SE/0058/2017

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 58

Sucre, 15 de mayo de 2017

Expediente : 089/2016-CA

Proceso : Contencioso Administrativo

Demandante : Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones

Demandado : Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Resolución Impugnada : MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 004/2016 de 02/02/2016

Magistrado Relator : Dr. Antonio Guido Campero Segovia

Pronunciada en el proceso Contencioso Administrativo seguido por Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 004/2016 de 2 de febrero emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

VISTOS: La demanda de fs. 192 a 203, la contestación de fs. 283 a 292, réplica de fs. 245 a 298, decreto de fs. 303; los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada; y:

CONSIDERANDO I:

I. Antecedentes del Proceso

I.1. Contenido de la Demanda Contenciosa Administrativa

Que Susana Judith Rojas Rendón, se apersona a este Tribunal, en representación legal de Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones, que a través de la presente acción, solicita la revocatoria de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 004/2016 de 2 de febrero emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, con los argumentos siguientes:

Que la Resolución Ministerial Jerárquica impugnada violaría los arts. 203 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), por cuanto desconocería la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 0030/2014-S2 de 10 de octubre, al evidenciarse que las sanciones impuestas fueron determinadas con base al Régimen Sancionador establecido por el Decreto Supremo (DS) Nº 24469, que fue declarado inexistente, afectando así a los derechos y garantías del debido proceso y el principio de legalidad consagrados en los arts. 115. I y 117 de la CPE, Sentencia Constitucional que conforme la jurisprudencia emitida resultaría vinculante.

Acusó también que la Resolución Ministerial Jerárquica impugnada violaría el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), según el cual las infracciones administrativas prescriben en el término de 2 años, en el caso presente las infracciones 3, 6, 7, 10, 11, 14, 18, 19, 21, 22, 26, 29, 31, 35, 41, 42, 46, 49, 52, 54, 58, 59, 61, 62, 69 y 71 de los cargos impuestos habrían prescrito, empero la autoridad demandada bajo el equivocado argumento de que dichas infracciones constituirían infracciones permanentes negó la pretensión, cuando constituye en una infracción instantánea con efectos permanentes, debido a que la lesión al ordenamiento jurídico se inició y agotó el día 120 en el que no se presentó la demanda del proceso coactivo social.

Indicó que la Resolución Impugnada violaría y transgrediría el art. 73 de la LPA, en los cargos Nº 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 23, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72 y 73, en tanto que dicha normativa legal establecería que son infracciones administrativas las acciones y omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias, refiriéndose a las acciones y omisiones propias de quien está sometido a la aplicación del régimen sancionador y no a las acciones de terceros, atribuyéndole a Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondos de Pensiones, conductas que no le son propias y que más bien están a cargo de terceros. Desconociendo lo dispuesto por el art. 110 de la Ley Nº 065, al establecer que las incidencias y peculiaridades del proceso coactivo se escapan del ámbito administrativo, para ser objeto de las normas regulaciones, prácticas y hermenéuticas de las instancias judiciales ordinarias.

Señaló violación del art. 71 de la LPA, toda vez que los cargos impuestos versarían exclusivamente sobre la tramitación de los procesos coactivos sociales, situación que se encontraría al margen de la competencia de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), puesto que la misma sólo estaría limitativamente facultada por ley para ejercer el control relativo para establecer si las demandas de los procesos coactivos sociales fueron presentadas dentro de los 120 días contados desde que el empleador incurrió en mora, excluyendo del ámbito de la competencia de la APS la revisión de cómo se tramitarían dichos procesos.

Violación del principio de verdad material y su correlación con la vulneración al principio de legalidad, toda vez que no se habría verificado los argumentos sobre los procesos objeto de controversia, exigiendo simplemente la presentación de fotocopias completas de los expedientes judiciales, sin atender la peticiones efectuadas respecto de la imposibilidad de lo peticionado, aspecto que no fue considerado como correspondería.

Refiere también violación al debido proceso al no haberse aplicado el concurso real y/o ideal aplicable en los procedimientos sancionadores administrativos, por la analogía existente con el derecho punitivo penal, bajo el argumento de que la Ley de Pensiones no mencionaría el concurso de delitos o infracciones, sin comprender el concepto de aplicación por analogía, reconocido por la doctrina y jurisprudencia.

Que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas no habría reparado la inexistente valoración de la prueba por parte del regulador, evidenciándose que la APS no aplicó los principios de la sana critica ni sujeto sus argumentos a la lógica jurídica, conculcando su obligación de resolver los Recursos Jerárquicos considerando los principios del derecho administrativo y ajustándose a derecho, como tampoco observo la falta de observancia por parte de a APS al principio de congruencia como un límite a la discrecionalidad del regulador, no solo en la forma de imputación de los cargos, sino en la fundamentación y resolución final de sus actos administrativos, excediéndose al imputar por ampliaciones de demanda por nuevos periodos en mora dentro de procesos coactivos de la Seguridad Social ya iniciados, pasando por alto el art. 116 de la Ley Nº 065, como también falta de congruencia en la imputación de los cargos Nº 1, 3, 6, 10, 14, 18, 21, 24, 26, 29, 31, 35, 41, 43, 46, 49, 52, 54, 58, 61, 62, 65, 69 y 71 al omitir la fecha en que supuestamente se debió presentar la demanda y/o ampliación, por lo que no podría señalarse que las mismas fueron presentadas fuera del plazo establecido.

I.2 Petitorio

Con los fundamentos descritos precedentemente, solicitó se declare probada la demanda contenciosa administrativa, revocando totalmente la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 004/2016 de 2 de febrero y su Auto de complementación y enmienda, consiguientemente también la Resolución Administrativa (RA) APS/DJ/PDC/Nº 777-2015 de 10 de agosto y la RA APS/DJ/DPC/Nº 316-2015 de 15 de marzo, ambas emitidas por la APS.

II.1 Respuesta del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Que admitida la demanda mediante providencia de 14 de abril de 2016 a fs. 207, es corrida en traslado a la autoridad demandada, quien fue legamente citado, apersonándose Luis Alberto Arce Catacora en su condición de Ministro de Economía y Finanzas Públicas, para responder negativamente a la acción incoada en su contra.

En el memorial de respuesta cursante de fs. 283 a 292 vta., señaló en síntesis los siguientes extremos:

Que la SCP Nº 030/2014-S2, correspondería a una acción de amparo constitucional y por tanto resultaría de cumplimiento obligatorio únicamente para las partes intervinientes conforme la SCP Nº 753/2015-S1, además la Resolución impugnada contendría razones jurídicas diversas a la SCP invocada, al no referir acerca de lo dispuesto por el art. 168.b) de la Ley Nº 065 de 10 de diciembre de 2010 en actual vigencia, en cuanto a la función de sancionar a las entidades que se encuentran bajo su jurisdicción entre ellas Futuro de Bolivia S.A., estando sujeta a la Ley Nº 1732 como también al DS Nº 24469 como a su demás normativa regulatoria reglamentaria, encontrándose vigente el DS Nº 27324.

Sobre el principio de tipicidad respecto a lo determinado por la APS, observa que la misma resulta precisa y conforme a la normativa, habiéndose pronunciado en instancia jerárquica con pertinencia sobre lo alegado por la actora, resolviendo la pretensión de conformidad al art. 78.I de la Ley Nº 2341, acomendándose dicha circunstancia a Futuro de Bolivia S.A.

Anota que la competencia que tiene la APS, con las gestiones y resultados de las diligencias judiciales o estrategias legales dentro del desarrollo de las demandas, se basa en la normativa por la cual se le imputa infracciones y su consecuente sanción, establecida en la Ley Nº 065, denotando la competencia de la APS para controlar y regular el comportamiento de las entidades administradas en el desenvolvimiento dentro de los procesos coactivos sociales.

Que si bien las decisiones emitidas por la administración pública debe basarse en documentación, datos y hechos ciertos, este último correspondería al administrado traslucir de su accionar en cada intervención procesal en el marco de lo que la Ley así le hace imperativo de cumplimiento, por cuanto si la documentación llegara a ser insuficiente, importa al administrado describir cual la diligencia debida prestada y no remitirse a problemas que atraviesa el Órgano Judicial.

Respecto del concurso real y/o ideal señalo que la parte demandante haría mención a lo que en su momento la APS contesto a dicho alegato, recalcando que en la demanda no aportaría algún elemento más que se pueda considerar par su contestación, por cuanto se ratificó en los criterios expuestos en la Resolución Ministerial Jerárquica, haciendo notar que la Sentencia Constitucional Nº 1863-2010-R, en sustancia puntualiza la autoridad que determina la imposición de la sanción y no así como se constituyen o configuran los presupuestos facticos de la infracción o el accionar del sujeto cuya consecuencia puede derivar en reproche.

Que en cuanto a la falta de congruencia con relación a los cargos Nº 1, 3, 6, 10, 14, 18, 21, 24, 26, 29, 31, 35, 41, 43, 46, 49, 52, 54, 58, 61, 62, 65, 69 y 71, el art. 96 de la Ley de Pensiones y siguientes, establece el plazo de pago de contribuciones por periodos vencidos, que en defecto y al vencimiento e incumplimiento da lugar a la gestión de cobranza administrativa y judicial. Por los periodos en mora y que el artículo 166 de la misma Ley, establece que el monto consignado en la Nota de Debito podrá actualizarse al vencimiento de nuevos periodos en mora en cualquier etapa del proceso, por lo que resultaría impertinente la pretensión demandada en relación a la falta de congruencia.

En cuanto a la prescripción refirió que en virtud a lo determinado por el art. 63.II de la Ley Nº 2341, la resolución Ministerial Jerárquica se refirió estrictamente a las pretensiones formuladas por el recurrente, en consecuencia no correspondería realizar mayor análisis al respecto

II.2 Petitorio

Con estos argumentos solicitó se declare improbada la demanda contenciosa administrativa.

III.1 Réplica y dúplica

En la réplica formulada por la demandante, se reiteraron los argumentos anteriores. No habiendo hecho uso de la duplica la entidad demandada pese a su legal notificación.

Decreto Autos para Sentencia

Concluido el trámite del proceso, se decretó Autos para Sentencia conforme consta en la providencia de 29 de noviembre de 2016.

CONSIDERANDO II:

II.1 Fundamentos jurídicos del fallo

Que teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del proceso Contencioso Administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia, es de competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Adm., Social y Adm., del Tribunal Supremo de Justicia, en previsión de los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y lo dispuesto por la Ley Nº 620 art. 2.2, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la Resolución del Recurso Jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos sucedidos en la fase administrativa y, realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos en Sede Administrativa.

Una vez compulsados los antecedentes y las Resoluciones Administrativas base de la impugnación contenida en la demanda con las normas aplicables, se extraen los siguientes datos relevantes para resolver la controversia:

Que la APS, mediante RA APS/DJ/DPC/Nº 316-2015 de 19 de marzo, resolvió sancionar a Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones por los cargos Nº 1, 2, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 14, 15, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 35, 41, 42, 46, 47, 49, 52, 54, 58, 59, 61, 62, 63, 65, 66, 67, 69, 71 y 72 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.000.00 ( Un mil Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106 y 110 de la Ley Nº 065 y 22 del DS Nº 0778, por los cargos Nº 9, 12, 17, 39, 43, 48 y 56 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.000.00 (Un mil Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106 y 149.i) y v) de la Ley Nº 065, por los cargos Nº 5, 8, 20, 36, 37, 38, 40, 44, 45, 50, 51, 53, 55, 57, 60, 64, 68, 70 y 73 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.500.00 (Un mil quinientos Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106, 111.I y 149.i) y v) de la Ley Nº 065, desestimar los cargos Nº 13 y 16, declarar la anulabilidad parcial del proceso administrativo sancionador y consecuentemente dejar sin efecto la Nota de Cargo APS-EXT.DE/DJ/1888/2014, únicamente en cuanto a los cargos Nº 25, 30, 33 y 34, debiendo emitirse nueva Nota de Cargos para el inicio del proceso administrativo sancionatorio, previa evaluación de los hechos que dieron lugar a determinar la existencia de indicios de infracción administrativa.

Esta Resolución fue objeto del recurso de revocatoria interpuesto por Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones, que mereció la RA APS/DJ/DPC/Nº 777-2015 de 10 de agosto, que resolvió confirmar parcialmente la RA APS/DJ/DPC/Nº 316-2015 de 19 de marzo, sancionando a Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones por los cargos Nº 1, 2, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 14, 15, 18, 19, 23, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 35, 41, 42, 46, 47, 49, 52, 54, 58, 59, 61, 62, 63, 65, 66, 67, 69, 71 y 72 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.000.00 ( Un mil Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106 y 110 de la Ley Nº 065 y 22 del DS Nº 0778, por los cargos Nº 9, 12, 17, 39, 43, 48 y 56 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.000.00 (Un mil Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106 y 149.i) y v) de la Ley Nº 065, por los cargos Nº 5, 8, 20, 36, 37, 38, 40, 44, 45, 50, 51, 53, 55, 57, 60, 64, 68, 70 y 73 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.500.00 (Un mil quinientos Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106, 111.I y 149.i) y v) de la Ley Nº 065, desestimar los cargos Nº 13, 16, 21, 22 y 24.

Motivo por el cual Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones, interpuso recurso jerárquico, emitiendo en consecuencia el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 004/2016 de 2 de febrero por la que resolvió confirmar totalmente la RA APS/DJ/DPC/Nº 777-2015 de 10 de agosto, que resolvió confirmar parcialmente la RA APS/DJ/DPC/Nº 316-2015 de 19 de marzo. Rechazando mediante Resolución de 23 de febrero de 2016 la solicitud de complementación y enmienda de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 004/2016 de 2 de febrero.

Que, en el proceso, la entidad demandante cuestiona la validez del acto administrativo contenido en la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 004/2016 de 2 de febrero emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, porque considera que desconocería la SCP Nº 0030/2014-S2 de 10 de octubre, al evidenciarse que las sanciones impuestas fueron determinadas con base al Régimen Sancionador establecido por el DS Nº 24469, que fue declarado inexistente, que las infracciones de los cargos Nº 3, 6, 7, 10, 11, 14, 18, 19, 21, 22, 26, 29, 31, 35, 41, 42, 46, 49, 52, 54, 58, 59, 61, 62, 69 y 71 habrían prescrito, que se violaría el principio de tipicidad de los cargos Nº 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 23, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72 y 73, que la autoridad administrativa hubiere actuado sin competencia para fiscalizar la tramitación de los procesos coactivos, violación al principio de verdad material, que no se habría aplicado el concurso real y/o ideal de infracciones, falta de valoración probatoria e incongruencia .

Analizados los antecedentes, corresponde en consecuencia ingresar a resolver la problemática traída a este Tribunal con la formulación del proceso contencioso administrativo, efectuándose el análisis siguiente.

Así, corresponde inicialmente referirnos al principio de legalidad, que en el marco del estado constitucional de derecho y el sistema constitucional boliviano vigente supone, fundamentalmente, el sometimiento de los gobernantes y gobernados a la Constitución Política del Estado, la vigencia de derecho y el respeto a la norma.

Efectivamente, la Constitución Política del Estado, no debe ser entendida únicamente de manera formal, como reguladora de fuentes del Derecho, de la distribución y del ejercicio del poder entre los órganos estatales, sino como la Ley Suprema y Fundamental que contiene los valores, principios, derechos y garantías que deben ser la base del legislador y del intérprete de la Constitución, se concluye entonces que las leyes son válidas no sólo por la forma de su producción, sino también y, fundamentalmente, por la coherencia de sus contenidos con La Ley Fundamental.