SE/0061/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 61

Sucre, 22 de mayo de 2024

Expediente: 125-2023 – CA

Demandante: Empresa Sociedad JENNEFER S.R.L.

Demandado: Aduana Nacional de Bolivia

Tipo de Proceso: Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada: Resolución Administrativa (R.A.) N° 03-009-23 de 17 de febrero de 2023.

Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar

VISTOS: La demanda contencioso-administrativa de fs. 51 a 64 y vta., interpuesta por la Empresa Concesionaria Sociedad Jennefer S.R.L. mediante su representante legal, contra la Aduana Nacional de Bolivia, quien emitió la Resolución Administrativa (R.A.) N° 03-009-23 de 17 de febrero de 2023, el memorial de contestación de fs. 120 a 129, demás antecedentes procesales y:

CONSIDERANDO I:

I.1. Antecedentes de la demanda.

La parte actora, refiere que mediante Informe GG-UCCIP-IIIA-2022-9-2022 de 4 de marzo de 2022, el departamento de Control de Concesiones e Inversión Pública, observó que la Empresa Concesionaria Sociedad Jennefer S.R.L. habría reportado ante el Servicio de Impuestos Nacionales por ingresos brutos facturados del mes de julio de 2021, la suma de Bs.76.644,00 sin embargo, los ingresos brutos declarados ante la Aduana Nacional fueron de Bs.2.976,00 existiendo una diferencia de lo declarado y una omisión de pago de Derecho de Explotación de Bs.73.668,00 concluyendo que corresponde el inicio de relacionamiento por la omisión de pago del derecho de explotación.

En la primera etapa del referido proceso administrativo, se emitió la Resolución Administrativa N° RA-GG 03-151-23 de 29 de septiembre de 2022, resolviendo la Gerencia General de la Aduana Nacional, declarar PROBADA la infracción administrativa, en contra de la Empresa Concesionaria Sociedad JENNEFER S.R.L., por el presunto incumplimiento del pago del Derecho de Explotación, por el importe total determinado, del periodo julio de 2021.

Contra esta decisión, la parte ahora actora, presentó recurso de revocatoria, que fue rechazado por Resolución Administrativa N° RA-GG 03-178-22 de 10 de noviembre de 2022. Es a consecuencia de ello que se presentó recurso jerárquico, que fue rechazado por Resolución Administrativa N° RD 03-009-23 de 17 de febrero de 2023.

I.2. Fundamentos de la demanda.

En mérito de estos antecedentes, la Empresa Concesionaria Sociedad Jennefer S.R.L. mediante su representante legal, interpone demanda contenciosa administrativa, acusando las siguientes infracciones:

1.Demanda la nulidad de todo el proceso sancionador, por incumplir el procedimiento sancionador contraviniendo el debido proceso y causando indefensión, por prescindir total y absolutamente con el art. 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo, concordado con la Sección Cuarta de la Resolución de Directorio N° RD 01-023-03 de 11 de septiembre de 2003.

En esta misma parte de su escrito de demanda, precisa que el proceso sancionador “ha sido iniciado mediante Nota de Relacionamiento GG-UCCIP-IIIA-2022-9-2022 de 4 de marzo de 2022, suscrita por el Jefe de la Unidad de Control de Concesiones de la Aduana Nacional, a través de la cual se nos comunica que el reporte de Ingresos Brutos de diciembre de 2021, presentaría diferencias en las declaraciones realizadas a la Aduana Nacional y al Servicio de Impuestos Nacionales, presumiéndose con ello el cumplimiento a lo establecido en la Cláusula Séptima (DERECHO DE EXPLOTACIÓN) del Contrato de Concesión AN-GNJGC-DALIC-CEX-1-2019, por lo que, se habría configurado la infracción administrativa establecida en el Numeral 21) del art. 86 del Reglamento para la Concesión de Depósitos de Aduana”

Concluye indicando que, según normativa legal vigente, quien tendría competencia para conocer esta clase de infracciones sería el Gerente General y no el Jefe de la Unidad de Control de Concesiones de la Aduana Nacional, conforme se establece en el art. 91 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros.

2. Acusa que la Aduana Nacional mediante la RD 03-009-23 de 17 de febrero de 2023, vulneró la garantía del debido proceso en sus elementos de fundamentación y derecho a la defensa, garantizados por el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el art. 115.II de la CPE, por realizar un errado proceso sancionador, una inadecuada determinación del objeto del contrato de concesión, generando una injusta e infundada sanción que no se halla adecuadamente establecida.

La parte actora, precisa que “los servicios regulados y no regulados no son el objeto del Contrato de Concesión y eso queda totalmente claro de la simple lectura de la Cláusula Tercera del Contrato que señala: “El objeto del presente Contrato es la Concesión de Servicios de Depósitos Aduaneros…”

Es en razón de lo explicado que “no corresponde la interpretación sesgada hecha por la Gerencia General de la Aduana Nacional en la inicial Resolución Sancionatoria, sino que simplemente se observe y cumpla lo que dispone el Contrato…”

3. Refiere que la Aduana Nacional ha procedido a realizar un errado proceso sancionatoria sobre un incorrecto análisis para la determinación de los ingresos brutos, estableciendo una omisión de pago que jamás ha existido, motivo por el cual no corresponde sanción alguna, quebrantó la garantía del debido proceso en su elemento de aplicación objetiva de la Ley, protegido por el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 115.II de la CPE.

Respecto al cálculo del Derecho de Explotación, precisa que mediante el CITE N° 2579/2020 de 10/11/2020 “llevada a cabo en predios de la Empresa Concesionaria Sociedad Jennefer SRL, se aclaró que el Derecho de Explotación se aplica al servicio a la Carga (Mercancías) y no así al Servicio a las embarcaciones, ni al Servicio al Peaje”. No es evidente que todos los servicios que se presten dentro o fuera del Recinto se constituyen en servicios regulados y no regulados y que están alcanzados por el Derecho de Explotación, en ese sentido queda claro que en la Resolución N° RA-GG 03-151-22 de 29 de septiembre de 2023 (…) se aplica un errado criterio, respecto a los servicios que se deben considerar a efectos del cálculo del Derecho de Explotación”

4. Manifiesta que no corresponde la sanción impuesta toda vez que los servicios portuarios no están habilitados como servicios regulados, ni como servicios no regulados, por lo que no puede establecerse que habría vulnerado normativa administrativa alguna.

Necesariamente toda sanción debe fundarse en una omisión o contravención al ordenamiento jurídico administrativo y en el presente caso únicamente la Aduana Nacional procede a generar un proceso sancionador e imponer la sanción de una multa, basados en una errada interpretación y consideración del Contrato de Concesión de Servicios de Depósitos Aduaneros y sobre el alcance de los Servicios Regulados y Servicios no Regulados que se hallan totalmente equivocados.

5. Sostiene que no es procedente la imposición de una sanción, cuando la Aduana Nacional carece de competencia para concesionar servicios portuarios, no siendo parte de los derechos de explotación, por la concesión del servicio de depósito aduanero.

Indica que el art. 3 de la LGA, precisa que la Aduana Nacional carece de competencia para desarrollar actividades y servicios portuarios y no tiene la posibilidad legal de prestar servicios portuarios a terceros, vale decir que en ningún caso la Aduana Nacional podría constituirse en Administrador Portuario y desarrollar las actividades que competen al mismo (servicios a la carga, a la embarcación y al pasaje), a diferencia de otras entidades como la ASP-B que sí tienen tal atribución en el marco del art. 3.II del D.S. 2406.

Es en razón a esta realidad, que la Aduana Nacional no puede concesionar derechos que ellos no pueden hacer o ejercer, conforme establece el art. 32 de la LGA y art. 21 parágrafo segundo del Código Tributario Boliviano.

6. La Sociedad Jennefer S.R.L. no ha incurrido en la infracción administrativa establecida en el art. 86 numeral 21 del Reglamento para la concesión de depósitos aduaneros, motivo por el cual no correspondía la imposición de ningún tipo de sanción administrativa.

Sostiene que no existe coherencia en la Resolución RA-GG 03-151-22, toda vez que no es coherente a tiempo de interpretar y aplicar lo establecido en el Contrato de Concesión, al respecto la Resolución N° RA-GG 03-178-22 de 10 de noviembre de 2022 pretende justificar la falta de coherencia de la Resolución N° RA-GG-03-151-22 de 29/09/2022 señalando que existe una activación automática de la multa establecida en la Cláusula Trigésima Primera del Contrato de Concesión de Depósitos Aduaneros, olvidando que en materia de respeto al derecho constitucional, a la defensa y al debido proceso, no hay activaciones automáticas de sanciones, sino que, debe existir coherencia entre los cargos imputados a los presuntos infractores al inicio del proceso y la sanción finalmente impuesta a los mismos, no pudiendo directamente en la Resolución Sancionatoria hacer aparecer supuestas deudas y sanciones cuya determinación no fue objeto del proceso sancionatorio, situación que como se refirió, vicia de nulidad el presente proceso sancionatorio.

I.3. Petitorio.

En la parte final de su demanda, pide se declare probada la presente demanda contenciosa administrativa, en consecuencia, se deje sin efecto la R.D. N° 03-009-23 de 17 de febrero de 2023, en consecuencia, se deje sin efecto la sanción de multa impuesta o en su caso y ante la existencia de vicios procesales se proceda a declarar la nulidad de obrados, hasta el vicio más antiguo.

Por auto de 24 de mayo de 2023, cursante a fs. 66 es admitida la demanda y corrida en traslado.

Mediante diligencia cursante a fs. 109, se acredita que el representante de la Gerencia General de la Aduana Nacional de Bolivia, en calidad de tercero interesado, fue debidamente notificado, quien por escrito de fs. 136 a 145 y vta. se apersona y pide se declare improbada la presente causa.

I.4. De la contestación a la demanda.

La entidad demandada, mediante su representante legal, por escrito de fs. 120 a 129, responde en forma negativa, exponiendo los siguientes argumentos:

1.En cuanto a la primera infracción, acusada por la parte actora, luego de hacer una relación de antecedentes y la normativa legal vigente, relacionadas al Reglamento para la Concesión, “en cuestiones vinculadas a la Concesión, serán dirigidas por el Gerente General, el Presidente o el Representante Legal de los Concesionarios al Jefe del Departamento de Concesiones (Hoy Unidad) en primera instancia, reafirmándose de esta manera que la Unidad de Concesiones de la Aduana Nacional cuenta con plena competencia para conocer e iniciar el proceso sancionador de relacionamiento, el cual no debe ser confundido con las funciones de seguimiento y control de los Fiscales de Servicio asignados en virtud a la suscripción del contrato”

2.Respecto a la inadecuada determinación del objeto del contrato de concesión, la entidad demandada, precisa que acudiendo a las definiciones contenidas en el art. 8 del Reglamento para la Concesión, así como “el Reglamento Técnico a la Ley N° 165 de 16/08/2011, General de Transporte en la modalidad de Transporte Acuático, aprobado mediante D.S. N° 3073 de 01/02/2017, definió como Servicios Portuarios a las actividades necesarias que se prestan a los buques, cargas, pasajeros, destinadas a facilitar el tráfico portuario en condiciones de seguridad, eficacia..”

Seguidamente sostiene: “Por lo que el Servicio de Carga como Servicio Portuario, se encuentran dentro del Servicio Regulado (…) correspondiendo al ahora demandante pagar el 20% del derecho de explotación por el referido Servicio Regulado, sobre el 100% de los ingresos brutos facturados por el Concesionario”.

3. Con relación al incorrecto análisis para la determinación de los ingresos brutos, estableciendo una omisión de pago que supuestamente no existió. Al respecto, luego de hacer varias puntualizaciones de carácter normativo, concluye indicando: “se advierte que el Concesionario denota una equivocada interpretación respecto a los Servicios Portuarios, tratando de diferenciarlos de los Servicios que debe prestar como Concesionario, pretendiendo delimitar estos últimos al área de Almacenamiento, siendo que los Servicios Portuarios comprende tres tipos: Servicios a la Carga (mercancías), Servicios al Buque (embarcaciones) y Servicios al Pasaje (pasajeros) y se prestan en todo el Puerto, por ende en toda la Zona Primaria. En ese entendido, los Servicios prestados en la Zona Primaria, sea dentro o fuera del área de almacenamiento, si son aplicados a la carga sujeta a un régimen aduanero, constituyen Servicios a la Carga que debe prestar el Concesionario, en el marco del Contrato de Concesión firmado, no aplicado esta prestación a los Servicios al Buque o al Pasaje”.

4. En relación a que los servicios portuarios no estarían habilitados como servicios regulados, ni como servicios no regulados. La entidad demandada, hace referencia al Reglamento Técnico de la Ley N° 165 (Ley General de Transporte, en la Modalidad de Transporte Acuático), aprobado por D.S. 3073 de 01/02/2017, es en este contexto que sostiene: “la parte demandante pretende confundir la aplicación de la Autorización de los Servicios No Regulados, señalando que los servicios prestados a la carga, sujeta a un régimen aduanero, fuera del área de almacenamiento, son Servicios No Regulados, señalando que los servicios prestados a la carga, sujeta a un régimen aduanero, fuera del área de almacenamiento, son Servicios No Regulados y que al no haber sido aprobados por el Directorio de la Aduana Nacional, éste puede prestarlos en su calidad de Administrador de Puertos sin reportar los ingresos percibidos al respecto; no obstante se puede advertir que los Servicios No Regulados tienen otra perspectiva y otro fin”.

5. Sobre la competencia de la Aduana Nacional para Concesionar Servicios Portuarios, sostiene que la entidad demandada, entre sus atribuciones, cumple como encargada de vigilar y controlar el paso de mercancías por fronteras, puertos y aeropuertos, considerando que no se puede desconocer el hecho de que toda la mercancía relacionada al comercio internacional que no se someta al control aduanero desde su arribo a territorio nacional, será objeto de proceso por contrabando.

6. Con relación a la infracción administrativa establecida en el art. 86 numeral 21 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros. “…la parte demandante mantiene una errónea interpretación referente al alcance del Contrato de Concesión (…) y la aplicación del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros respecto a los Servicios Prestados, puesto que los servicios prestados a la carga que se encuentra bajo un régimen aduanero, es considerado un Servicio que debe prestar como Concesionario, al estar dentro de la Zona Primaria debidamente delimitada. En este caso dicha situación no ocurrió, por lo que se determina que existe incumplimiento a la cláusula SÉPTIMA del Contrato, al no haber incluido todos sus ingresos percibidos para el cálculo del Derecho de Explotación y al considerarse que los Servicios prestados corresponden a Servicios Regulados y no Regulados y que son parte del Contrato de Concesión”.

7. Respecto de la supuesta falta de coherencia en el objeto, etapas y resolución del proceso sancionador. Este aspecto no es evidente, por el contrario, al haberse evidenciado el incumplimiento de la Cláusula Séptima del Contrato de Concesión, es coherente la activación automática de la multa conforme establece la Cláusula Trigésima Primera.

I.5. Petitorio.

En el epílogo de su contestación pide que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, en consecuencia, se mantenga firme y subsistente la Resolución N° RD 03-009-23 de 17 de febrero de 2023.

CONSIDERANDO II.

II.1. Consideraciones Previas.

Luego de haber revisado minuciosamente los antecedentes cursantes en el expediente, compulsado los mismos con lo expuesto en el escrito de demanda y contestación, previo a emitir una decisión debidamente argumentada, respecto de los hechos controvertidos, corresponde realizar las siguientes consideraciones: