SE/0032/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

SENTENCIA N° 32

Sucre, 20 de marzo de 2020

Expediente : 118/2018-CA

Demandante : Terapeútica Boliviana SA TERBOL SA

Demandado : Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Tipo de Proceso : Contencioso Administrativo.

Resolución Impugnada : Resolución Ministerial N° 095/2018 de 19 de enero.

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo, seguido por Terapeutica Boliviana SA - TERBOL SA, representada por Carla Patricia Rivera Mahey, contra el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, representada por Héctor Andrés Hinojosa Rodríguez, impugnando la Resolución Ministerial N° 095/18 de 19 de enero.

VISTOS.

La demanda contenciosa administrativa de fs. 158 a 176; la contestación a la demanda de fs. 354 a 359; la contestación de los terceros interesados de fs. 407 a 410; no cursa réplica ni dúplica; el decreto de Autos de fs. 519, los antecedentes del proceso y de la emisión de la resolución impugnada.

I. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN

1.- Demanda, petitorio y admisión.

Luego de una relación de antecedentes y de hechos señala:

a.- Violación del art. 15-II de la Constitución Política del Estado (CPE) - Derecho al debido proceso; y arts. 28 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), 29-d); y 31-I-b) y II del Decreto Supremo (DS) N° 27113, por evidente falta de motivación y fundamentación de la Resolución Ministerial N° 095/18.

La Resolución Ministerial (RM), judicializada adolece de fundamentación y motivación, porque sólo describe el desarrollo del proceso administrativo y transcribe normas constitucionales; ordinarias, así como jurisprudencia constitucional general, sin crear el nexo causal entre las disposiciones jurídicas o jurisprudenciales, con los hechos acaecidos dentro de la presente causa. Omite la consideración de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales (SCP) Nos. 1346/2012 de 19 de septiembre de 2012; 0311/2013-L de 13 de mayo de 2013 y la 1088/2015-S1de 5 de noviembre de 2013, referentes a la extinción de la relación laboral por motivos de fuerza mayor por causas ajenas al empleador, diferente a las inscritas en el art. 16 de la LGT., no obstante, de haber sido citadas e invocadas expresamente en los recursos respectivos.

Otra de las inconsistencias, versa en la incoherencia de reconocer que la Resolución Administrativa 24/16 que otorga el fuero sindical a los ex trabajadores reincorporados cuando tal determinación fue revocada por la misma cartera ministerial, mediante la Resolución Administrativa N° 40/2016; no obstante, mantiene a los que les correspondería un supuesto fuero sindical, lo cual resulta un fundamento sumamente incoherente y contradictorio, así como contrario al marco razonable de ponderación de la valoración probatoria. Tampoco se valoraron las pruebas aportadas que justificaban el motivo de fuerza mayor, en la culminación de la relación laboral, que no fue considerado por el Ministro de Trabajo, al momento de emitir la determinación ahora cuestionada. Para el caso, el cierre de su planta en el Barrio Hamacas en cuyas instalaciones los ex trabajadores desarrollaban sus actividades, este hecho, se encuentra totalmente demostrado por la abundante documentación que al respecto se presentó, razón por la cual no podían darse curso legal a la incorporación.

Por tal razón la Resolución Ministerial requería para su validez la motivación y fundamentación adecuada conforme determina los arts. 28 de la Ley N° 2341 y 29-I-d) y 31-I-b) y II del DS N° 27113.

Igualmente, se refirió a la aplicación las SCP Nos. 1346/2012 de 19 de septiembre de 2012; 0311/2013-L de 13 de mayo de 2013 y la 1088/2015-S1 de 5 de noviembre de 2013; así como la inexistencia de fuero sindical de los citados ex trabajadores, siendo que la Resolución Administrativa 24/16 que les confería el fuero sindical, fue revocada por la misma cartera ministerial mediante la Resolución Administrativa N° 40/2016; en tal sentido, era responsabilidad de dicha autoridad ministerial la pertinencia o no en la aplicación de las normas de inamovilidad laboral por fuero sindical, el no hacerlo y simplemente ignorar estos presupuestos provocó la vulneración al derecho al debido proceso en su vertiente de la debida fundamentación y motivación de las decisiones emitidas por las autoridades administrativas o judiciales, en relación al art. 36-II de la Ley N° 2341 y vulnerando de igual modo el art. 115-II de la CPE.

b.- Violación de los arts. 10-I y III del DS 28699; art. 203 de la CPE; art. 15 del Cód. Proc. Const., y art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional al haber existido un motivo de fuerza mayor, ajeno al empleador que hacía inviable la reincorporación de los ex trabajadores.

La autoridad recurrida tenía la obligación de constatar la existencia de un despido "injustificado", conforme dispone el art. 10-III del DS N° 28699; no obstante, no cumplió tal deber, limitándose a mantener una conminatoria general sin especificación del cierre de la Planta Hamacas, en cuanto existía una orden expresa por parte del Municipio de Santa Cruz, que dispuso el cierre de la referida planta, debido al crecimiento urbano del barrio Hamacas, lo cual tuvo su efecto directo en su Empresa con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Santa Cruz y en base al art. 16 del DS N° 26736 (Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero), disposición que culminó con la orden de reubicación de sus instalaciones para continuar con el desarrollo de la actividad industrial de su empresa, materializándose mediante disposición expresa de reubicación del Departamento de Evaluación Ambiental de la Dirección de Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Santa Cruz de la Sierra, vertido en la Resolución Administrativa RAI N° 035/2011 de 8 de abril de 2011. Traslado que no se materializó, por una serie de requisitos, que determinó además, la reestructuración no sólo del aspecto técnico, productivo y de infraestructura; sino también, en el rubro organizacional y operativo de recursos humanos de la empresa en todo su contexto; pues, el cierre de su planta programada en el lapso de 3 años, tuvo sus efectos como la resolución de la relación contractual con varios de sus trabajadores, al generarse como efecto del cierre, no sólo la paralización de producción en dicha planta; sino también, la supresión de varios cargos. Dándose un motivo de fuerza mayor emergente de la determinación de la autoridad competente en el rubro medio ambiental. Además, que el art. 16 de la LGT no considera como causal de despido el cierre de Unidad Productiva, por lo que el orden de cierre de su planta forma un notorio motivo de fuerza mayor o caso fortuito, no habiendo otra alternativa que la culminación de la relación laboral y supresión de cargos, siendo una causa verídica y justificada, citando y transcribiendo a continuación, diferentes Sentencias Constitucionales sobre casos de fuerza mayor y de las formas de extinción de la relación laboral.

c.- Violación de los arts. 4-g); 27 y 49 de la Ley del Procedimiento Administrativo; y violación del Principio de Seguridad Jurídica inscrito en el art. 178 de la CPE.

La Resolución Ministerial, alude la existencia de fuero sindical a favor de los ex trabajadores, señalando que el estatus, se encontraría vertido en la Resolución Administrativa N° 24/2016 de 9 de marzo de 2016; en razón de ello, también dispuso la reincorporación por existir a su criterio inamovilidad por fuero sindical; sin embargo, de forma contradictoria y fuera de razonamiento lógico, refiere que dicha resolución administrativa se encontraría revocada por la RA N° 040/2016 de 26 de abril de 2016, emitida por la misma cartera de Estado; empero, concluyó sin razón coherente, que algunos de los ex trabajadores igualmente les asistiría el fuero sindical.

Resolución que no podría ser desconocida de forma tan ligera por el Ministro del Trabajo; pues ello, supone una violación evidente al principio de seguridad jurídica, contenido en el art. 178 de la CPE; más aún, considerando el principio administrativo de legalidad y presunción de legitimidad contenido en el art. 4-g) de la LPA.

En tal sentido tal fuero sindical no existe, no gozaban ni gozan tal prerrogativa tales ex trabajadores; razón por la cual, resulta evidente la violación de los preceptos legales señalados.

d.- Violación de los arts. 50 de la CPE; 5, 6, 9 y 43-b) del Código Procesal del Trabajo; títulos I al IV del CPT; art. 73-4 de la LOJ; y arts. 115-II y 120-I de la CPE, por no tener competencia el Ministerio del Trabajo para otorgar reincorporaciones cuando existen hechos controvertidos y complejos de resolver.

Los hechos que originaron la desvinculación de los ex trabajadores y su negación por ellos; resultan controvertidos y contrapuestos que por su complejidad, para resolverlos, debe ser a través de un proceso de conocimiento, ante autoridad jurisdiccional competente mediante el cual, se demuestre si evidentemente, existió o no un despido injustificado o si los ex trabajadores gozaban o no, de fuero sindical para ampararse en la inamovilidad.

Todo conflicto controversial complejo en materia laboral, contiene una cuestión de hecho y de derecho, que sólo puede ser tratada o resuelta por una autoridad competente y con el procedimiento adecuado conforme establecen los arts. 1,5, 9 y 43-b) del CPT y 73-4 de la LOJ, referentes a la competencia de un Juez en materia laboral, transcribiendo estas disposiciones legales.

En el marco normativo sin duda alguna un Juez laboral, tiene competencia de forma expresa para conocer y decidir en general conflictos o controversias que se susciten como emergencia de la aplicación de Leyes sociales; en este espectro, ciertamente se encuentran los motivos de fuerza mayor, establecidos por la jurisprudencia constitucional y la protección o no del fuero sindical, hechos que merecen ser apreciados y valorados de forma adecuada en un proceso legal y no de forma discrecional, siendo lo correcto que sea una autoridad, como es el Juez del Trabajo, competente legalmente para dilucidar y resolver una pretensión laboral como en el caso, velando por el derecho a la Seguridad Jurídica, en su rama del derecho al Juez Natural. Y si bien el Ministerio del Trabajo, tiene atribución para resolver reincorporaciones, pero en las que no exista duda, controversia o contención sobre las causas de la culminación de la relación laboral.

Posteriormente como un caso similar citó la Sentencia N° 95 de 11 de agosto de 2017, emitida por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera, dejando sin efecto la conminatoria de reincorporación, así como sus consiguientes resoluciones administrativas, disponiendo su declinatoria ante el Poder Judicial.

Petitorio.

En mérito a los argumentos señalados, pidió se declare probada la demanda; en consecuencia, se deje sin efecto la Resolución Ministerial N° 95/2018 de 19 de enero de 2018, que confirmó la Conminatoria de Reincorporación N° 106/2017 de 6 de septiembre de 2017, emitida por la Jefatura del Departamento del Trabajo de Cochabamba, debiendo ordenarse la declinatoria de competencia ante el Órgano Judicial como autoridad competente.

Admisión.

Por Auto de fs. 179, se admitió la demanda, ordenándose la citación de la entidad demandada.

2.- Contestación a la demanda y petitorio.

El Ministerio de Trabajo, por intermedio de su representante, en síntesis, indicó lo siguiente:

Los arts. 46 y siguientes de la Constitución Política del Estado (CPE), consagran a favor de todas las personas, el derecho al trabajo digno, a una fuente laboral establece, en condiciones equitativas y satisfactorias, gozando de protección del Estado en el ejercicio del trabajo en todas sus formas; señalando además que, las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio, debiendo ser interpretadas y aplicadas bajo los principios de protección de las trabajadoras y trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, encomendando a los tribunales y organismos administrativos la resolución de conflictos emergentes de las relaciones laborales.

El DS N° 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS N° 0495 de 1 de mayo de 2006, ratifica en su art. 4, la vigencia plena del principio protector, como también ratifica el principio de continuidad de la relación laboral, en la que se le atribuye la más larga duración imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador. Posteriormente citó al art.1-a) del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por el Estado Boliviano mediante Decreto Ley N° 7737 de 28 de julio de 1996, que prevé que los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical, en relación con su empleo; protección contra todo acto, que tenga por objeto sujetar el empleo de un trabajador a la condición que se afilie a un Sindicato o al de dejar ser miembro de un Sindicato, despedirlo o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o con el consentimiento del empleador, durante las hora de trabajo. A su vez el art. 2 del DS N° 29532 de 1 de mayo de 2008, prevé que el fuero sindical al que se refiere la Ley N° 3352 de 21 de febrero de 2006, rige a partir de la fecha de elección del dirigente sindical.

En el caso, resulta evidente que los señores Wilson Menacho Sánchez, Dila Sonia León Villarroel, María Yanet León Villarroel, Rosario del Carmen Castillo, Grover Andia Yriarte, Carlos Gutiérrez Espinoza y Mónica Roxana Barbery de Vásquez, a favor de quienes se emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por estabilidad laboral, fuero sindical JDTSC/CONM N° 106/2017 de 6 de septiembre de 2017, son trabajadores de TERBOL SA, a quienes el 5 de mayo de 2017, se les cursaron notas de la desvinculación laboral por cierre de la Unidad Productiva, pretendiendo argumentar que el GAM de Santa Cruz de la Sierra, les hubiera informado de la imposibilidad de acceder a la renovación de su Certificado de Aprobación, Registro Ambiental Industrial, por razones ambientales, señalando falaz y erróneamente el cierre de la planta; y en consecuencia, la supresión de cargos que venían desarrollando los trabajadores, por orden del referido Gobierno Municipal, extremos que no se pueden inferir de ninguno de los documentos emitidos por las autoridades municipales y/o medioambientales, habiendo éstos dispuesto únicamente, una reubicación y no así el cierre de la Empresa, menos el dejar sin fuentes laborales a los trabajadores ahora afectados.

Tampoco existiría carencia de motivación y fundamentación que vulneraría el debido proceso por cuanto se fundamentó sobre el derecho al trabajo y la estabilidad laboral.

Prosiguió manifestando que, no se puede argumentar motivos de fuerza mayor, causas ajenas al empleador, imprevisibilidad, motivo sobreviniente y otros extremos, siendo que tenía pleno conocimiento de la necesidad del traslado por razones ambientales y que éstos no serían hechos controvertidos, máxime si TERBOL SA, cuenta con una Planta Industrial sito en la Doble Vía La Guardia Km 16 1/2, configurándose por ende en despidos unilaterales injustificados y arbitrarios.

Sobre el fuero sindical que les hubiera asistido a los trabajadores otorgado mediante RA N° 024/2016 de 9 de marzo de 2016, revocada mediante RA N° 040/2016 de 26 de abril, correspondería la aplicación de la protección que otorga el fuero sindical a las trabajadoras y los trabajadores que hubieran cumplido tal fundón, de manera específica lo dispuesto por el art. 51 parág. VI de la CPE, que señala que los dirigentes sindicales gozan de fuero sindical, no se les despedirá hasta un año después de la finalización de su gestión y no se les disminuirán sus derechos sociales; empero, independiente de ello, conforme a lo señalado, así tengan o no la calidad de dirigentes sindicales, se encuentran ante despidos unilaterales injustificados y arbitrarios.

Sobre la falta de competencia del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social para conocer la denuncia por retiro injustificado y en su caso emitir la correspondiente conminatoria de reincorporación, señalan que el DS N° 28699 modificado por el DS N° 0495, reconocen al Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, como instancia a la cual pueden acudir los trabajadores a objeto de solicitar su reincorporación, organismo administrativo que, una vez constatada la ilegalidad del retiro podrá disponer la reincorporación laboral, mediante la emisión de una conminatoria la cuál habilita al trabajador recurrir ante la jurisdicción constitucional a los fines de hacer efectiva la misma, sin necesidad que se agote la vía administrativa; así también, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el empleador, puede acudir a la vía ordinaria a objeto de constituirse como demandante con arreglo a las previsiones del CPT, lo que no implica que tal Ministerio deje de emitir pronunciamiento ante la denuncia de un despido injustificado y la posibilidad de reincorporación puesto que la vía administrativa y la ordinaria son diferentes.

Finalmente reiteró que las normas laborales se las interpretan y aplica bajo los principios de protección de los trabajadores.

Petitorio.

Por lo expuesto, contestó negando todos los argumentos de hecho y de derecho expuestos en la demanda contenciosa administrativa interpuesta y solicitó, emitir Sentencia declarando IMPROBADA la demanda interpuesta.

Apersonamiento y fundamentación del tercero interesado.

De fs. 407 a 410, cursa contestación de Grover Andia Yriarte y otros, como terceros interesados, que con argumentos similares al del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, pidieron se declare IMPROBADA la demanda planteada de contrario.

ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA