Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 46/2015.
FECHA: Sucre, 10 de marzo de 2015.
EXPEDIENTE Nº: 425/2008.
PROCESO : Contencioso Administrativo.
PARTES: Cooperativa de Telecomunicaciones Santa Cruz (COTAS LTDA.) contra la Superintendencia Tributaria del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).
MAGISTRADO RELATOR: Rómulo Calle Mamani.
Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Cooperativa de Telecomunicaciones Santa Cruz Ltda. contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SG-SIRESE).
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa de fs. 173 a 183, impugnando la Resolución Administrativa Nº 1726 de 11 de abril de 2008, que confirma la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2007/2212 de 7 de agosto de 2007, interpuesto por la Cooperativa de Telecomunicaciones Santa Cruz COTAS LTDA., acto dictado por la Superintendencia de Telecomunicaciones; los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada.
CONSIDERANDO I: Que Luis Fernando Soria Cuellar, en representación de la COOPERATIVA DE TELECOMUNICACIONES SANTA CRUZ COTAS LTDA., mediante testimonio poder Nº 638/2008 de 9 de julio de 2008, en el plazo previsto en el art. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por memorial de fs. 173 a 183, se apersona fundamentando su demanda que se sintetiza en lo siguiente:
Refiere que la sanción impuesta a Cotas Ltda. por el supuesto incumplimiento referente a las metas: “Tiempo de congestión en Rutas Finales” y “Congestión en Rutas Intercentrales” carece de sustento legal, en virtud a las siguientes consideraciones:
En el caso de la meta Tiempo de Congestión en Rutas Finales, el SIRESE incurrió en el mismo error que la SITTEL, al considerar solamente la nota COTAS GG Nº 303/2005 remitida el 12 de agosto de 2005, soslayando las demás pruebas de descargo remitidas a la SITTEL, en cuyo contenido se demostraría el cumplimiento cabal de la misma, hecho que estuviese comprobado por los personeros de la SITTEL asi como en las inspecciones administrativas de 6, 7 y 8 de diciembre de 2006.
Manifiesta que los descargos extrañados por la SITTEL remitidos con posterioridad al 12 de agosto de 2005, tampoco hubiesen sido tomados en cuenta durante el proceso de análisis de las metas de calidad observadas, demostrando que el SIRESE reconoció que parte de la documentación entregada por COTAS a la SITTEL no hubiese sido valorada por el ente regulador al momento de establecer las presuntas infracciones; en consecuencia el sustento de la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 1726, en su análisis técnico de la Meta de Tiempo de Congestión en Rutas Finales, carecería de sustento legal, al no haberse considerado todas las pruebas aportadas al proceso.
Refiere que la aseveración señalada por parte de la Autoridad Administrativa, respecto a que COTAS LTDA., hubiese violentado el acuerdo contractual con el Estado respecto al Servicio Publico en Telecomunicaciones, por el cambio de procedimiento aplicado para el cálculo de la meta de calidad no es correcta, por cuanto la modificación surgió de la solicitud de la SITTEL, comunicada oportunamente en 1996 mediante CARTA COTAS GG Nº 268/1996 de 30 de agosto, por tanto dicha metodología se viene aplicando desde 1997 y era de conocimiento de SITTEL, considerándola como válida y sin observación alguna de su parte, al haberse certificado a su favor el cumplimiento de la indicada meta en las gestiones 1997 a 2001.
Prosigue indicando que con el fin de demostrar el cumplimiento de las metas de calidad, utilizando cualquiera de los métodos de medición, solicita se considere la segunda inspección administrativa efectuada por la SITTEL, en la que se demostró el cumplimiento de las metas de calidad de una de las gestiones que anteriormente la SITTEL, hubiese indicado que dicha gestión incumplía las metas de calidad.
Prosigue arguyendo que con total desconocimiento de la normativa, el SIRESE confirmó la Resolución Regulatoria RAR Nº 2007/2212 de 7 de agosto de 2007, emitida por la SITTEL con el argumento de la existencia de incongruencias y disparidad en la prueba, sin haberle otorgado la posibilidad y oportunidad de demostrar esa supuesta inconsistencia en los registros entre ambas copias de archivos, sin embargo esas observaciones no responderían a la realidad de los discos adjuntos (en las que se puede observar los archivos referidos a la información fuente de archivos nativos) de las centrales NEC, que contendrían los datos de la meta observadas en el Disco 1 (Verificación Metas de Calidad Gestiones 2002-2003) y Disco 2 (Archivos nativos de Trafico de las Gestiones 2002 y 2003) entregado por COTAS Lda. a funcionarios de la SITTEL el mes de diciembre de 2006 durante la inspección Administrativa exhortada anteriormente, dichas pruebas fuesen relativas a las supuestas metas incumplidas, por lo que el contenido del CD se enmarcaría a lo acordado durante la inspección, recalcando que toda la información contenida en ambos discos fue a requerimiento de la Superintendencia y que solo los archivos identificados como Centrales NEC, contendrían información para la verificación del presunto incumplimiento de la meta de las gestiones 2002 y 2003, por consiguiente la información adicional contenida en los Discos no debiera ser objeto de comparación -Disco 1- información adicional correspondería a archivos nativos de trafico de otras centrales no relacionadas a la meta observada y en el Disco 2-informacion adicional correspondería a la información detallada en el contenido del mismo), por consiguiente la consideración efectuada por la Resolución RAR Nº 2007/2212 Sobre la presunta existencia de una alarmante incongruencia en el contenido y alcance de los archivos nativos de trafico de las Centrales NEC, no fue correcta, al ser los contenidos idénticos.
Además aclara que la información contenida en el archivo Excel que se encuentra incluida en el Disco 2, correspondería al detalle de las rutas consideradas como rutas evaluables, observadas por posible incumplimiento para la meta observada (gestión 2002) y las mediciones diarias realizadas por COTAS para la obtención de resultados fuese correspondiente a las metas, tal como se establece en el Acta de Inspección administrativa de 8 de diciembre de 2006.
Manifiesta que en el caso de la Meta en Rutas Intercentrales, la interpretación del SIRESE en cuanto a su definición, no sería la correcta, menos desde el punto de vista técnico, al no ajustarse a los objetivos de la ingeniería de redes, que busca la optimización en el uso de los recursos de red existentes, sin afectar la calidad del servicio al usuario final, a quien no le interesa como el operador transporta su llamada telefónica hasta el destino final, siempre y cuando no se afecte su calidad, ni desde el punto de vista legal, por tanto no se vulneraria la norma regulatoria vigente, ya que la propia definición de “meta” no se limita exclusivamente a los troncales directos entre dos centrales de comunicación, sí no que la misma es más amplia que incluye a todas los troncales disponibles para el cruce de llamadas entre dos centrales, que de acuerdo a diseños de ingeniería de redes, las configuraciones de las redes de telecomunicaciones prevén la utilización de rutas de desborde, a objeto de asegurar que los intentos de comunicación entre dos abonados de la red puedan ser cursadas libremente, sin encontrar indisponibilidad de elementos de red que obstaculicen dicha comunicación, razón por la cual la deducción realizada por el ente regulador, respecto a que “desborde” es sinónimo de Congestión, no fuese correcta y que al contrario el diseño de red se la realiza para optimizar el uso de los recursos de red disponibles de manera de minimizar os costos para el transporte de las llamadas del usuario y con esto reducir la tarifa final al usuario, sin comprometer la calidad de la comunicación.
Indica que toda la argumentación de la Resolución impugnada hubiese sido desvirtuada, al haber ingresado el SIRESE en contradicciones de orden técnico, y por otra parte de orden legal en su función de órgano regulador, incumpliendo el principio de verdad material estipulado en el inc. d) del art. 4), al soslayar documentación previa firmada por técnicos dependientes de la SITTEL.
Concluye solicitando se declare PROBADA en todas sus partes la demanda contenciosa administrativa, anulando la Resolución Administrativa Nº 1726, por ser lesiva a sus intereses económicos, debiendo disponerse que la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial emita nueva Resolución Administrativa declarando el cabal cumplimiento por parte de COTAS LTDA. de todas las metas de calidad establecidas en los contratos de Concesión correspondientes a la gestión 2002 y 2003.
CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 1 de agosto de 2008 (fs. 186), es corrida en traslado al Superintendente General a.i. del SIRESE, quién responde a la demanda en base a los siguientes fundamentos:
Respecto a las pruebas aportadas por COTAS Ltda., indica que se hubiera considerado lo señalado en la Resolución Administrativa 2007/2212 y que producto de la investigación in situ, COTAS Ltda. proporcionó a la Superintendencia, una nueva copia de las bases de datos de las rutas finales observadas para su análisis y procesamiento (COTAS Ampliación Descargos-RAR´s 2005/1192 y 2005/1194; 8 de diciembre de 2006 TDK 80 MIN- 700MB CD-R Serie Nº 5298 58LB 44731), y que paralelamente se adquirió a la Consultora Dyser CSI, el procesamiento de datos almacenados en el disco compacto (COTAS Ltda. verificación de metas de calidad gestiones 2002-2003; archivos nativos de trafico centrales NEC,ERICSSON y SIEMENS, SONY CD-R 700 MB serie Nº GEO214L5AL131A80), y en su labor de cotejar las dos copias originales de las centrales de Cotas Ltda., para la medición del congestionamiento de las rutas finales, encontró incongruencia y disparidad de registros entre ambas copias de archivos lo que origino contradicción e incoherencia en cuanto a la calidad y la consistencia de la información proporcionada por el concesionario, lo que condujo a declarar probada el incumplimiento de la meta “tiempo de congestión en rutas finales”, prueba que fue valorada conforme a la sana critica conforme manda el núm. 4 del art. 47 de la Ley Nº 2341, y considerada como insuficiente para desvirtuar el incumplimiento de esta meta de calidad.
En el caso de la meta de congestión en rutas intercentrales, señala que la configuración técnica de las rutas intercentrales, le permite utilizar a COTAS Ltda., rutas alternativas para el desborde en caso de una posible congestión, para lograr mejorar la calidad de servicio, y así evitar cualquier posibilidad de que sus rutas intercentrales puedan llegar a colapsar o congestionarse, y que desde el punto de vista del análisis técnico y en estricto cumplimiento de la obligación contractual verificó el incumplimiento de la obligación contractual, verificándose el incumplimiento de la misma.
La meta de congestión en rutas intercentrales, sería claro que todas y cada una de estas rutas deben ser evaluadas, independientemente de que algunas y todas tengan una ruta de desborde, puesto que lo siguiente es claro en señalar: “…El tráfico a considerar es el cursado en ambos sentidos en cada ruta…”, que el hecho de utilizarse una estructura de encaminamiento con desbordes, es un proceso que evidentemente contribuye a optimizar el uso de los recursos de red disponibles, que asegura que los intentos de comunicación entre los abonados de la red puedan ser cursados, aspecto que no tiene relación con el espíritu de la definición antes señalada, por lo que se concluye que el termino de Ruta Intercentral, se refiere a la ruta que une directamente a dos centrales de comunicación.
Lo señalado por COTAS, que la congestión solo existe cuando algún intento de llamada no encuentra ninguna troncal disponible que origina la imposibilidad de cursar dicha llamada entre las dos centrales involucradas, sería un concepto que se aplica a una congestión en ruta final, por lo cual no queda duda que la posición de la Superintendencia de Telecomunicaciones es correcta, y la evaluación del cumplimiento de la meta debe ser realizada ruta por ruta.
Concluye impetrando se declare improbada la demanda contencioso administrativo interpuesto por COTAS Ltda. contra la Resolución Administrativa Nº 1726 de 11 de abril de 2008, dictada por la Superintendencia General del SIRESI.
Consta de obrados, que el demandante presentó réplica que cursa a fs. 250 a 257, ratificando el contenido de la demanda; mientras que la parte demandada al no presentar su duplica, se la tuvo por renunciado a la misma, dictándose el correspondiente autos para sentencia que corre de fs. 264.
CONSIDERANDO III: Que la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, reviste características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución esta atribuido por mandato de los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, en concordancia con los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos sucedidos en fase administrativa y, realizar el control de legalidad sobre los actos ejercidos por la entonces Superintendencia de Telecomunicaciones.
CONSIDERANDO IV: Que de la compulsa de los antecedentes procesales como la Resolución Administrativa impugnada, se evidencia que:
Por Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2005/1193 de 22 de julio de 2005, (fs. 8 a 36 del 1º anexo) se declaró que COTAS Ltda. incumplió con diversas METAS DE EXPANSIÓN Y CALIDAD correspondientes a sus concesiones de los servicios Local de Telecomunicaciones, Teléfonos Públicos, Larga Distancia Nacional e Internacional y Busca personas para las gestiones 2002 y 2003. Asimismo señala, que como resultado del proceso de verificación de metas de expansión y calidad de los servicios concedidos a COTAS Ltda., se habrían encontrado indicios de incumplimiento en las siguientes metas:
• “Tiempo de Congestión en Rutas Finales”, del servicio local de telecomunicaciones en ASL de Santa Cruz de la Sierra para las gestiones 2002 y 2003, y en ASL de Puerto Suarez para la gestión 2002.
• “Provisión del Servicio en las 9 ASL´s Capitales de Departamento”, del servicio de larga distancia Nacional e Internacional, para la gestión 2003.
• “Congestión en Rutas Intercentrales” del servicio de larga distancia Nacional e Internacional, para la gestión 2002 y 2003.
• “Disponibilidad de la red Satelital” del servicio de larga distancia Nacional e Internacional para la gestión 2003.
Que por Resolución Administrativa Regulatoria 2005/1194 de 22 de julio de 2005, (fs. 1 a 5 del anexo), la SITTEL resolvió notificar a COTAS Ltda., por una presunta infracción contractual por el presunto incumplimiento de la meta “Tiempo de Congestión de las Rutas Finales” en el ASL de Santa Cruz de la Sierra para las gestiones 2002-2003, y el ASL de Puerto Suarez para la gestión de 2002; Formular Cargos a COTAS Ltda. por el presunto incumplimiento a su Contrato de Concesión para el servicio de larga distancia Nacional e Internacional al presuntamente haber incumplido con las siguientes metas:
1.-Provisión del Servicio en las 9 ASL´s Capitales de Departamento, para la gestión 2003.
2.-Congestión en rutas intercentrales, para la gestión 2002 y 2003.
3.-Disponibilidad de la red Satelital para la gestión 2003.
Y por último otorga a COTAS Ltda. el plazo de 10 días, a objeto de que conteste los cargos formulados y acompañe prueba documental.
Por Resolución Administrativa Regulatoria 2007/1329 de 25 de mayo de 2007 (fs.275 a 289 del Anexo), el Superintendente de Telecomunicaciones resolvió:
1.-Declarar demostrado el incumplimiento de las siguientes metas:
• Provisión del servicio en las 9 ASL´s Capitales de Departamento, para la gestión 2003.
• Disponibilidad de la red Satelital para la gestión 2003.
2.- Declarar probado el incumplimiento de COTAS Ltda. en logro de la Meta de Tiempo de Congestión en las Rutas Finales, para la gestión 2002 y para la gestión 2003 en 5 Rutas Finales de acuerdo al contrato de concesión del servicio Local de Telecomunicaciones, en función al análisis realizado en el punto “cálculo de sanciones”.
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