SE/0058/2005

SALA PLENA

SENTENCIA: 058/2005 FECHA: 22 de abril de 2005

EXP. N°: 112/2003

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Bolsa Boliviana de Valores S.A. contra Superintendente General del Sistema de Regulación Financiera (SIREFI).

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo instaurado por Bolsa Boliviana de Valores S.A. representada legalmente por María Alejandra Hein Rück y Armando Álvarez Arnal, contra el Superintendente General del Sistema de Regulación Financiera - SIREFI, representado por Juan Cristóbal Urioste Nardín.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa intentada por Bolsa Boliviana de Valores S.A. representada legalmente por María Alejandra Hein Rück y Armando Álvarez Arnal, fojas 45 a 51 vuelta, impugnando la Resolución Jerárquica SG SIREFI RJ 003/2003 de 1 de abril de 2003, que confirma las Resoluciones Administrativas Nros. SPVS-IV-No. 841 y SPVS-IV-No. 998/2002.

CONSIDERANDO: Que el demandante, esgrime como argumentos que fundan su pretensión, lo siguiente:

Que en fecha 5 de noviembre de 2002, la Bolsa Boliviana de Valores (BBV S.A.), fue notificada con la Resolución Administrativa SPVS-IV-No. 841 de 31 de octubre del mismo año, pronunciada por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, en la que se le impone una multa de quinientos dólares americanos ($US. 500), sanción motivada en que la Bolsa Boliviana de Valores S.A., pese a contar con un Departamento de Análisis Financiero, no dio cumplimiento al artículo 63 del Reglamento a la Ley del Mercado de Valores aprobado por Decreto Supremo N° 25022, al omitir realizar inspecciones a agencias de bolsa y a emisores, gestiones 1999, 2000 y primer semestre 2001; resolución emitida sin considerar el mandato del artículo 32 de la Ley N° 1834 del Mercado de Valores de 31 de marzo de 1998, que atribuye como una facultad de la Bolsa Boliviana de Valores S.A. y no como una obligación el realizar tal actividad, por lo que en fecha 22 de noviembre de 2002 se interpuso recurso de revocatoria, rechazado bajo una insuficiente e injustificada argumentación mediante Resolución Administrativa SPVS-IV-No. 998/2002, de 20 de diciembre del mismo año; negativa ante la que se opuso Recurso Jerárquico resuelto por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Financiera a través de Resolución Administrativa SG SIREFI RJ 003/2003, que confirma y ratifica en todos sus extremos la resolución recurrida; causa por la que amparados en el artículo 62 del Decreto Supremo N° 24505 oponen la presente demanda.

En segundo lugar, como fundamentos de hecho, detalla los aspectos formales acusados en cada una de las resoluciones impugnadas. Así, indica que en la Resolución Administrativa SPVS-IV-No. 998/2002, señala que la Resolución Administrativa SPVS-IV-No. 841, no ha significado perjuicio alguno contra ningún derecho subjetivo ni interés legítimo de la Bolsa Boliviana de Valores S.A.; sin embargo se advierte una clara contradicción entre el artículo 32 de la Ley del Mercado de Valores y los numerales 3 y 4 del artículo 63 del Reglamento. Sobre dicha observación la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros se limitó a indicar que "en el marco del análisis jurídico-legal de dichas apreciaciones, es importante considerar en su verdadera dimensión y espíritu los artículos que el recurrente señala como contradictorios..." y que el Reglamento es una norma adjetiva que regula lo dispuesto por la Ley del Mercado de Valores. Agrega que la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros considera erróneamente como prueba el Manual de Funciones de la Bolsa Boliviana de Valores S.A., documento que a la fecha en que se impuso la sanción no había sido aprobado ni por el Directorio de la Bolsa Boliviana de Valores S.A. ni la propia Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, encontrándose en proceso de revisión (nota del Anexo I), aclarando que de todos modos los Manuales se sujetaron a la Ley del Mercado de Valores por ello, reitera, es una facultad de la Bolsa Boliviana de Valores S.A. y no su obligación el efectuar dichas inspecciones.

En cuanto a la Resolución Jerárquica SG SIREFI RJ 003/2003, refiere que el fondo del recurso de la Bolsa Boliviana de Valores S.A. es ignorado por la autoridad limitándose, al igual que el inferior, a señalar que no existe ninguna contradicción entre el artículo 32 de la Ley N° 1834 y el artículo 63 de su Reglamento, sin embargo se da un carácter contradictorio en la Superintendencia General del SIREFI, porque en la resolución jerárquica se reconoce la contradicción aludida (facultad - obligación), siendo que la única obligación contenida en dicha la Ley está referida a la supervisión y control de las normas que rigen el mercado de valores. Sostiene por ello que el Reglamento de la Ley va más allá que la misma Ley, pues modifica la facultad otorgada a las Bolsas de valores y las convierte en una obligación; omitiéndose por parte de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros y la Superintendencia General del SIREFI, el principio fundamental de preferencia en la aplicación de disposiciones legales, plasmado en el artículo 228 de la Constitución Política del Estado. De la misma forma - continúa el demandante - la Superintendencia General del SIREFI, repite el error de apoyarse en el Manual de Funciones, sin haber verificado que dicho documento no se encontraba debida y legalmente aprobado.

En tercer lugar, refiere como fundamentos de derecho, que las Superintendecias que han conocido los recursos, omiten pronunciarse sobre el fondo del asunto. De esta manera el artículo 32 de la Ley del Mercado de Valores señala: "Las bolsas de valores tendrán la obligación de supervisar y controlar el cumplimiento de la presente Ley, ... pudiendo realizarinspecciones de las oficinas e instalaciones de las mismas, de los libros de contabilidad y toda otra documentación que considere necesaria, a fin de lograr una adecuada supervisión y control, así como requerir la presentación de información, copias de documentos e informes y aplicar sanciones de conformidad a sus normas internas. Las bolsas de valores podrán realizar también inspecciones a los emisores cuyos valores se hallen inscritos y sujetos a cotización, de sus libros de contabilidad y de toda otra documentación..."; mientras que en contrapartida los numerales 3 y 4 del artículo 63 del Reglamento a la Ley del Mercado de Valores previenen como labores específicas a desarrollar por las bolsas, a través de sus departamentos de Análisis Financiero y de Inspección y Auditoría, realizar inspecciones periódicas a las agencias de bolsa y a los emisores; quedando en evidencia la contradicción tantas veces referida, sobre la conversión de una facultad en una obligación, circunstancia que llevó a exponer que en el momento en que la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros pretende aplicar una sanción aplicando un Reglamento contradictorio a la Ley del Mercado de Valores, se constituye en una violación al Principio Fundamental de Preferencia en la Aplicación de Disposiciones Legales, plasmado en el artículo 228 de la Constitución Política del Estado, omisión que se denuncia al entenderse que nuestra legislación contempla en su estructura y en la conformación de la normativa, que las normas jurídicas son peldaños unas de otras en forma ascendente.

Como siguiente argumento, sostiene que el Reglamento a la Ley del Mercado de Valores, en su artículo 1 eleva a la categoría de Reglamento, a las circulares emitidas por la Ex Comisión Nacional de Valores que no hubieran sido abrogadas por la Ley del Mercado de Valores en todo lo que no se opongan a la misma. De otra parte, el artículo 127 de la Ley del Mercado de Valores determina la abrogatoria y derogatoria de todas las disposiciones contrarias a ella; empero el Reglamento - según indica el demandante - no es más que una compilación de circulares emitidas por la ex Comisión Nacional de Valores, con anterioridad a la Ley del Mercado de Valores.

Apoyado en el artículo 96 atribución primera de la Constitución Política del Estado, afirma que es atribución del Presidente de la República: "Ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y ordenes convenientes, sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por la Ley ni contrariar sus disposiciones...", para el caso la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros hace prevalecer contrariamente a lo ordenado por la Constitución, los numerales 3 y 4 del artículo 63 del Reglamento a la Ley del Mercado de Valores, por encima del mandato del artículo 32 de la Ley del Mercado de Valores.

Por último, refieren la clara contradicción en que caen tanto la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros y la Superintendencia General del SIREFI, quienes no explican las razones por las cuales sostienen cómo es posible que la Bolsa Boliviana de Valores S.A. al infringir el artículo 63 del Reglamento, no haya infringido también el artículo 32 de la Ley del Mercado de Valores.

Antes de responder a la demanda, el Superintendente General del SIREFI, Juan CristóbalUrioste Nardin, opuso excepción previa de impersonería en el demandado, declarada improbada con Auto Supremo N° 107/2003 de 15 de diciembre de 2003, fojas 81 a 83. Asimismo, contestó a la demanda con escrito que discurre de fojas 61 a 65, negando los extremos demandados con los siguientes fundamentos:

Que la multa establecida con la Resolución Administrativo SPVS-IV No. 841/2002, es resultado de infracciones detectadas en una inspección realizada a la Bolsa Boliviana de Valores S.A. (BBV S.A.), siendo ellas: falta de envío a la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros de algunas resoluciones de Directorio incumpliendo el artículo 20 del Reglamento interno de la Bolsa Boliviana de Valores S.A.; errores en el cobro de tasas a la Agencias de bolsa por operaciones con el Banco Central de Bolivia; errores en el registro de las comisiones cobradas por operaciones extrabursátiles; incumplimiento del Reglamento Interno de la propia Bolsa Boliviana de Valores S.A. en la imposición de sanciones a Agencias de Bolsa; inexistencia de un detalle actualizado de las transferencias de acciones entre accionistas en el libro de accionistas; derivando en el incumplimiento del artículo 63 numerales 3 y 4 del Reglamento a la Ley del Mercado de Valores, por no haber realizado inspecciones durante las gestiones 1999, 2000 y primer semestre 2001, pese a contar con un Departamento de Análisis Financiero y de Inspección y de Auditoría. Refiere que la indicada resolución fue impugnada por la Bolsa Boliviana de Valores S.A., limitándose a cuestionar solo una de las irregularidades por las que fue sancionada, referida al incumplimiento del artículo 63 numerales 3 y 4 del Reglamento, sobre la no realización de inspecciones; decisión confirmada en recurso de revocatoria y luego en recurso jerárquico, último en el cual se impugna únicamente la irregularidad referida a la no realización de inspecciones.

En respuesta puntual a los argumentos de la demanda, sostiene que ella es confusa y su enfoque se realiza de acuerdo a interpretaciones erradas, haciendo presente los verdaderos alcances de la resolución impugnada, así como su indiscutible base legal. En esa línea, sostiene, respondiendo a la supuesta contradicción entre el artículo 32 de la Ley del Mercado de Valores y los numerales 3 y 4 del artículo 63 de su Reglamento, y a los argumentos en contra de las resoluciones impugnadas; que de la lectura de las disposiciones legales enunciadas, la obligación que señala la Ley del Mercado de Valores a la Bolsa Boliviana de Valores S.A., es la de efectuar la supervisión y control a las agencias de bolsa, y justamente para que cumpla esta obligación el artículo 63 del Reglamento a la Ley del Mercado de Valores aprobado por Decreto Supremo N° 25022 que establece que, las Bolsas cuenten con Departamentos de Análisis Financiero y de Inspección y Auditoría, con el fin de realizar el seguimiento permanente a las operaciones de las agencias de bolsa, así como la verificación de la información presentada por éstas y los emisores de valores, además de la información presentada más el destino de los fondos captados de los inversionistas.

La Ley del Mercado de Valores, fija a las Bolsas la obligación de supervisar y controlar a las agencias de bolsa, facultándoles a realizar inspecciones, y el Reglamento establece la obligación de crear Departamentos de Análisis Financiero y de Inspección y Auditoría, para que justamente las Bolsas puedan dar cumplimiento a su obligación principal de supervisión y control, debiendo realizar esas inspecciones. La disposición del Reglamento de crear Departamentos de Análisis Financiero y de Inspección y Auditoría, fue asumida por la Bolsa Boliviana de Valores S.A. en su Manual de Funciones, punto 3.2., documento cuya vigencia no fue observada en los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos en sede administrativa, silencio que implica un reconocimiento a su existencia y vigencia; argumentos sobre los que se verifica que las normas analizadas no se contradicen, sino que se corresponden entre sí.

Con relación a los otros argumentos del demandante, se sostiene que en el caso de las Circulares emitidas por la Ex Comisión Nacional de Valores, que fueron abrogadas por la Ley Nacional de Valores, de las que devendría la sanción impuesta a la Bolsa Boliviana de Valores S.A., se responde que la multa impuesta por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros devino por varias infracciones y contravenciones cometidas por la Bolsa Boliviana de Valores S.A., entre ellas no haber realizado inspecciones, por lo que la multa debe entenderse como resultado de un concurso de infracciones, de acuerdo al artículo 7 inciso c) del Decreto Supremo N° 26156 de 12 de abril de 2001 (Anexo I fojas 114 a 121), que reglamenta la aplicación de sanciones administrativas en el Mercado de Valores. En consecuencia, las demás irregularidades entendidas como infracciones deben ser consideradas como los motivos para la aplicación de la sanción, en la lógica que el demandante aceptó la comisión de las demás irregularidades no observadas ni impugnadas, por lo que la multa impuesta por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros tiene la base legal necesaria para su validez.

Finalmente, respecto a la derogación por parte de la Ley del Mercado de Valores a las Circulares de la ex Comisión Nacional de Valores, basta con señalar que el Reglamento a la Ley del Mercado de Valores eleva a la categoría de Reglamento a las Circulares de la ex Comisión de Valores que no se opongan a la Ley.

Finalmente, se asevera que entre las funciones y atribuciones de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros está la de velar por el desarrollo de un Mercado de Valores sano, seguro, transparente y competitivo, debiendo supervisar, investigar, inspeccionar y sancionar a las personas naturales y jurídicas bajo su jurisdicción cuando ellas no cumplen con sus funciones o contravienen el ordenamiento jurídico o sus propias normas, como ocurrió en el presente caso.

En réplica, el demandante reitera los argumentos sostenidos en la demanda, enfatizando que el asunto esencial de la discrepancia entre partes, no es la multa que le impone la Superintendencia, sino la actitud de la supremacía, de dirección, de orientación y de control que quiere asumir la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros con respecto a la Bolsa Boliviana de Valores S.A., cual si fuese el hermano mayor. Refutan dicha conducta en cuanto Bolsa Boliviana de Valores S.A. es responsable y conocedora de sus funciones, y que no requiere de castigos para su cumplimiento, y si se deja pasar la resolución, cree que se vendrán otras peores y mas fuertes, sin lograr nada en el objetivo de mejores servicios. Asimismo, reiterando las funciones que la Ley asigna tanto a la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros como a la Bolsa Boliviana de Valores S.A., sostiene que el debate en el proceso administrativo es determinar si es una obligación o es simplemente un deber facultativo el de realizar por parte de la Bolsa Boliviana de Valores S.A. las inspecciones a las agencias de bolsa, para controlar sus actividades, y su no cumplimiento genera para la Bolsa Boliviana de Valores S.A. una sanción. Se admite finalmente que la Superintendencia tiene competencia para establecer sanciones, pero en el marco del debido proceso.

En dúplica, el demandado realiza aclaraciones necesarias, entre ellas que el demandante tenía la obligación de presentar la réplica a los diez días siguientes a su notificación con la contestación a la demanda, hecho omitido. En segundo lugar, sostiene que el memorial de réplica contiene una serie de criterios subjetivos y sesgados sobre el sistema regulatorio. Asimismo, ratifica los argumentos expuestos en su respuesta a la demanda, sobre la inexistente contradicción entre el artículo 32 de la Ley N° 1834 y los numerales 3 y 4 del Reglamento a la Ley del Mercado de Valores.

Cumplidos los actuados referidos, a fojas 100 se decretó Autos para sentencia.

CONSIDERANDO: Que examinados los datos del proceso, se arriba a la siguiente relación objetiva de hechos y análisis legal que les corresponde: