SE/0061/2016

SALA PLENA

SENTENCIA: 61/2016.

FECHA: Sucre, 15 de febrero de 2016.

EXPEDIENTE: 509/2011.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Empresa Unipersonal DRACRUZ contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

MAGISTRADA RELATORA: Rita Susana Nava Durán.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Empresa Unipersonal DRACRUZ contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 57 a 63, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico, Resolución Medio Ambiente Nº 59/2011 de 17 de junio de 2011, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua; contestación de la demanda de fs. 130 a 132; réplica de fs. 162 a 165; dúplica de fs. 172 a 173 y los antecedentes del proceso.

CONSIDERANDO I: Que la Empresa Unipersonal DRACRUZ representada por Enrique Luis Cruz Villarroel, en el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso administrativa (fs. 57 a 63), pidiendo revocar la Resolución de Recurso Jerárquico Resolución Medio Ambiente/Nº59/2011 de 17 de junio de 2011, con los siguientes fundamentos:

1. Como antecedentes refiere, planteó solicitud de Licencia Ambiental para el Grupo de Concesiones Mineras “PIRAI PORONGO”, posteriormente mediante Fax de 20 de mayo de 2010, se le notificó con la nota S.D.S./DICAM.MA. Nº 064/10 de 18 de mayo, por la cual el Secretario de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente de la Gobernación de Santa Cruz, como Autoridad Ambiental Competente Departamental (AACD), devolvió su Manifiesto Ambiental, sin otorgarle la Licencia Ambiental, con el siguiente argumento: 1º. Que, la Secretaria Departamental de Desarrollo Sostenible, en cumplimiento del Reglamento Ambiental, Aprovechamiento de Áridos y Agregados (RAAA) aprobado mediante el DS Nº 0091, se constituiría en la segunda instancia de revisión de documentos ambientales que corresponden a la extracción de áridos y que la primera instancia de revisión seria el Organismo Sectorial Competente (OSC), constituido por el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, no correspondiendo a la instancia ambiental departamental revisar el Manifiesto Ambiental, por incumplimiento del procedimiento establecido en la normativa citada. 2º. El Organismo Sectorial Competente (OSC) devolvió la documentación ambiental debido a que el autorizado para realizar actividades, obras o proyectos (AOP) no ha cumplido con la Ley Nº 3425 y DS Nº 0091 Reglamento para el Aprovechamiento y Explotación de Áridos y Agregados, principalmente el art. 21 de este último, relativo a la adecuación de las concesiones para la obtención de la Resolución Administrativa de Autorización para la explotación de áridos en el municipio respectivo y que por tanto, no corresponde la revisión y menos aún la otorgación de la Declaratoria de Adecuación Ambiental si se evidencia el incumplimiento de los artículos precitados y del procedimiento de revisión del Manifiesto Ambiental, establecido también en los Arts. 12 inc. a) y 134 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, el cual constituye dos instancias ambientales de revisión de los documentos ambientales.

2. Señala que contra dicho acto, ha planteado el Recurso de Revocatoria previsto en el Art. 64 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, que fue rechazado por Resolución Administrativa Nº 063/2010 de 23 de diciembre, que confirmo la devolución del Manifiesto Ambiental, porque no se había acompañado la autorización municipal de explotación de áridos.

3. Posteriormente planteó Recurso Jerárquico, que mereció la Resolución/Medio Ambiente Nº 59/2011 de 17 de junio de 2011, que sin pronunciarse en el fondo desestimo el recurso, arguyendo que fue presentado fuera del plazo previsto por el art. 38. II del DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, manifiesta que dicha resolución es ilegal en la forma y en el fondo, por los siguientes argumentos: En la forma a) equivoca totalmente la aplicación de las normas procesales, al confundir un proceso de petición a la administración pública, como la solicitud de licencia ambiental, regulado íntegramente por las normas de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, con un proceso de primera instancia por infracciones administrativas, regulado por el art. 33 y siguientes del DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, que es específico para infracciones administrativas, rechazando el Recurso Jerárquico con el falso argumento que se tenía cinco días hábiles para interponerlo, desconociendo que fue planteado en el plazo de diez días previsto por el Art. 66 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo b) elude pronunciarse sobre el fondo de la cuestión planteada, es decir, sobre la obligación que tenía la Autoridad Ambiental Competente Departamental de otorgar la Declaratoria de Adecuación Ambiental, considerando que la misma se niega a otorgar la licencia ambiental, si no se presenta como requisito previo la autorización municipal: En el fondo, establece que la Autoridad Ambiental Competente Departamental en su Resolución Administrativa Nº 064/2010, de 23 de diciembre de 2010, no toma en cuenta que el propio DS Nº 0091 en su art. 22 del Reglamento Ambiental, Aprovechamiento de Áridos y Agregados (RAAA) dispone que, “Las actividades de aprovechamiento industrial o actividad mayor de áridos y agregados, para la Obtención de Licencia Ambiental deben regirse a lo establecido en la Ley Nº 1333 de Medio Ambiente, sus reglamentos, Reglamento General de Áreas Protegidas y el presente Reglamento”, es decir, establece un orden jerárquico al que debe someterse el proceso de obtención u otorgamiento de la licencia ambiental, citando en primer lugar, la Ley Nº 1333 de Medio Ambiente y después recién los demás instrumentos normativos de inferior jerarquía, que no exigen la autorización municipal como condición previa para la otorgación de Licencia Ambiental y que teniendo mayor jerarquía eran de preferente aplicación frente al DS Nº 0091 Reglamento Ambiental, Aprovechamiento de Áridos y Agregados (RAAA) que colisiona con la Ley Nº 1333 de Medio Ambiente y sus reglamentos, ignorando también cumplir el mandato del art. 410 de la Constitución Política del Estado, relativo a la jerarquía normativa, ilegalidad que fue confirmada y ratificada por la Resolución/Medio Ambiente Nº 59/2011 del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que no quiso enmendarla y se limitó a examinar la forma, eludiendo resolver el fondo.

4. Al fundamentar legalmente su demanda, refiere que los procedimientos de los recursos y los plazos que fija la Ley Nº 2341 y su Reglamento contenido en el DS Nº 27113, son las que debieron ser aplicadas por la Autoridad Ambiental Competente Departamental, como por la Ministra de Medio Ambiente y Agua para resolver todas las etapas de su solicitud y trámite de Licencia Ambiental, asimismo manifiesta que la Resolución Administrativa Nº 063/2010 de 23 de diciembre de 2010, que rechaza el Recurso de Revocatoria le fue notificado el 22 de marzo de 2011, corriendo los diez días hábiles previstos por el art. 66. II de la Ley Nº 2341 para plantear el Recurso Jerárquico, mismo que fue presentado el 5 de abril de 2011, vale decir, dentro del plazo hábil fijado, por lo que el mismo debió ser considerado y resuelto en el fondo.

5. Arguye que si se examina el DS Nº 28592 de 17 de enero de 2006, se tiene que el Capítulo III, establece los Procedimientos Administrativos de primera instancia, regulado de manera específica y concreta en su art. 33, en consecuencia, el art. 38. II de este Decreto Supremo, establece un Recurso Jerárquico, que debe interponerse en el plazo de cinco días, pero única y exclusivamente dentro de un procedimiento de primera instancia por infracciones administrativas.

6. Refiere que su solicitud de Licencia Ambiental, que ha concluido con la R.A. Nº 59/2011, fue completamente desvirtuada y tergiversada, tanto por la Autoridad Ambiental Competente Departamental (AACD), como por la Ministra de Medio Ambiente y Agua, pues resolvieron el mismo como si se tratara de un proceso que se le hubiera instaurado por haber cometido alguna infracción administrativa, cosa que nunca cometió y de forma equivocada y sin ninguna justificación legal ni lógica, lo resolvieron aplicándole el referido DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales.

7. En cuanto a la presentación de Autorización de Explotación de Áridos, que fue exigido por la Autoridad Ambiental Competente Departamental (AACD) como requisito previsto por el art. 10 del DS Nº 0091 Reglamento Ambiental, Aprovechamiento de Áridos y Agregados (RAAA), para otorgar la Licencia Ambiental, debió ser revocado por su manifiesta improcedencia por la Ministra de Medio Ambiente y Agua y que sin embargo no fue así por no haber ingresado al fondo de la causa.

8. Agrega que la Ley Nº 3425, que dio a los Gobiernos Municipales competencia para la administración y regulación de los áridos o agregados, les impone que mediante Ordenanzas Municipales aprueben normas de manejo y conservación de los ríos y las cuencas de su jurisdicción municipal, donde estarán establecidas las normas de explotación de agregados. Esta ley, en ninguna de sus normas, dispone que los Concesionarios Mineros de áridos obtengan Autorización Municipal para la explotación de esos recursos, porque tal autorización ya está otorgada de manera indefinida con sus Títulos Ejecutoriales, tal como prevén los arts. 10, 31 y otros del Código de Minería.

9. Señala que la exigencia de la Autoridad Ambiental Competente Departamental (AACD), de presentar una autorización municipal de explotación de áridos, como requisito previo para otorgar la Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA), no es un requisito exigible, conforme establece la SC Nº 0524/2011-R de 25 de abril de 2011, mismo que tiene carácter vinculante.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 28 de septiembre de 2011 (fs. 67) y corrida traslado al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, éste responde a la demanda (fs. 130 a 132), solicitando se la declare improbada con los siguientes argumentos:

1. Refiere que mediante Resolución/Medio Ambiente/Nº 59/2011 de 17 de junio, se desestimó el Recurso Jerárquico por haber sido presentado fuera de plazo, ya que la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo establece en sus arts. 21, 61 y el art. 38. II del Decreto Supremo Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, un plazo máximo y obligatorio de 5 días hábiles, computables a partir del día siguiente hábil a su notificación, para interponer el Recurso Jerárquico. Que, el 22 de marzo de 2011 se notificó en forma personal a Enrique Luis Cruz Villarroel con la Resolución Administrativa Nº 063/2010 de 22 de diciembre, habiendo interpuesto el Recurso Jerárquico el 5 de abril de 2011, por tanto el mismo fue interpuesto fuera de plazo conforme establece la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo en su arts. 21, 61 y el art. 38. II del Decreto Supremo Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales. Asimismo, encontrándose el domicilio legal del recurrente dentro de la jurisdicción municipal de Santa Cruz, sede de las funciones de la Autoridad Ambiental Competente Departamental, el plazo adicional previsto en el art. 21. III de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo y art. 38. II del Decreto Supremo Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, con respecto a las personas que tengan su domicilio en un municipio distinto al de la sede de la entidad pública, no es aplicable al presente caso.

2. Señala que el recurrente disponía del plazo de 5 días para interponer el Recurso Jerárquico, computables a partir del día siguiente de su legal notificación con la resolución que resuelve el recurso de revocatoria, debido a que constituyó domicilio en el Km. 7 Doble Vía La Guardia, detrás del colegio Berea, instalaciones de la Empresa DRACRUZ, ubicada dentro de la jurisdicción del municipio de Santa Cruz.

3. Refiere que la Resolución/Medio Ambiente/Nº 59/2011 de 17 de junio, no presenta ninguna ilegalidad, más al contrario está dentro del marco legal establecido en la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo en su art. 21 (Términos y Plazos), art. 61 (Formas de la Resolución) y DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, en su art. 38. II. Por otro lado manifiesta, que el DS Nº 27113 Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo en su Disposición Adicional Primera, con referencia a los Procedimientos Especiales señala: “...sin perjuicio de la aplicación supletoria del Procedimiento Administrativo General establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y de las disposiciones contenidas en este reglamento, continuaran en vigencia los siguientes procedimientos especiales para la formación de actos de instancia, la imposición de sanciones a los administrados y la impugnación y ejecución de resoluciones”. Estipulándose en el inciso h) el Régimen de Medio Ambiente, lo cual significa que siendo el DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, un cuerpo normativo que complementa y modifica los reglamentos ambientales, donde se establecen dos mecanismos de impugnación, los cuales son Recurso de Revocatoria y el Jerárquico, los mismos proceden sin mayor exclusión (en el caso del Recurso Jerárquico); cuando el Recurso de Revocatoria hubiere sido desestimado o rechazado por la Autoridad Ambiental Competente (AAC) de primera instancia, conforme el art. 38. I, inc. a), advirtiéndose que en el mencionado artículo, no se establece que debe aplicarse sólo y únicamente en procesos de carácter sancionatorio.

4. Señala que los procedimientos administrativos establecidos en los Capítulos IV y V del DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones a los Reglamentos Ambientales de Gestión Ambiental y de Prevención y Control Ambiental, no son exclusivos de las infracciones administrativas, más bien son aplicables a todo tipo de resolución que afecte los derechos subjetivos, e intereses legítimos de los administrados dentro del ámbito medioambiental.

5. Agrega que cuando se produce un rechazo del manifiesto ambiental por parte de la Autoridad Ambiental Competente, de acuerdo al Título X del Reglamento de Prevención y Control Ambiental aprobado por el DS Nº 24176, procede el Recurso de Apelación, sin embargo a partir de la aprobación de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, así como el Decreto Supremo Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, dentro del Sistema Jurídico Publico, se reconocen dos instancias de impugnación como son: el Recurso de Revocatoria y el Recurso Jerárquico, lo cual queda plenamente ratificado, cuando en el art. 4 inc. c) del DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales, determina que dentro de las atribuciones, funciones y competencias del ahora Ministerio de Medio Ambiente y Agua está el de “conocer y resolver los Recursos Jerárquicos de los procedimientos de Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), y Manifiesto Ambiental previstos en el Titulo X del Reglamento de Prevención y Control Ambiental ”, entendiéndose, que al referirse a recursos jerárquicos, se reconoce además la existencia de un recurso de revocatoria, cuyo procedimiento se encuentra establecido en el Capítulo IV y V del mencionado cuerpo legal.

6. A la afirmación que se debió aplicar el art. 66. II de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, en el cómputo de plazo para la interposición de su Recurso Jerárquico, considera que es argumento que no toma en cuenta la existencia de una normativa propia, que regula un ámbito específico como es el régimen medioambiental, donde la aplicación del Decreto Supremo Nº 28592 de Complementación y Modificaciones de Reglamentos Ambientales es ineludible y obligatorio, al no establecer ningún criterio de exclusión con respecto a la procedencia.

CONSIDERANDO III: Que por memorial de fs. 162 a 165, la Empresa Unipersonal “DRACRUZ” presenta su réplica, reiterando los argumentos de su demanda y su petición de fondo; mientras que la entidad demandada presenta fuera de término su dúplica, en consecuencia no fue considerada; finalmente, se decretó Autos para Sentencia por proveído de fs. 174, corresponde resolver la causa de conformidad al art. 354. III del Código de Procedimiento Civil.

Que de la compulsa de los datos del proceso, se establece que el objeto de la controversia se circunscribe a determinar:

a) “Si el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, al desestimar el Recurso Jerárquico, por haberse interpuesto fuera de plazo, incurre en indebida apreciación de plazos procesales, al confundir un proceso de petición a la administración pública, como es la solicitud de Licencia Ambiental, regulado por las normas de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, con los plazos establecidos para un proceso de primera instancia por infracciones administrativas, regulado por el art. 33 y siguientes del DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales”.

b) “Si la Ley Nº 3425, no dispone que los concesionarios mineros de áridos, tengan que obtener autorización municipal para la explotación de esos recursos, porque tal autorización ya está otorgada de manera indefinida con sus Títulos Ejecutoriales, tal como prevén los arts. 10 y 31 y otros del Código de Minería”.

Que una vez analizado el contenido de los actos y resoluciones administrativas, y los argumentos y defensa formulados por las partes en la presente controversia, el Tribunal Supremo de Justicia, procede a revisar el fondo de la presente causa, en los siguientes términos:

1. Sobre el primer objeto de controversia: “Si el Ministerio de Medio Ambiente y Agua al desestimar el Recurso Jerárquico, por haberse interpuesto fuera de plazo, incurre en indebida apreciación de plazos procesales, al confundir un proceso de petición a la administración pública, como es la solicitud de Licencia Ambiental, regulado por las normas de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, con los plazos establecidos para un proceso de primera instancia por infracciones administrativas, regulado por el art. 33 y siguientes del DS Nº 28592 de Complementaciones y Modificaciones de Reglamentos Ambientales”, se debe realizar el siguiente análisis de hecho y de derecho.