SE/0052/2005

SALA PLENA

SENTENCIA: 052/2005 FECHA: 20 de abril de 2005

EXP. N°: 137/2003

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) representado por José Daniel Kwacz Hara contra Superintendente General del Servicio Civil e Intendente de Recursos Jerárquicos.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por JOSÉ DANIEL KWACZ HARA, Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) contra el Superintendente General del Servicio Civil, WALTER GUEVARA ANAYA y el Intendente de Recursos Jerárquicos, JOSÉ LUIS BAPTISTA MORALES.

VISTOS EN SALA PLENA: Los antecedentes de la materia, los actuados procesales, y

CONSIDERANDO: Que a fojas 20 a 23, José Daniel Kwacz Hara, en su condición de Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), en proceso contencioso administrativo, dentro del plazo previsto por el artículo 780 del Código de Procedimiento Civil, demanda al Superintendente General del Servicio Civil, Walter Guevara Anaya y al Intendente de Recursos Jerárquicos, José Luis Baptista Morales, pidiendo que en sentencia se declarare probada su demanda, en consecuencia, nulas las disposiciones contenidas en las Resoluciones Administrativas SSC/IRJ/IRJ/078/2003 de 23 de junio de 2003, SSC/IRJ/096/2003 de 8 de julio de 2003 y SSC/IRJ/106/2003 de 17 de julio de 2003 emitidas por las autoridades demandas.

Refiere como antecedente que como resultado de un proceso administrativo interno, en el que se examinó el cumplimiento de normas del ordenamiento jurídico administrativo aplicable en circunstancias en las que se constató el desvío de fondos fiscales a cuentas particulares, vinculadas con operaciones del Fondo Nacional de Desarrollo Regional con algunos municipios como el de Cotoca, la entidad resolvió establecer indicios de responsabilidad administrativa y penal respecto a los funcionarios Lucía Isabel Hoyos Mercado y Ramiro Alfredo Chacón Bozo, a quienes, además, sancionó con la destitución de sus cargos. La determinación del sumariante fue impugnada por los nombrados servidores a través de sendos recursos de revocatoria y jerárquico. Como producto de estos últimos, la Superintendencia del Servicio Civil (SSC) anuló los obrados del proceso administrativo hasta la fecha del acto que dispuso su apertura, en razón a que la autoridad sumariante no elevó los recursos de revocatoria presentados ante la máxima autoridad ejecutiva (MAE) conforme a lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto Supremo N° 26319 de 15 de septiembre de 2001.

Argumenta que las resoluciones emitidas por la Superintendencia General del Servicio Civil resultan contradictorias y carecen de sustento legal porque utilizaron criterios ajenos a los actos administrativos que dieron lugar al proceso interno, como por ejemplo la referencia a publicaciones de medios de prensa o el análisis de los fines y objetivos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, sin analizar el objeto del mismo:la devolución de fondos fiscales por los funcionarios procesados a municipios, sin observar las funciones asignadas a su cargo. Precisan que el Informe de Auditoria Especial extrañado en la resolución es posterior al proceso e independiente de aquel, que el argumento para disponer la nulidad de obrados es contradictorio con la norma contenida en el numeral II del artículo 30 del Decreto Supremo N° 26319, determina que la "máxima autoridad ejecutiva" puede, potestativamente, avocar el conocimiento del recurso de revocatoria, y que al no haberlo hecho, no se invalida ni vicia el proceso. Finalmente puntualiza que la nulidad dispuesta, hasta la apertura del proceso interno, es también contradictoria y ajena al ordenamiento, puesto que correspondería, de aplicarse a la etapa de impugnación y no al inicio del proceso, por lo que no correspondía la determinación de reincorporación con carácter retroactivo de los funcionarios destituidos. Extrañando claridad y precisión en las determinaciones de la Superintendencia General del Servicio Civil, piden se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas en la demanda.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y cumplida con la citación dispuesta, Walter Guevara Anaya y José Luis Baptista Morales, Superintendente General del Servicio Civil e Intendente de Recursos Jerárquicos, respectivamente, se apersonan y responden reproduciendo los términos de las resoluciones impugnadas, puntualizando que la autoridad sumariante .."tenía la obligación de dar cumplimiento a la disposición contenida en el numeral II del artículo 30 del Decreto Supremo N° 26319 que prevé que la autoridad administrativa debe hacer conocer el recurso de revocatoria a la "máxima autoridad ejecutiva" para que ésta, potestativamente decida avocarse el conocimiento, tratamiento y resolución del mismo, y que es la "máxima autoridad ejecutiva" la competente para resolver el recurso y sólo lo puede hacer la autoridad sumariante cuando obtiene "delegación" expresa para ese propósito, y que si bien esta expresado el concepto de "opción" en la referida norma, esta no hace referencia a las atribuciones del sumariante, sino a las de la "máxima autoridad ejecutiva", por lo que pide se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO: Que a fojas 84 se apersona Fernando Amelunge Martínez en su calidad de Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, responde a la contestación y reitera los términos de su demanda. A fojas 108 se apersona Alfonso García Salaues, también como Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y pide se considere como prueba de reciente obtención, copias legalizadas de las Resoluciones Administrativas Nros. SSC/IRJ/016/2004 y SSC/IRJ/017/2004emitidas por la Superintendencia General del Servicio Civil, dentro de los recursos jerárquicos interpuestos por los ciudadanos Cimar Clavijo Polanco, Lucía Isabel Hoyos Mercado, Ramiro Alfredo Chacón Bozo y Juan Pablo Escobari Valdivia, dentro de proceso administrativo interno instaurado en su contra por devoluciones y cobros efectuados a gobiernos municipales en los que resultó el desvío de fondos públicos a cuentas particulares.

CONSIDERANDO: Que la procedencia del proceso contencioso administrativo está definida por el régimen procesal aplicable (artículo 778 del Código de Procedimiento Civil) para los casos en los que se presenta oposición entre el interés público y el privado y cuando el sujeto que se creyere lesionado o perjudicado hubiese agotado su reclamo en la vía administrativa.

En autos la controversia entre el demandante, el Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y la Superintendencia General del Servicio Civil se concentra en la legalidad de la nulidad de obrados dispuesta por la autoridad del Superintendencia General del Servicio Civil, en un proceso administrativo interno. Si bien ambos sujetos representan a entidades públicas, o bien personas colectivas con personalidad jurídica reconocida por ley, su legitimación activa para acudir a la vía contencioso administrativa es correspondiente con los mecanismos y garantías previstos por la Constitución para asegurar la sumisión de la administración al derecho y el principio de legalidad. Esta así dispuesto por el artículo 62 parágrafo II del Estatuto del Funcionario Público (Ley N° 2027) y 39 de su Reglamento (Decreto Supremo N° 26319) y se halla expresamente reconocida por la uniforme jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia en las SentenciasNros. 134/2004de 20 de octubre de 2004, 148/2004 de 19 de noviembre de 2004 y 37/2005 de 21 de marzo de 2005.

CONSIDERANDO: Que del examen de los antecedentes se establece lo siguiente:

El proceso administrativo interno iniciado por la autoridad sumariante contra los funcionarios del Fondo Nacional de Desarrollo Regional Lucía Isabel Hoyos Mercado, Milton Uria Navarre, Ramiro Alfredo Chacón Bozo y Alfonso Enrique Montes de Oca Salinas por contravenciones administrativas cometidas en el ejercicio de funciones, surge con la Resolución Sumarial No. 006/2003 de 14 de marzo de 2003 y concluye con la Resolución Sumarial No. 008/2003de 4 de abril de 2003 que resuelve establecer responsabilidad administrativa contra los funcionarios Lucia Isabel Hoyos Mercado y Ramiro Alfredo Chacón Bozo imponiéndoles la sanción de destitución del cargo. Similar responsabilidad respecto a los funcionarios Milton Uría Navarre y Alfonso Enrique Montes de Oca Salinas, imponiendo al primero sanción de suspensión por 30 días y registro de antecedentes al segundo. Determina asimismo establecer indicios de responsabilidad penal respecto a Lucía Isabel Hoyos Mercado y Ramiro Alfredo Chacón Bozo, disponiendo la remisión de antecedentes al Ministerio Público. Estos dos últimos funcionarios interpusieron sendos recursos de revocatoria que fueron considerados y resueltos por la misma autoridad sumariante quien ratificó los términos de la sanción dispuesta, resoluciones contra las que plantearon ambos recursos jerárquicos que fueron a su vez considerados y resueltos por la Superintendencia General del Servicio Civil mediante la R.A. No. SSC/IRJ/078/2003, impugnada en autos.

2. La Superintendencia General del Servicio Civil a tiempo de resolver los recursos jerárquicos, en la referida Resolución Administrativa impugnada, luego de una extensa relación del proceso interno, emite cuatro "conclusiones" que fundan la determinación de anular el proceso. Estas, al estar comprendidas en los términos de la demanda, merecen particular análisis.

3. La primera esta referida a que la Resolución Sumarial No. 06/2003 de 14 de marzo de 2003 que dispuso el inicio del proceso hubiese omitido indicar cual era el comportamiento que se consideró contrario al ordenamiento administrativo y sólo enunció normas de carácter general. Esta afirmación no es correspondiente con los términos que fundan la apertura del proceso administrativo interno pues la referida resolución hace expresa mención a los antecedentes que activaron el acto administrativo disciplinario, concretamente se cita el Informe de 13 de marzo de 2003 emitido por el Jefe del Departamento de Finanzas que da cuenta de las conductas funcionarias observadas en relación a la devolución de fondos fiscales al Gobierno Municipal de Cotoca, aspectos de hecho que fueron, además objeto de prueba en el curso del proceso.

4. La segunda conclusión extraña que no hubiera relación directa entre las disposiciones infringidas en el auto de apertura del proceso con aquellas citadas en la resolución emitida al término del mismo, particularmente en referencia a los artículos 8, 9 y 16 de la Ley N° 2027 (Estatuto del Funcionario Público). Observación que resulta intrascendente pues tales disposiciones son también de carácter general (deberes, prohibiciones y responsabilidad funcionaria) cuya aplicación resulta inexcusable a todos los servidores públicos.

5. La tercera conclusión señala que en el expediente no consta que se hubiese tomado en cuenta un informe de Auditoria Especial, que según el Superintendencia General del Servicio Civil era "esencial" para advertir la participación de otros funcionarios en los hechos que dieron lugar al proceso y afirmar que se "imponía una investigación mucho mas amplia y cuidadosa para definir responsabilidades en un asunto complejo que requería del apoyo de carácter técnico". Sobre este extremo corresponde puntualizar que el régimen disciplinario que, conforme al artículo 17 del Estatuto del Funcionario Público, "define el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada entidad", no esta necesariamente sujeto ni vinculado a la realización de informes de auditoria y sus resultados. En efecto, la auditoria, es el instrumento utilizado por el sistema de control gubernamental interno o externo posterior para ..."mejorar la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del Estado; la confiabilidad de la información que se genere sobre los mismos; los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestión; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado" (artículo 13 Ley N° 1178), de manera que si bien los resultados de una auditoria pueden activar el régimen disciplinario de responsabilidad por la función pública, éstos son independientes de aquellos que resulten de un proceso administrativo interno que importa un juzgamiento de orden administrativo en cada entidad con principios y normas de orden procesal que garantiza el debido proceso.