y determinar que la demanda se encuentra indebidamente planteada pues no tiene argumento que demuestre que ha cumplido con la Metodología para la Medición y Control de Calidad del Servicio Comercial.

4. En cuanto a las observaciones de la información de la hoja de calibración. Señala que el requerimiento de información del medidor cuyo respaldo es la presentación de la hoja de calibración, es una obligación que la empresa demandante y cualquier otra empresa de distribución de energía eléctrica debe cumplir en observancia estricta a la Metodología para la Medición y Control de Calidad del Servicio Comercial.

5. Con referencia a Cortes y Reposiciones de Suministro. Refiere que la firma de conformidad del consumidor en los formularios de reposición del servicio, como lo ha establecido la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad está consignado en los formularios que forman parte de los procedimientos propios de CESSA, al no consignar el formulario de CESSA la firma de conformidad del administrado, es evidente el incumplimiento al relevamiento de información remitida a la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad para la medición y control de calidad de Servicio Comercial, por tanto el argumento que fundamenta la demanda no debe ser considerado, al ser evidente el incumplimiento al correcto relevamiento de la información realizado por CESSA.

OBJETO DE CONTROVERSIA, ANÁLISIS Y RESOLUCIÓN.

Que, de la compulsa de los datos del proceso, se establece que los objetos de la controversia a ser resueltos son:

1. Si CESSA ha cumplido su obligación de remitir la totalidad de facturas emitidas a la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad como establece la norma administrativa referida al Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial.

2. Si por las distancias de las poblaciones atendidas por CESSA es justificable reportar los datos corte y suministro en dos bases de datos.

3. Si la relevación de la totalidad de solicitudes de servicio y la cantidad de clientes de las bases de datos del servicio técnico y producto técnico de CESSA, tiene o no relación a la calidad de atención al consumidor, de conformidad con el Reglamento de Calidad de Distribución y la Metodología para la Medición y Control de Calidad de Distribución Comercial.

4. Si las hojas de calibración (como respaldo de información del medidor) constituyen un nuevo requerimiento que debe aplicarse a partir del semestre noviembre de 2010-abril 2011”.

5. Si respecto al relevamiento de información de cortes y reposiciones del servicio ha habido incumplimiento en el llenado del formulario de reposición del servicio en lo que respecta al espacio para la firma de conformidad del consumidor.

Una vez analizado el contenido de los actos y Resoluciones Administrativas y los argumentos y defensas formuladas por las partes en la presente controversia, el Tribunal Supremo de Justicia, procede a revisar el fondo de la presente causa, en los siguientes términos:

1. En relación al primer objeto de controversia referido a:“Si CESSA ha cumplido su obligación de remitir la totalidad de facturas emitidas a la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad como establece la norma administrativa referida al Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial”, se deben realizar las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

a) De la revisión de los antecedentes administrativos se evidencia que: mediante Informe AE DOC Nº 238/2010 de 1 de junio de 2010, notificado el 14 de junio de 2010, la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad puso en conocimiento de CESSA observaciones al relevamiento de información correspondiente al Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial, periodo de Mayo-Octubre de 2008, señalando que: “CESSA remitió cuatro (4) Tablas de Facturación dando como justificación la implantación de nuevas dosificaciones, sin embargo, ésta información resulta confusa, razón por la cual la empresa deberá aclarar de manera adecuada la información ya remitida” (fs.1 a 7 de anexo 1). CESSA asumiendo defensa, mediante Nota GG-2198 GC-280/2010 presentó sus descargos al informe AE DOC Nº 238/2010 argumentando al respecto que “el objetivo y/o fin de remitir cuatro tablas de facturación fue de enviar la totalidad de las facturas emitidas en conformidad con el reglamento de Control de Calidad de Distribución….” Revisados los descargos presentados, la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad emite la Resolución AE Nº 427/2010 de 7 de septiembre de 2010, donde indica por una parte que: “De acuerdo a los descargos presentados por CESSA, y previo análisis de los mismos, la presente observación queda subsanada” ello con relación a la facturación, y por otra, al haber solicitado la AE aclaración de información de facturación remitida en 4 tablas estableció que: “CESSA no remitió aclaraciones adecuadas sobre la información de Facturación remitida en (4) tablas, por presentarse la misma confusa para su análisis, en ese sentido, la observación no fue subsanada” (fs.840 a 848 de anexo 3). Ante la emisión de la referida resolución, CESSA presentó recurso de revocatoria el cual fue rechazado mediante Resolución AE N°548/2010 de 12 de noviembre y al rechazo del recurso, CESSA adjuntando más prueba interpuso el Recurso Jerárquico argumentando que: “…a partir del semestre Noviembre 2010-abril 2011, se ha implementado una solución en conformidad con el acta de reunión con la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad, (ver anexo 1) que permita tener un solo correlativo y además una sola base de datos mediante una dosificación a partir del 3 de noviembre de 2010 que coincida con el semestre de control” (fs. 889 a 904 del anexo 3); dicho recurso jerárquico fue resuelto mediante Resolución Ministerial RJ N° 057/2011 de 8 de julio de 2011, la cual dispuso el rechazo del recurso interpuesto por CESSA. Por último en relación a los antecedentes administrativos, es necesario indicar que en el “anexo 1” se encuentra el “ACTA DE REUNIONES, INSPECCIONES, AUDIENCIAS Y OTROS”, con el “TEMA” “Atención a consultas relacionadas con el informe de evaluación de descargos AE DOC 428/2010 y Resolución AE Nº 427/2010” de 29 de septiembre (fs. 890 del anexo 3), la cual aclara puntos para que CESSA mejore sus procedimientos y que es supuestamente el argumento principal de defensa del demandante.

b) Cabe aclarar que la observación que se tuvo como subsanada durante el proceso administrativo en la etapa de evaluación de descargos (señalada como subsanada en el recurso de revocatoria y jerárquico), relacionada con el número correlativo (dosificación de facturas aprobada por Impuestos Nacionales para seis meses, es decir, fue la observación respecto al número correlativo afectado por la Resolución de Impuestos Nacionales respecto a la dosificación semestral, evaluado como se mencionó en la etapa de descargos por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad), por lo que al estar subsanada la misma no corresponde pronunciamiento por este Tribunal, y no así con el manejo de cuatro (4) tablas para facturación.

c) Sobre el manejo de 4 tablas de facturas, es preciso señalar que el Reglamento de Calidad de Distribución de Electricidad aprobado mediante D.S. Nº 26607 de 20 de abril de 2002, en su artículo 57° dispone que: “El no cumplimiento de las obligaciones del Distribuidor en cuanto al relevamiento y procesamiento de los datos para evaluar la calidad del producto técnico, servicio técnico y servicio comercial, dará lugar a la aplicación de reducciones en su remuneración”. La Metodología para la Medición y Control de Calidad de Distribución aprobada mediante Resolución SSDE Nº 016/2008 de 28 de enero de 2008, determina los lineamientos que deben aplicarse para el control de calidad de distribuidores, disponiendo al respecto en el art. 10 (Relevamiento de la Información) del Decreto Supremo Nº 26607 de 20 de abril de 2002, Reglamento de Calidad de Distribución de Electricidad-(aplicable relevada a partir del mes de mayo de 2002-RCDE) lo siguiente: “…La totalidad de la información relevada, referente a los controles de la calidad del servicio, deberá remitirse a la Superintendencia en soporte magnético u óptico y en formatos de archivos uniformes, previamente determinado por ésta...” Y en el Capítulo IV – Metodología para la Medición y el Control de la Calidad del Servicio Comercial en el punto 2 Metodología del Relevamiento de la Información, inciso 2.3 FACTURACIÓN dispone que: “El Distribuidor deberá registrar en una base de datos la totalidad de las facturas emitidas en el semestre...”.

d) En el caso de autos, se puede evidenciar que CESSA en contravención a la mencionada normativa referente al relevamiento de información, presentó junto a la base de datos 4 tablas para está facturación, pese a que se han establecido los lineamientos que deben aplicarse para el registro en una base de datos de la totalidad de facturas emitidas en el semestre del control de calidad de distribuidores.

e) Cabe resaltar que el actor ha alegado sobre estas 4 tablas que: “El objetivo y/o fin de remitir cuatro tablas de facturación fue de remitir la totalidad de las facturas emitidas en conformidad con el Reglamento de Control de Calidad de Distribución...”, lo cual no es evidente conforme dispone el reglamento, es decir; que si bien señala CESSA que ha remitido la totalidad de las facturas, lo ha hecho contraviniendo lo dispuesto en la normativa que es el “registro en una base de datos de la totalidad de las facturas emitidas en el semestre”, siendo que este justificativo no salva el hecho que la empresa distribuidora tenía la obligación de registrar en una base de datos la totalidad de las facturas emitidas en el semestre, sin eximirle de su obligación de mandar la información de manera clara, lo que fue reclamado por el ente regulador dentro del presente proceso.

f) Se debe añadir a lo razonado, que CESSA hace referencia a periodos anteriores al evaluado como ser los semestres R12, R13 y R14, refiriendo que en estos no se ha observado la forma de remisión de las bases de datos de facturación en varias tablas, al respecto se debe indicar que el presente proceso ha derivado de la evaluación del Control de Calidad de Distribución del Servicio Comercial a la Compañía Eléctrica Sucre S.A. (CESSA) por el periodo de Mayo–Octubre de 2008 designado como R15, por lo que dichos periodos que en su oportunidad han sido evaluados no han sido objeto de evaluación o análisis dentro del periodo R15, por haber recibido su respectivo análisis en su debida oportunidad, lo cual no constituye en un eximente de la obligación de CESSA en cuanto al cumplimiento del reglamento.

2. En relación al segundo objeto de controversia referido a: “Si por las distancias de las poblaciones atendidas por CESSA es justificable reportar los datos corte y suministro en dos bases de datos”. Se deben realizar las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

a) Si bien CESSA indica que: “En los semestres de control R12, (noviembre 2006-abril 2007), R13 (mayo-octubre 2007) y R14 (noviembre 2007-abril 2008) remitió las bases de datos de Cortes y Reposiciones de Suministro SC08 para el área urbana SC08 área rural a la ex Superintendencia de Electricidad. Los motivos por los que separa en dos bases de datos es por la diferencia que existe en la operación de Cortes y Reposiciones de Suministro, dadas las distancias de las poblaciones atendidas por CESSA. La evaluación de los semestres de control R12, R13 y R14 efectuadas por la ex Superintendencia de Electricidad, no hubo observaciones a las bases de datos de Cortes y Reposiciones de Suministro”. Señala también que: “Si bien es evidente que se puede integrar en una base de datos de Cortes y Reposiciones de suministro, deben ser a partir de la fecha o del nuevo semestre a iniciarse en noviembre de 2010, dado que las evaluaciones de semestres anteriores estas bases de datos no han sido observadas”. Con relación a lo anteriormente aseverado por la parte demandante, la Metodología para la Medición y Control de Calidad de Distribución aprobada mediante Resolución SSDE N° 016/2008, establece en el Capítulo IV – Metodología para la Medición y el Control de la Calidad del Servicio Comercial en el punto 2 inciso 2.5 CORTES Y REPOSICIONES DE SUMINISTRO, lo siguiente: “El Distribuidor, deberá registrar la totalidad de los cortes de suministro efectuados por falta de pago en el semestre de control y cuando corresponda registrar la información de reposición del suministro, en una base de datos que deberá contener la información y formatos según Tabla-SC08 del anexo 4”. De lo que se colige que la Metodología para la Medición y el Control de la Calidad del Servicio Comercial ha establecido de manera clara el registro de la totalidad de los cortes y reposición de suministro mediante el manejo de una sola base de datos, teniéndose en contravención a la normativa, la presentación de 2 tablas por parte de CESSA, quien pese a reconocer que sí se puede integrar la información en una sola base de datos de cortes y reposiciones de suministro, lo justifica con la llegada del nuevo semestre a iniciarse en noviembre de 2010, lo cual no corresponde debido a que el acta de reunión de 29 de septiembre de 2010, tantas veces mencionada por CESSA no tiene carácter retroactivo alguno para pretender su aplicabilidad al semestre R15.