SE/0036/2016

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA

ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y

ADMINISTRATIVA

SEGUNDA

SENTENCIA N° 36/2016

EXPEDIENTE : 183/2015

DEMANDANTE : YPFB LOGISTICA S.A.

DEMANDADO : Ministerio de Hidrocarburos y Energía

TIPO DE PROCESO : Contencioso Administrativo

RESOLUCION IMPUGNADA : R. M. R. J. Nº 46/2015

MAGISTRADO RELATOR : Dr. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano.

LUGAR Y FECHA : Sucre, 20 de octubre de 2016

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VISTOS EN SALA: La demanda contenciosa administrativa de fs. 672 a 683, impugnando la Resolución Ministerial R.J. No. 46/2015 de 10 de abril, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, la contestación de fs. 756 a 760, la réplica de fs. 765 a 766 y la dúplica de fs. 773 a 779, los antecedentes del proceso, y;

I.- CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1.- Antecedentes de la demanda.

La Empresa YPFB LOGISTICA S.A., representada por Rodolfo Luis Méndez Mendoza, interpone demanda contenciosa administrativa contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, impugnando la Resolución Ministerial R.J. No. 046/2015 de 10 de abril de 2015 cursante de fs. 653 a 660, expresando que la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), mediante Resolución Administrativa ANH No. 2051/2014 de 4 de agosto, aprobó el Presupuesto Ejecutado en la gestión 2008, sobre la base de los principios de racionalidad y prudencia, correspondiente a la concesión de la Empresa YPFB LOGISTICA S.A., de acuerdo al anexo adjunto que es parte del acto administrativo, ratificando la validez de muchos de los gastos realizados en la gestión y calificando a otros como NO RAZONABLES, NI PRUDENTES, calificación que tendría una incidencia directa en la tarifa de los servicios que presta la Empresa, porque son excluidos de los costos de la misma, para una futura revisión tarifaria, sea que se ejecute ha pedido de la Empresa YPFB LOGISTICA o de oficio por la autoridad reguladora, acto administrativo que fue impugnado formulando el recurso de revocatoria.

I.2. Fundamentos de la demanda.

El demandante enfatiza que el fin de la Auditoria Regulatoria es EVALUAR la gestión y el rechazo y/o la aceptación de los gastos e inversión que tiene por finalidad la modificación o revisión de las tarifas que cobrará el concesionario en gestiones ulteriores. Los gastos e inversiones que son considerados no razonables y no prudentes, no forman parte del costo que se analiza para la determinación de la tarifa, conforme lo dispone el art. 92 de la Ley No. 3058 que establece los principios bajo los que deberán aprobarse las tarifas para el transporte de Hidrocarburos por ductos. El inc. b) del mencionado artículo refiere que las tarifas deben cubrir los costos racionales y prudentes, por tanto cuando la auditoria regulatoria los califica a la inversa, los mismos no forman parte del costo a recuperar por la empresa y para la revisión tarifaria, la información de las gestiones concluidas debe contar con la auditoria regulatoria correspondiente.

En ese entendido, prosigue señalando que la Resolución Ministerial R.J. No. 46/2015 al señalar que el procedimiento de aprobación de presupuestos ejecutados, no es un procedimiento administrativo sancionador, sino que tiene por objeto determinar qué costos e inversiones realizadas en una determinada concesión son racionales y prudentes, con la finalidad de una futura revisión, no es neutra y exclusivamente beneficiosa a la Empresa, como erróneamente declara la Resolución, sino que tiene una sola finalidad, la revisión de las tarifas que cobra el concesionario.

Imposibilidad sobreviniente de cumplir la única finalidad que tenía el acto administrativo.

Bajo el subtítulo de imposibilidad sobreviniente de cumplirse el acto administrativo, refiere que la Resolución Administrativa No. 2051/2014 de 4 de agosto, que aprobó el presupuesto de la gestión 2008, después de 5 años de la ejecución del presupuesto, es imposible que pueda cumplir a futuro su única finalidad, toda vez que las tarifas de las gestiones 2009 a la 2014 sobre las que podía haber tenido influencia, efecto o impacto, consideraron como válidos los gastos que ahora son calificados como no razonables y no prudentes o sea que en las gestiones posteriores no se modificó, ni ha pedido de parte, ni de oficio, la tarifa que se estaba cobrando. Por ello, indica que si la tarifa de gestiones posteriores fueron cobradas, la finalidad de la Resolución Administrativa No. 2051/2014 ha cesado por un hecho sobreviniente a la voluntad del concesionario y de la autoridad reguladora. El transcurso del tiempo ha hecho imposible ejecutarla, art. 16 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Según la doctrina, el acto que se torna imposible de hecho con ulterioridad a su dictado, se extingue de pleno derecho por esa sola circunstancia, sin necesidad de pronunciamiento expreso y que la imposibilidad se puede dar por tres elementos: i) material II) jurídico y iii) personal.

Que, en el caso concreto concurren los dos primeros, pues ya no le sirve a la autoridad para modificar los costos de las gestiones ya cobradas, ni al concesionario para revisar sus tarifas pues que fueron cobradas. Siendo también irrelevante jurídicamente a partir del principio de no afectación de hechos consumados no se puede afectar actos que ya han sido ejecutados, criterio asumido por el Tribunal en la Sentencia 0228/2014-S2 de 5 de diciembre, por lo que corresponde dimensionar los alcances del fallo.

En el caso que analizamos los años posteriores a la gestión que aprueba ya han generado efectos jurídicos consolidados que no pueden verse afectados por un acto extemporáneo. La Resolución Administrativa ANH 2051 no puede cumplir su objeto, quedando extinguida de manera automática conforme lo determina el art. 57. b) del D.S. No. 27113 que prevé: “el acto administrativo se extingue de pleno derecho, sin necesidad de otro acto posterior por imposibilidad de hecho sobreviniente para cumplir su objeto”. Por lo que, al aprobar el presupuesto bajo los criterios de no razonabilidad y no prudentes, ha violado el principio de legalidad previsto en el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Asímismo, refiere que alternativamente interpusieron prescripción del derecho de la ANH para sancionarles al definir ciertos gastos como no razonables y no prudentes y que el mismo fue rechazado, por la Resolución Ministerial R.J. No. 46/2015 que expresó, el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, hace referencia a la prescripción de la infracción y la sanción, pero que el procedimiento de aprobación de presupuesto ejecutado no es un procedimiento administrativo sancionador en el que se atribuya al apoderado la comisión de una infracción administrativa ni se persiga la imposición de una sanción, por lo que no sería aplicable, en el entendido que la Resolución Administrativa ANH No. 2051/2014 tendría efecto neutro o de declaración administrativa sin efecto sobre los derechos u obligaciones del concesionario, apreciación errónea pues el acto afectará, en la futura revisión tarifaria pues los gastos declarados no racionales no formaran parte de los costos sobre los que se fijará la nueva tarifa y el concesionario por el mismo trabajo recibirá menor retribución.

Prosigue indicando sobre la naturaleza jurídica de una sanción administrativa, esta tiene tres componentes: se impone por autoridad en ejercicio de su potestad punitiva, emerge de la violación de un deber del administrado y genera restricción de un derecho o establece una obligación de pago. Por ello, en la Resolución Administrativa No. 2051/2014 de 4 de agosto, ha participado una autoridad competente, YPFB Logística que incumplió el deber de actuar con razonabilidad y prudencia, como efecto se le priva de cobrar una tarifa mayor, lo que en criterio del demandante constituye una sanción.

En consecuencia las ilegalidades en el gasto de la gestión 2008, calificadas como no prudentes y no razonables, se produjeron entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2008, por consiguiente se encontrarían prescritos según el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que dispone: “Las infracciones prescribirán en el término de 2 años. Las sanciones impuestas se extinguieran en un año. La prescripción de las sanciones quedará interrumpida mediante la iniciación del procedimiento de cobro, conforme la reglamentación especial para los órganos de la Administración Pública, comprendidos en el art. 2 de la presente Ley”.

Que desde el 1 de marzo de 2009, más 15 días hábiles, tenemos en el peor de los casos el 1 de abril del 2009, que se computan 2 años. La autoridad reguladora tenía hasta el 2 de abril de 2011 para sancionar al concesionario con la calificación de gastos NO RAZONABLES Y NO PRUDENTES. Si era aprobación simple y llana, calificando razonables y prudentes todos los gastos, no existía plazo. La autoridad reguladora dejó transcurrir el plazo indicado, sin generar ningún tipo de acto que suspenda o interrumpa el cómputo del término de la prescripción. Por lo que la Resolución Ministerial R.J., No. 46/2015 al rechazar la prescripción con los argumentos que no son conducentes, violó el art. 79 y 4 ing. g) de la Ley de Procedimiento Administrativo, que prevé el principio de legalidad.

I.3.- Petitorio

El representante de la Empresa YPFB LOGISTICA S.A., solicitó declarar probada la demanda y dejar sin efecto la Resolución Ministerial R.J. No. 46/2015 de 10 de abril, consecuentemente la Resolución Administrativa ANH No. 2945/2014 de 11 de noviembre y la Resolución Administrativa ANH No. 2051/2014 de 4 de agosto, y fallando sobre el fondo determine: dar por extinguida la Resolución Administrativa ANH No. 2051/2014, alternativamente declarar la prescripción del derecho de la Agencia Nacional de Hidrocarburos de declarar no Razonable y no Prudente los gastos contenidos en el ejecución presupuestaria aprobada.

Que, admitida la demanda por auto de fs. 745, se dispone la citación a la parte demandada y al tercer interesado, emitiéndose las provisiones citatorias correspondientes.

II.- DE LA CONTESTACION A LA DEMANDA.

El Ministerio de Hidrocarburos y Energía contestó la demanda cursante de fs. 756 a 760 en forma negativa, en base a los siguientes argumentos:

1.- Respecto a la Imposibilidad sobreviniente de cumplir la única finalidad que tenía el acto administrativo, señaló que el fin de la Auditoria Regulatoria es evaluar la gestión que tiene el concesionario del servicio en este caso YPFB Logística S.A., cuyo procedimiento de aprobación de presupuesto para el servicio de transporte de hidrocarburos está en el art. 58.II y III del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, aprobado por el DS No. 29018, normativa que otorga al ente regulador la potestad de aprobar los presupuestos ejecutados que a criterio suyo sean considerados racionales y prudentes, rechazando aquellos montos que no posean estas características, determinación que encuentra sustento en la facultad discrecional que reviste la actividad de la Administración Pública. Afirmación que sustentó en la SC-No 2252/2010 de 19 de noviembre, referida a la potestad administrativa normada y la discrecional, en el primer caso, la norma predetermina lo que el órgano debe hacer en un caso concreto, mientras que lo discrecional se da cuando el orden jurídico le otorga libertad para elegir uno u otro curso de acción, dejando a la apreciación del órgano que dicta el acto.

En el caso, el ordenamiento administrativo define la facultad discrecional del ente regulador para calificar el gasto y al concesionario le corresponde demostrar la racionalidad y prudencia del mismo por lo que se debe y debió cuestionar la pertinencia de los gastos, aspectos que en el caso no se reclamó. Además que la información consolidada en el acto impugnado servirá para que el ente regulador, en el marco de otro procedimiento, realice revisión tarifaria a futuro, por ello, la finalidad del acto administrativo es la aprobación del presupuesto ejecutado en la gestión evaluada, en consecuencia no es evidente la imposibilidad sobreviniente del cumplimiento de dicho acto, el mismo que ya cumplió su fin, aprobar los gastos presentados por YPFB Logística S.A.