SE/0048/2016

SALA PLENA

SENTENCIA: 48/2016.

FECHA: Sucre, 15 de febrero de 2016.

EXPEDIENTE Nº: 518/2011.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Administradora de Aduana Frontera Villazón dependiente de la Gerencia Regional Potosí de la Aduana Nacional de Bolivia.

MAGISTRADO RELATOR: Antonio Guido Campero Segovia.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. de 36 a 44 vta., interpuesto por Gisela Montecinos López, en su condición de Administradora de Aduana Frontera Villazón dependiente de la Gerencia Regional Potosí de la Aduana Nacional de Boliviana (ANB) en la que impugna la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ N° 0380/2011 pronunciada el 30 de junio, por la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), la contestación de fs. 79 a 86; los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada.

I.CONTENIDO DE LA DEMANDA

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

La demanda señala que el 28 de noviembre de 2003, el Gobierno de Bolivia a través del entonces Servicio Nacional de Caminos (SNC) ahora Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), suscribió el Contrato SNC N° 390-GCT-CA-PROEX-CAF con la Constructora Queiroz Galvao S.A., para obras de construcción y pavimentación de la carretera Tarija-Potosí y Potosí-Villazón.

El 6 de abril de 2009, el Estado Plurinacional de Bolivia, celebró el contrato ABC N° 118/09GCT-MOD-PROEX-CAF, el cual modificó el Contrato SNC N° 390 antes referido; posteriormente suscribió el contrato de subrogación ABC N° 119/09GCT-MOD-PROEX-CAFR en actual vigencia, por el cual la Empresa Constructora Queiroz Galvao S.A. subrogó totalmente el contrato de obra a favor de la Empresa Constructora OAS Ltda., quien a partir de ese momento se constituyó como único CONTRATISTA de la obra señalada, asumiendo todas las obligaciones y derechos respecto de la ejecución de obras hasta su conclusión.

Para la ejecución de dicha obra, mediante Declaraciones Únicas de Importación (DUI’s), la Constructora Queiroz Galvao S.A., internó maquinaria y equipos con la suspensión del pago de tributos aduaneros bajo el régimen de admisión temporal para reexportación en el mismo estado de las mercancías. Estos doce plazos fueron ampliados del 21 de septiembre de 2009 hasta el 25 de septiembre de 2010, a través de la Resolución Administrativa (RA) AN GRPGR VILPF N° 001/2009 del 21 de septiembre.

El 20 de septiembre de 2010, la Empresa Constructora Queiroz Galvao S.A., solicitó a la Administración de Aduana (AA) Frontera Villazón, la ampliación de plazo de las doce admisiones temporales, ello en atención al nuevo plazo de ejecución de las obras establecido en los Contratos 118/09 y 119/09 y que vencía el 18 de octubre de 2011, adjuntando para el efecto las pólizas de seguro de caución emitidas por la Boliviana Ciacruz de Seguros y Reaseguros S.A. por cuenta de las Empresas Queiroz Galvao S.A., en calidad de importador y la Constructora OAS Ltda., actual responsable de la ejecución de las obras ya citadas.

En base en las conclusiones del Informe Técnico ANAG GRPGR VILPF 0294/2010 de 23 de septiembre, la AA de Frontera Villazón dictó la RA AN GRPGR VILPF 20/2010 de 24 de septiembre, que rechazó la ampliación de la admisión temporal para reexportación en el mismo estado de las mercancías amparadas por las doce DUI’s (C-1291, C-1322, C-1592, C-1593, C-1594, C-1595, C-1596, C-1597, C-1598, C-1659, C-1844 y C-2416) y dispuso que en caso de no efectuarse la reexportación o nacionalización de las mercancías en el plazo habilitado por la RA AN GRPGR VILPF 001/2009, incurriría en la generación de pago en aduanas por incumplimiento de obligaciones a que está sujeta una mercancía importada bajo algún régimen suspensivo, conforme establece la norma vigente.

La Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT) Chuquisaca, el 23 de febrero de 2011 mediante Resolución de Recurso de Alzada N° ARIT-CHQ/RA 0008/2011, confirmó la RA GRPGR VILPF 0020/2010 de 23 de septiembre, con el argumento que OAS Ltda., es quien tiene todos los privilegios en la ejecución de la obra a partir del 6 de abril de 2009 mediante el Contrato ABC 119/09 GCT-MOD-PROEX-CAF, consecuentemente, a partir de este segundo contrato la Empresa Queiroz Galvao S.A., ya no tenía la posibilidad de solicitar la ampliación del régimen aduanero, aclarando que de acuerdo al régimen que se ha sometido, la Empresa Queiroz Galvao S.A., sólo podía utilizar la maquinaria para la construcción de caminos y no transferir la mercancía a la Empresa OAS Ltda. La referida resolución de alzada fue impugnada mediante el recurso jerárquico presentado por la representante legal de la Agencia Despachante de Aduanas (ADA) Intercontinental, para su comitente Empresa Constructora Queiroz Galvao y fue resuelto con la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0380/2011 de 30 de junio, disponiendo revocar la Resolución ARIT/CHQ/RA 0008/2011 de 23 de febrero, dejando sin efecto la RA AN GRPGR VILPF 0020/2010 de 23 de septiembre, bajo el argumento que la subrogación no fue un hecho oculto para la AA, estando contemplada en el Contrato 118/09 CGT PROEX CAF de 6 de abril, concedió la primera ampliación de plazo, por cuanto el Contrato ABC 119/09 GCT MOD PROEX AF de 6 de abril, tiene toda la validez para ser aplicado en la ampliación de plazo, considerando que la Empresa OAS Ltda., se constituye en el nuevo beneficiario de las mercancías por haberse subrogado los derechos y obligaciones de la Empresa Queiroz Galvao, amparado en la disposición del art. 22 del Código Tributario Boliviano (CTB); que el plazo debía computarse a partir del 18 de junio de 2009 y vencía el 18 de octubre de 2011.

Finalmente señala que existe la concurrencia de los requisitos para dar curso a la ampliación del plazo para el régimen aduanero de admisión temporal para reexportación, en el mismo estado de las mercancías, considerando que por el Contrato 119/2009 se puede demostrar la existencia de plazo, objeto y sujetos, figurando entre ellos la Empresa OAS Ltda., en calidad de subrogatario, el Estado como contratante y la Empresa Queiroz Galvao como contratista.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Señala que la AGIT, al emitir la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0380/2011 de 30 de junio, tiene una errada percepción en cuanto a la figura de la subrogación, puesto que la AA no conocía la existencia de dicha subrogación a favor de la Empresa Constructora OAS Ltda., cuando autorizó la primera ampliación del plazo, pues la cláusula vigésima cuarta del contrato ABC 118/09 GCT MOD PROEX CAF. no establece la consolidación de una subrogación, sino simplemente la posibilidad de la misma, aspecto que es corroborado con lo estipulado en la cláusula tercera del contrato ABC 119/09 GCT MOD PROEX CAF; en el que establece que el objeto del contrato es la subrogación total del contrato modificatorio al Contrato SNC 390 GCT CA PROEX CAF y sus adendas por parte de la Empresa Constructora Queiroz Galvao S.A. como subrogante a favor de la Empresa Constructora OAS Ltda., y con ello se perfeccionó la subrogación aludida, documento que fue presentado para solicitar la segunda ampliación de plazo. Aclara además que la finalidad del Contrato 119/09 es precisamente la subrogación que implica la sustitución y exclusión total de la Empresa Constructora Queiroz Galvao S.A. y que el problema radica en la relación tributaria establecida entre la Aduana como sujeto activo y la Empresa Constructora Queiroz Galvao S.A. como sujeto pasivo, en la que la Empresa OAS Ltda., es un tercero extraño y desconocido para la AA.

Manifiesta también, que la Autoridad demandada efectúa una inadecuada interpretación de la norma, al asumir que el término “sustituto” puede ser aplicado para adecuar a la Empresa Constructora OAS Ltda., como supuesto sustituto de la Empresa Constructora Queiroz Galvao S.A., puesto que no es la visión del legislador ya que sino cualquier importador en el momento que mejor le parezca y de acuerdo a sus intereses podría sustituir su nombre por el de otro aun cuando haya finalizado el proceso de importación generando inseguridad en la información existente en la Administración Aduanera.

Respecto a la vigencia del plazo establecido en el Contrato 118/2009, afirma que de ninguna manera se puede establecer la obligatoriedad de la ampliación de un nuevo plazo, considerando que ya se amplió dicho plazo mediante Resolución Administrativa plenamente ejecutoriada que dispuso la primera ampliación.

Finaliza refiriendo que, si bien el sujeto pasivo aparentemente cumplió con todos los requisitos previstos en la norma, olvidó que la solicitud de ampliación de plazo de las doce admisiones temporales debió ser presentada por el importador titular de las mismas, adjuntando su contrato que tenga la finalidad de construcción de caminos como prevé la norma, donde él sea consignado como contratista; sin embargo en el presente caso, la solicitud fue presentada por la Empresa Constructora Queiroz Galvao adjuntando el contrato de subrogación donde se establece de manera clara e inequívoca que el contratista es la Empresa Constructora OAS Ltda., consecuentemente no se puede solicitar la ampliación de plazo si no se tiene la titularidad de la obra.

I.3. Petitorio.

Concluyó solicitando se declare probada la demanda y se revoque la Resolución N° AGIT-RJ 0380/2011 de 30 de junio.

II. De la contestación a la demanda.

La AGIT, se apersona al proceso y responde negativamente a la demanda con el memorial presentado el 30 de enero de 2012, que cursa de fs. 79 a 86 de obrados, y señala lo siguiente:

Que la AA emitió la RA AN-GRT-VILTF 003/2009 de 27 de marzo, autorizando la ampliación de la admisión temporal para reexportación, en el mismo estado de las mercancías de las doce DUI’s citadas, hasta el 30 de marzo de 2009, en función a la cláusula tercera del Contrato ABC N° 069/09 GCT-ADD-PROEX-CAF.

Las ampliaciones de plazo se efectuaron en mérito a la presentación de los siguientes documentos: Adenda al Contrato Ampliatorio SNC-390/2003 GCT-CA-PROEX-CAF, Contratos SNC-193/2004-GCT-ADD-PROEX-CAF, ABC 099/08 GCT-PROEX-CAF, las adendas ABC N° 069/09 GCT-ADD-PROEX-CAF y ABC 104/09 GCT-ADD-PROEX-CAF, los cuales establecían la posibilidad de subrogación del contrato, además la cláusula segunda de la adenda al contrato ABC 069/09 GCT-ADD-PROEX-CAF de 9 de marzo, señala que se encontraban en curso las gestiones para la aprobación del Decreto Supremo (DS) de autorización para la cesión del contrato a favor de la Empresa Constructora OAS Ltda.

En aplicación del Contrato ABC 118/09 GCT-PROEX-CAF de 6 de abril, en cuya cláusula vigésima cuarta establecía la subrogación del contratista Empresa Queiroz Galvao a favor de la Empresa OAS Ltda., misma que debía perfeccionarse mediante documento pertinente, la AA decidió autorizar la ampliación del plazo hasta el 25 de septiembre de 2010, por lo que se advierte que la AA Frontera Villazón conoció dicho contrato el 27 de abril de 2009, fecha en la que se efectuó la solicitud de ampliación al plazo en la que se adjuntó el referido contrato, es decir, tuvo conocimiento de la subrogación del contrato en favor de la Empresa OAS Ltda.

Además que, la cláusula vigésima cuarta del Contrato 118/09 señala que el contratista Queiroz Galvao S.A., podrá subrogar en su totalidad el contrato a favor de la Empresa OAS Ltda., que es de aceptación del Contratante ABC. De igual manera la cláusula tercera del Contrato 119/09, tiene por objeto la subrogación total del contrato modificatorio de la Empresa Queiroz Galvao S.A. a OAS Ltda., quedando la relación jurídica vigente exclusivamente entre el Contratante y el Contratista subrogatorio a partir de la fecha del Contrato subrogatorio y la cláusula quinta, num. 5.5., señala que el contratista subrogante deberá transferir al Contratista subrogatorio los derechos relativos a la posesión y propiedad de los materiales y equipos destinados a la obra; las partes acuerdan que podrán optar por alguna figura alterna que no necesariamente implique la transferencia de los materiales y equipos, pero que permita al Contratista subrogatorio hacer uso de los mismos.

En consecuencia, la subrogación no extinguió los derechos y obligaciones determinados en los contratos firmados entre el Estado Plurinacional de Bolivia representado por el SNC y la ABC con la Empresa Constructora Queiroz Galvao SA, el Contrato ABC 119/09 GCT-MOD-PROEX-AF de 6 de abril, tiene toda la validez legal para ser aplicado en la ampliación de plazo de las Admisiones Temporales, es decir que la Empresa OAS Ltda., se constituye en el nuevo beneficiario de las mercancías por haberse subrogado los derechos y obligaciones de la Empresa Queiroz Galvao SA.

Señala que, conforme establece el art. 22 del CTB, es sujeto pasivo el contribuyente o sustituto del mismo, quien debe cumplir las obligaciones tributarias establecidas; por lo que la afirmación de la AA respecto a que “es el Contratista importador y no un tercero ajeno a ese despacho aduanero, quien tiene que acreditar su relación contractual con el Estado para viabilizar su solicitud”, no se ajusta a derecho ni refleja los intereses del Estado Plurinacional de Bolivia, y si bien Queiroz Galvao S.A., en virtud de los Contratos Nos. 118/09 y 119/09, no tiene relación contractual con ABC, es OAS Ltda., la que por los mismos contratos asume como sustituto la responsabilidad de la reexportación de las mercancías admitidas temporalmente, hasta la conclusión de las obras de construcción de las carreteras, actuación que en el presente caso puede realizarse a través de la misma ADA que tramitó la admisión temporal.

El art. 163 del DS N° 25870- Reglamento a la Ley General de Aduana (RLGA), establece que la admisión temporal de maquinaria, equipos y otros está condicionada al plazo de ejecución del contrato suscrito con el Estado y toda vez que el Contrato N° 119/09 no establece un nuevo plazo, de la revisión del Contrato N° 118/09 GCT-MOD-PROEX-CAF se evidencia que existe un solo plazo para la ejecución de las obras, mismo que es de veintiocho meses, que comenzó a computarse desde el 18 de junio de 2009 y vence el 18 de octubre de 2011, por lo que el plazo de ejecución de obras por parte de la Empresa OAS Ltda., se encuentra vigente y tiene eficacia legal para ampliar las Admisiones Temporales.

De igual manera señala que, mediante memorial de 11 de noviembre de 2011 cursante a fs. 543 del expediente, la ADA Intercontinental hizo conocer que su comitente reexportó las mercaderías dentro del último plazo concedido el 25 de octubre de 2011, por la Aduana Villazón, por lo que las doce admisiones temporales, a la fecha se encuentran regularizadas con dichas reexportaciones.

Refiere también que corresponde indicar que la ADA Intercontinental, no está facultada para solicitar el cambio de consignatario en las DUI que validó, sin embargo, de conformidad con el art. 45.a) de la Ley N° 1990 tiene la obligación de observar el cumplimiento de las normas legales reglamentarias y procedimentales que regulan los regímenes aduaneros en los que intervenga, aspecto que cumplió a cabalidad al solicitar la ampliación de los plazos de las Admisiones Temporales e Informar a la AA, que la Empresa OAS Ltda., estaba subrogando los derechos y obligaciones de la Constructora Queiroz Galvao S.A.

De igual manera señala que, si bien la figura de cambio de consignatario no está prevista; empero, tampoco está prohibida, por lo que no se vulneró el ordenamiento jurídico vigente de conformidad a lo dispuesto en los arts. 124 de la Ley N° 1990 y 163 del DS N° 25870, aspectos que no fueron considerados por los funcionarios de la Gerencia Nacional Jurídica de Aduana, ni por la AA de Frontera Villazón dependiente de la ANB a momento de dictarse la RA N° AN-GRPGR-VILPF 0020/2010 de 23 de septiembre.

Finalmente, afirma que la demanda contencioso administrativa incoada carece de sustento jurídico-tributario, no existiendo agravio ni lesión de derechos que se le hubieren causado con la Resolución de Recurso Jerárquico.

II.1. Petitorio.

La autoridad demandada concluyó solicitando se declare improbada la demanda interpuesta por la AA Frontera Villazón dependiente de la Gerencia Regional Potosí de la ANB, manteniendo firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0380/2011 de 30 de junio emitida por la AGIT.

III. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

A efectos de resolver, corresponde señalar que los antecedentes cumplidos en sede administrativa y los que cursan en el cuaderno del proceso informan lo siguiente:

1) La AA frontera Villazón emitió la RA AN-GRTGR-VILTF-N°0047/2008 de 16 de mayo, que dejó sin efecto la RA AN-GRTGR-VILTF 0030/2008, la cual ordenaba la ejecución de las pólizas de garantía de cumplimiento de obligaciones aduaneras AAT-A00101, AAT-A00102, AAT-A00108, AAT-A00109, AAT-A00110, AAT-A00111, AAT-A00112, AAT-A00113, AAT-A00117, AAT-A00129, AAT-A00131 y AAT-A00146, debido a la presentación de los requisitos previstos por la norma por la Empresa Constructora Queiroz Galvao S.A. y autorizó ampliación del plazo en la admisión temporal para reexportación, en el mismo estado de la mercancía de dicha empresa, en concordancia a lo establecido en la adenda al Contrato ABC 099/08 GCT-PROEX-CAF, Adenda al Contrato Ampliatorio SNC-390/2003-GCT-CA-PROEX-CAF y SNC-193/2004-GCT-ADDPROEX-CAF.

2) La ADA Intercontinental el 20 de marzo de 2009, solicitó a la AA la ampliación del plazo hasta el 25 de septiembre de 2009 de las mercancías amparadas en las precitadas DUI’s, debido a que continuarían prestando sus servicios en la construcción de los puentes y carreteras en el tramo Santa Bárbara-Camargo-Cuchu Ingenio-Potosí, la pavimentación y construcción del tramo Bella Vista Vitichi-Villazón y en mérito al Contrato ABC 069/09 GCT-ADD-PROEX-CAF de 9 de marzo; ampliadas mediante RA AN GRTGR-VILTF 0047/2008 solamente hasta el 1 de abril de 2009.

3) La Administración Aduanera emitió la RA AN-GRT-VILTF 004/2009 el 30 de marzo, dispuso el desistimiento de ejecución de las doce pólizas de garantía de cumplimiento de obligaciones con vencimiento al 30 de marzo de 2009, emitidas por Credinform Internacional SA de Seguros a favor de la Aduana, detalladas en la RA AN-GRTVILTF Nº 003/2009 de 27 de marzo, de conformidad con el Contrato ABC 069/09 de 9 de marzo; y autorizó la ampliación de la admisión temporal para reexportación, en el mismo estado de las mercancías amparadas por las precitadas DUI’s, hasta el 30 de abril de 2009, en función a los plazos y condiciones establecidas por el Contrato ABC 104/09 GCT-ADD-PROEXCAF, mencionando la ejecución inmediata de las garantías en caso de que las partes no suscriban el contrato “llave en mano” de acuerdo a las condiciones y plazos que establece la cláusula tercera del mismo.

4) La ADA Intercontinental, el 27 de abril de 2009, solicitó a la AA la ampliación del plazo hasta el 25 de septiembre de 2009 de dichas DUI’s, que fueron ampliadas mediante RA ut supra mencionada hasta el 30 de abril de 2009, en razón a que las mercancías continuarían prestando sus servicios en la construcción de los puentes y carreteras en el tramo Santa Bárbara-Camargo-Cuchu Ingenio- Potosí, la pavimentación y construcción del tramo Bella Vista-Vitichi-Villazón, requerimiento que efectuó en mérito al Contrato ABC Nº 118/09 GCT-PROEX-CAF de 6 de abril.