SE/0052/2018

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 52

Sucre, 4 de junio de 2018

Expediente : 267/2016-CA

Proceso : Contencioso Administrativo

Demandante : Empresa Minera Inti Raymi S.A.

Demandado : Ministerio de Medio Ambiente y Agua

Resolución Impugnada : Resolución Ministerial-MA N° 31 de 12 de agosto de 2016

Distrito : La Paz

Magistrado Relator : Dr. Esteban Miranda Terán

Pronunciada en el proceso Contencioso Administrativo seguido por Empresa Minera Inti Raymi S.A., impugnando la Resolución Ministerial-MA N° 31 de 12 de agosto de 2016, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

VISTOS: La demanda Contenciosa Administrativa de fs. 61 a 75, interpuesta por Empresa Minera Inti Raymi S.A., (solo para fines de la presente decisión en adelante EMIRSA), legalmente representada por su apoderada Marcela Rita Ortiz Torrico, contra la Resolución Ministerial-MA N° 31 de 12 de agosto de 2016, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (para fines de la presente decisión MMA y A); la respuesta de fs. 148 a 154 vta.; el memorial de la Gobernación del Gobierno Autónomo Departamento de Oruro, a través de sus apoderados, en calidad de tercero interesado, de fs. 156 a 160, Réplica de fs. 163 a 171, Decreto de Admisión (fs. 79); los antecedentes administrativos y;

CONTENIDO DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.

Efectuando una amplia argumentación sobre el debido proceso amparado en los arts. 115-II y 117-I, 410.II, de la Constitución Política del Estado; Sentencias Constitucionales 0867/2016-S3, 0630/2016-S1, SCP Nos. 1607/2014, 1047/2013, SCP N° 1607/2014, 1047/2013, entre otras, Auto Supremo Nº 229/2015 de 2015-06-02, señala que, la autoridad administrativa de primera instancia perdió competencia al pronunciar de manera extemporánea la resolución del recurso de revocatoria, y con ello se vulneró la garantía al debido proceso, en su elemento del derecho al juez natural competente, además de lesionar los principios de competencia, sometimiento a la ley y legalidad.

Argumenta que, el 12 de enero de 2016 y en oportunidad legal EMIRSA presentó recurso de revocatoria, el mismo que fue admitido por Auto Administrativo Nº 002/2016 de 15 de enero, habiéndose presentado los informes legal y técnico emitidos el 22 de enero de 2016, momento a partir del cual la AAC tenía el plazo máximo de 15 días para ejercer su competencia y resolver ese recurso, pero no lo hizo, desconociendo el mandato legal del plazo emitió la Resolución del Recurso de Revocatoria Nº 012/2016 el 17 de febrero, es decir en forma extemporánea.

Alega que la resolución extemporánea del recurso de revocatoria ha sido un aspecto expresamente admitido por las autoridades demandadas, cuando en la Resolución Ministerial-M.A. Nº 31, de 12 de agosto de 2016, han expresado que: “(…)si bien la Resolución del Recurso de Revocatoria Nº 012/2016 de 17 de febrero de 2016 fue emitida fuera del plazo legalmente establecido, nos encontramos frente a una resolución tardía, expuesta ampliamente por la Sentencia Constitucional Nº 0638/2011-R de 3 de mayo de 2001, el cual señala: "(…) las resoluciones tardías no generan incompetencia de la autoridad que omitió resolver la petición en el plazo establecido por ley, sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública".

Por lo manifestado, sostiene que, con esa resolución extemporánea del recurso de revocatoria, se ha violado la garantía al debido proceso en su elemento referido al derecho al juez natural competente, consecuentemente también se han lesionado los principios de competencia, como los de legalidad y sometimiento pleno a la ley.

2.- Luego de realizar amplia argumentación señala que, en el ámbito sancionatorio administrativo-disciplinario, las autoridades demandadas han violado la garantía al debido proceso, en su elemento referido al derecho a la defensa de EMIRSA, al haber validado la Resolución Nº 19/2015 de 27 de octubre o Resolución de Inicio de Proceso Administrativo, que no precisó de manera adecuada cual era la descripción de los hechos que motivaron el mismo.

Manifiesta que, el auto inicial del proceso administrativo, se encuentra contenido en la Resolución Administrativa Nº 19/2015 de 27 de octubre, en la que de manera por demás de imprecisa y abstracta se señalan los hechos que motivarían el proceso, que es: “Por no haber cumplido con la implementación de las medidas de remediación propuestas en el Plan de Cierre de la Operación Minera Kori Kollo, las mismas que deberían ser concluidas en las fechas previstas según el cronograma de actividades aprobado por la Autoridad Ambiental Competente Nacional”; arguye que de esa simple redacción, se evidencia cómo la autoridad de primera instancia, asume la decisión de iniciar el proceso administrativo en contra de EMIRSA, porque imaginariamente no habría cumplido con la implementación de medidas que se habría propuesto en el plan de cierre, pero no precisa a cual plan de cierre se refiere, si es el del 2002, del 2005, del 2007 o del 2015, distintos planes de cierre que eran de conocimiento de la autoridad administrativa.

Señala que EMIRSA, presentó su plan de cierre y rehabilitación, cumpliendo disposiciones legales para operaciones mineras. Argumenta que en fecha 15 de enero de 2002 se aprueba el plan de cierre y rehabilitación de la operación minera, finalmente, realiza inspección ambiental a su empresa en fecha 20 de abril del presente año (2015), con la finalidad de verificar los avances de los 13 puntos de su plan de cierre ambiental, determinando que existe incumplimiento con referencia a los 13 puntos, los cuales deberían de ser concluidos en su totalidad el año 2014; además como consecuencia de la actualización de la licencia ambiental el 2005, el referido plan de cierre y rehabilitación del 2002, nuevamente fue actualizado en noviembre de 2005 por la AACN.

Refiere que, que la lectura del auto inicial del proceso administrativo, resulta una aberración jurídica, que se inicie un proceso administrativo contra EMIRSA porque la misma incumpliría con la implementación de medidas de remediación del plan de cierre y rehabilitación, pero sin precisarse de cual plan de cierre se trata, o del 2002, 2005, 2007, 2015; es que no es admisible en derecho, el que se inicie un proceso administrativo sin que se haga conocer al supuesto infractor la sindicación que se le atribuye, porque no se realiza una debida descripción de los hechos que motivan el proceso.

Argumenta que dichas apreciaciones son por demás de contradictorias, porque si la solicitud de actualización de Plan de Cierre fue posterior al 20 de abril de 2015, significa que la apreciación del auto inicial del proceso se realizaría con relación al plan de cierre del 2015, sin embargo, deducen que el incumplimiento que se aprecia en el auto inicial del proceso se relacionaría con el plan de cierre del 2007; lo que no resulta lógico y legal; señala que la sindicación que se le atribuye, al no precisar de manera adecuada los hechos que dan inicio al proceso administrativo, cometida por la autoridad administrativa de primera instancia, es agravada por la apreciación que han dado las autoridades demandadas, quienes consideran que la descripción de los hechos que motivan el proceso puede ser algo deducido.

Menciona que, el auto inicial del proceso al carecer de una adecuada sindicación como descripción de los hechos que motivan el proceso, por esa falla inicial, no ha permitido que EMIRSA estructure de manera adecuada su derecho a la defensa, porque la misma se ha encontrado en imposibilidad material de aportar de manera precisa la prueba de descargo que podría ser la pertinente, y si el incumplimiento era del plan de cierre del 2002, 2005, 2007 o 2015, señala que resulta claro que se ha lesionado el derecho a la defensa de EMIRSA consagrado en el art. 115-II de la CPE, asimismo se ha violado la doble naturaleza de la garantía, derecho al debido proceso, por haberse emitido un auto inicial sin la debida descripción de la sindicación que se atribuyó.

4.- Argumenta que en los Pactos Internacionales, el debido proceso es considerado como derecho humano y como tal, se encuentra desarrollado en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y el art. 14 del PIDCP; derecho expresamente consagrado en el art. 115-I de la CPE, complementado por lo señalado en el art. 117 de la misma carta fundamental, que señala que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Manifiesta que en la tramitación del proceso administrativo, no se ha respetado el procedimiento punitivo aplicable, ignorándose la competencia de seguimiento y control que tenía el Gobierno Municipal; con lo se ha lesionado el derecho al debido proceso, en consecuencia se han violado los principios del procedimiento punitivo, de sometimiento pleno a la ley y de legalidad. Por ello, señala la única manera de limitar el poder punitivo del Estado es que se someta a la ley, porque es injusto y no es admisible en derecho que un juzgador de manera arbitraria y al margen de la ley imponga una sanción, máxime si se tiene en cuenta que con esa determinación se restringirá algún derecho del procesado.

Argumenta que, cualquier persona natural o colectiva, al igual que los funcionarios públicos, tienen la obligación de denunciar ante la autoridad competente, la infracción de normas que protejan el medio ambiente. Presentada la denuncia, y a partir de la misma, la Autoridad Competente podrá realizar inspecciones, al efecto señalará día y hora de inspección, que se efectuará en el lugar en el que se hubiera cometido la supuesta infracción; así se establece en los arts. 127 del RPCA, 100 y 101 inc. a) de la Ley Nº 1333 o Ley del Medio Ambiente. Los resultados de esa inspección deberán ser notificados por la Autoridad Ambiental Competente al representante legal y si corresponde, requerirá que dicho representante formule las medidas correctivas necesarias, en el plazo de quince (15) días hábiles que correrán a partir del día hábil de la notificación, según lo señalado por el art. 156 del RPCA.

Argumenta que en el presente caso, la Secretaría Departamental de Medio Ambiente Agua y Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, que viene a ser la instancia ambiental de dependencia del Prefecto o Autoridad Ambiental Competente a nivel departamental, en 20 de abril de 2015 realizó una inspección ambiental a la Empresa Minera lnti Raymi S.A., con relación a la Operación Minera Kori Kollo, y correspondía que la AAC, a través de la repartición correspondiente, notifique a EMIRSA a fin de que la empresa formule las medidas correctivas que fueren necesarias, pero no lo hicieron así, se notificó a EMIRSA con la Resolución Nº 019/2005 de 27 de octubre de inicio de proceso administrativo, a partir de la cual de manera directa se dictó la resolución de primera instancia.

Con esa inicial forma de actuar de la autoridad administrativa de primera instancia, se ha desconocido el verdadero sentido de la previsión del art. 156 del RPCA que como se ha manifestado, en su parte in fine da el mandato legal en sentido de que las medidas correctivas que formule el representante legal de la empresa deberán estar: "sujetas a su aprobación por la Autoridad Ambiental Competente de acuerdo con el procedimiento del Capítulo III, Título IV del presente Reglamento.", desconociendo e ignorado por completo todo el procedimiento aplicable que correspondía tramitarse, que se encuentra regulado en las normas del Capítulo III, Título IV o arts. 59 y siguientes del señalado RPCA, y el art. 3 del RAAM.

Manifiesta que, la atribución general que tiene el Gobierno Municipal de emitir un informe técnico ambiental y remitirlo a conocimiento de la Gobernación que actúa como AAC, no solo responde a un mandato normativo expreso del RPCA, responde a una regulación especial reconocida en el art. 3 del RAAM, según el cual "Los Gobiernos Municipales, dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, controlarán y vigilarán el impacto ambiental de las actividades mineras”, de conformidad con lo dispuesto por la Ley del Medio Ambiente, sus reglamentos y el presente reglamento, señala que no se puede ignorar que en materia minera ambiental tiene el Gobierno Municipal de efectuar seguimiento y control en caso de peligro inminente para el medio ambiente o la salud; de ahí que el Gobierno Municipal tiene que controlar y vigilar el impacto ambiental en el ámbito de su jurisdicción municipal, informando a la AAC Departamental lo que considere conveniente al respecto, se ignora por completo el contenido del art. 3 de la RAAM que en materia minera reconoce al Gobierno Municipal ser la instancia de seguimiento y control ambiental.

5.- En otro acápite de su argumentación manifiesta que, se ha impuesto una infracción y sanción a EMIRSA que no estaba previamente prevista como tal en la norma sustantiva que correspondía aplicarse; con lo que se ha lesionado el derecho al debido proceso, como los principios de legalidad, de reserva de ley, de tipicidad, irretroactividad y taxatividad. Argumenta que, a fin de cuidar los bienes jurídicos importantes, el Estado cuenta con potestad sancionadora o jus puniendi, imponiendo sanciones vinculadas a la restricción de derechos, hace cita de parte de las SCP Nos. 0599/2016-S3, 1863/2010-R, señala que, a su vez, la doctrina al referirse a la sanción dentro del ámbito del derecho administrativo y del derecho penal general, expresa que: "…no tiene una esencia diferente por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal". (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de Derecho administrativo, Ed. Civitas, Madrid, p. 159).

Refiere que, el principal límite a la potestad punitiva del Estado, se encuentra en la aplicación del principio de legalidad, que imposibilita al Estado establecer tipificaciones (infracciones) e imponer sanciones más allá de lo que permita la ley; lo que es lo mismo, no puede calificarse una conducta como delictiva, ni sancionarse o imponerse pena alguna si es que no se encuentra establecida en la ley, que coincide con el aforismo: "nullum crimen, nula poena sine lege".

En referencia al principio de legalidad hace cita del art. 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al art. 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 116-11 de la Constitución Política del Estado, arts. 72 y 73-1 y II de la LPA, las Sentencias Constitucionales Nos. 0599/2016-83, 1478/2010-R, las SCP Nos. 0599/2016-83, 1208/2013-L, el Auto Supremo Nº 462/2015 de 2015-12-07; emitido por éste Supremo Tribunal, señalando que un proceso administrativo tramitado legalmente, será aquel en el que se respete el derecho al debido proceso y se asegure la vigencia de los principios de legalidad como de tipicidad, menciona que la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad de que sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, eso es, que establezca claramente las características del hecho punible" (Francisco Muñoz Conde, Derecho Penal. Parte General, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, p. 98).

Alega que, con relación al primer requisito de la ley, que es que sea escrita, para respetar los principios de tipicidad y legalidad dentro de la tramitación de un debido proceso, en materia administrativa sancionadora, el establecimiento de una falta o de una contravención, como su consecuente sanción, podrá también establecerse por ley material escrita, que no es otra que la emanada por el Órgano Ejecutivo, a través de un DS., un reglamento u otros, ello en mérito al principio de reserva legal aplicable a materia administrativa sancionadora.

Con relación al segundo requisito de la ley, manifiesta que debe tratarse de una ley (formal o material) previa a los hechos que se pretende sancionar, lo que implica una prohibición de retroactividad, porque la calificación legal de una conducta, como la sanción deben estar reguladas por una ley promulgada con anterioridad a los hechos que motivan el proceso.

Arguye que es necesario recordar que si una ley define las conductas como delictivas para poder sancionarlas, dicha ley debe estar vigente en el momento en el que se comenten los hechos, por ello la ley penal sustancial (formal o material) es irretroactiva y no puede aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigor; dicho principio de irretroactividad es inseparable de los referidos principios de legalidad, tipicidad y reserva legal, todos lamentablemente lesionados por las autoridades demandadas.

En cuanto a la calificación legal de la conducta, manifiesta que, ley vigente en el momento en el que se cometieron los supuestos hechos que motivaron el proceso administrativo, lejos de ser el DS Nº 28592 del 2006, es el Reglamento Ambiental para Actividades Mineras (RAAM), contenido en el DS Nº 24782 de 31 de julio de 1997, art. 67 señala que: "El cierre y rehabilitación del área de actividades mineras debe efectuarse de acuerdo con el Plan de Cierre y Rehabilitación del Área aprobado en la licencia ambiental" y siguientes normas, en concordancia con lo establecido por el art. 107.1 de la misma disposición que expresa que: " Son infracciones al presente reglamento: 1) El incumplimiento a las disposiciones de protección ambiental establecidas en el presente reglamento o en la licencia ambiental aprobada".

Continua argumentando que, si la ley vigente en el momento en el que se cometieron los imaginarios hechos es el RAAM o DS Nº 24782 de 1997, mal podía la autoridad de primera instancia, así como las autoridades demandadas imponer una sanción administrativa de pago de multa y otros, aplicando la previsión del art. 18 parágrafo II inc. a) también del DS Nº 28592 del 2006; al haberlo hecho así se ha lesionado no solo el principio de legalidad, sino también el de irretroactividad de la ley penal.

Con relación al tercer requisito de la ley, es que sea estricta, argumenta que es necesario que la ley (formal o material) escrita, previa y sustantiva o de fondo, a tiempo de tipificar una conducta delictiva, falta o contravención y de establecer su sanción, debe ser estricta y determinada; de similar manera, la interpretación que de ella haga la autoridad jurisdiccional judicial o administrativa), también debe ser estricta y determinada, en virtud del principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria.

Finaliza su argumentación señalando que, resulta evidente que con la resolución de primera instancia, así como las pronunciadas al resolver los recursos de revocatoria y jerárquico, que confirman aquella, se han cometido actos arbitrarios por tanta indeterminación o falta de interpretación estricta, al ser ambigua y vaga; y que las autoridades jurisdiccionales han efectuado una calificación legal e impuesto una sanción incorrecta.

Petitorio.

Concluyó solicitando “que previos los trámites de ley, se sirvan dictar Auto Supremo: declarando probada la presente demanda contenciosa administrativa: 1) disponiendo el saneamiento del proceso y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, que no es otro que la irregular notificación con la resolución de primera instancia a EMIRSA en un domicilio que no es el real, a fin de que le corra un nuevo plazo para interponer recurso de revocatoria; 2) alternativamente disponiendo el saneamiento del proceso y la anulación de obrados hasta el Auto Administrativo Nº 002/2016 de 15 de enero de admisión de recurso de revocatoria, a cuya consecuencia se deje sin efecto la Resolución de Recurso de Revocatoria Nº 12/2016 de 17 de febrero, ordenándose a la autoridad de primera instancia, admitir el recurso de revocatoria y resolver el fondo en oportunidad legal;3) alternativamente disponiendo que se revoque la Resolución del Recurso Jerárquico impugnada o Resolución Ministerial - M.A. Nº 31/2016 de 12 de agosto impugnada, pronunciada por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua…”

RESPUESTA A LA DEMANDA.

En representación del MMAyA, se apersona el Director General de Asuntos Jurídicos a.i, a objeto de responder negativamente la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta por la empresa EMIRSA.