SE/0062/2006

SALA PLENA

SENTENCIA: 62/2006 FECHA: 13 de julio de 2006

EXP. N°: 230/2003

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) c/ Superintendente General de Servicio Civil e Intendente de Recursos Jerárquicos.

Dictada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por José Daniel Kwacz Hara, Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, contra Wálter Guevara Anaya, Superintendente General del Servicio Civil y el José Luís Baptista Morales, Intendente de Recursos Jerárquicos.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 12-14, decreto de admisión de fs. 16, respuesta de las autoridades demandadas de fs. 37-38, réplica y renuncia a la dúplica, los antecedentes del trámite y disposiciones legales aplicables al mismo; y

CONSIDERANDO: Que a fs. 12-14, José Daniel Kwacz Hara, en su condición de Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, se apersona ante el Tribunal Supremo de Justicia e interpone demanda contenciosa administrativa en contra de las Resoluciones Administrativas Nºs SSC/IRJ/170/2003 y SSC/IRJ/171/2003, ambas de 17 de Noviembre de de 2003, pronunciadas por Wálter Guevara Anaya, Superintendente General del Servicio Civil y José Luís Baptista Morales, Intendente de Recursos Jerárquicos, dirigiendo la acción contra dichas autoridades administrativas, en base a los siguientes fundamentos:

1º.- Manifiesta que como resultado del proceso administrativo interno instaurado en contra de los funcionarios Cimar Clavijo Polanco y Juan Pablo Escobari Valdivia, por devoluciones y cobros efectuados al Gobierno Municipal de Cotoco en el Departamento de Santa Cruz, la autoridad sumariante del FNDR estableció en contra de aquellos responsabilidad administrativa por incumplimiento de normas del ordenamiento jurídico administrativo

2º.- Indica que la Resolución del sumariante fue impugnada por los funcionarios afectados a través del Recurso de Revocatoria y Jerárquico en virtud a que gozaban de la calidad de funcionarios de carrera administrativa, correspondiendo a la Superintendencia del Servicio Civil el conocimiento y sustanciación del Recurso Jerárquico, instancia que, resolviendo el Recurso interpuesto por Cimar Clavijo Polanco pronunció las Resolución Administrativa Nº SSC/IRJ/170/2003 de 17 de Noviembre de 2003, determinando anular obrados hasta la Resolución Sumarial Nº 021/2003 de 29 de julio de 2003, la que dio origen a la Resolución Sumarial Nº 021/2003 de 20 de agosto de 2003 a través de la cual se atribuye al funcionario Cimar Clavijo Polanco responsabilidad administrativa por incumplimiento de normas del manual de funciones de esa entidad y por infracción de disposiciones legales contenidas en la Ley Nº 2027 de 27 de octubre de 1999, o Ley del Estatuto del Funcionario Público.

3º.- Refiere que la Superintendencia del Servicio Civil y el Intendente de Recursos Jerárquicos, resolviendo el Recurso Jerárquico deducido por Juan Pablo Escobari Valdivia, pronunciaron la Resolución Administrativa SSC/IRJ/171/2003, también de 17 de Noviembre de de 2003, que determinó anular obrados hasta la Resolución Sumarial Nº 020/2003 de 23 de julio de 2003, resolución que sirvió de base para el pronunciamiento de la Resolución Sumarial Nº 023/2003 de 20 de agosto de 2003 que declaró al funcionario Escobari Valdivia sujeto a responsabilidad administrativa por incumplimiento del Manual de Descripción del Puesto y Manual de Organización y Funciones de la entidad demandante y por infracción de disposiciones contenidas en la Ley Nº 2027 de 27 de octubre de 1999, esto es el Estatuto del Funcionario Público.

4º.- Argumenta que las Resoluciones Pronunciadas por el Superintendente del Servicio Civil y el Intendente de Recursos Jerárquicos cuya impugnación se pretende a través del proceso contencioso administrativo en estudio, son totalmente contradictorias, incoherentes y carecen del sustento legal correspondiente, debido a que en ambas Resoluciones se fundamenta en sentido de que en el proceso administrativo interno, la autoridad sumariante no cumplió con el requisito procesal de pronunciar el auto de apertura del proceso administrativo interno contra Cimar Clavijo y Juan Pablo Escobari Valdivia, siendo así que, en las Resoluciones Administrativas del Proceso Interno se encuentra consignado el auto de apertura de proceso, cuando ellas disponen "iniciar el proceso administrativo interno en contra de Cimar Clavijo Polanco y Juan Palo Escobari Valdivia" , por lo que, la aseveración de la Superintendencia del Servicio Civil - a decir del demandante - carece de veracidad y sustento legal. Señala como otra incoherencia de la Resoluciones Administrativas SSC/IRJ/170/2003 y SSC/IRJ/171/2003, ambas de 17 de Noviembre de 2003 el hecho de que estas consignen que en el hipotético caso de que las resoluciones administrativas internas sean válidas no pueden llegar a tener ese carácter por que no cita disposiciones legales del Manual de Descripción de Puestos que tiene por infringidas y además hace referencia al incumplimiento de principios de orden general contenidos en la Ley Nº 2027, argumento que a juicio del demandante es por demás falso, pues no se toma en cuenta la disposición del art. 14 parágrafo II del D.S. 26237 modificatoria del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, ya que las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público son normas generales entre las que se encuentra el Estatuto del Funcionario Público y las normas específicas entre ellas los Manuales de Descripción de Puestos y el Manual de Organización y Funciones del FNDR.

5º.- Refiere el demandante que por los fundamentos anotados precedentemente se afirma que las Resoluciones emitidas por la Superintendencia del Servicio Civil y el Intendente de Recursos Jerárquicos carecen de toda validez y no pueden anular el proceso administrativo interno llevado adelante contra los servidores públicos Cimar Clavijo Polanco y Juan Palo Escobari Valdivia, desconociendo que el FNDR posee Manuales de Descripción de Puestos y Manuales de Organización y Funciones aprobados por resoluciones internas de la Dirección Única de Fondos, los que no pueden ser invalidados por la Superintendencia del Servicio Civil y por el Intendente de Recursos Jerárquicos, más aún si se toma en cuenta que en base a estas normas internas se estableció en contra de los servidores públicos nombrados Responsabilidad Administrativa. Concluye el demandante solicitando a este Tribunal se admita la demanda y se dicte Auto Supremo revocando en todas sus partes las Resoluciones Administrativas SSC/IRJ/170/2003 y SSC/IRJ/171/2003 emitidas por el Superintendente General del Servicio Civil Walter Guevara Anaya y el Intendente de Recursos Jerárquicos José Luís Baptista Morales.

CONSIDERANDO: Que admitida la demanda mediante providencia de fs. 16, es corrida en traslado al Superintendente General del Servicio Civil, Dr. Wálter Guevara Anaya y al Intendente de Recursos Jerárquicos Dr. José Luís Baptista Morales, autoridades que una vez notificadas con la demanda incoada en su contra, mediante memorial de fs. 37-38, adjuntando las Resoluciones Administrativas Nºs SSC/IRJ/170/2003 y SSC/IRJ/171/2003, ambas de 17 de Noviembre de 2003 que en obrados cursan de fs. 1 a 5, cuya impugnación pretende el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, se apersonan y formulan respuesta fundada en los siguientes conceptos:

1º.- Refiere que la Superintendencia del Servicio Civil y la Intendencia de Recursos Jerárquicos anuló las Resoluciones Sumariales Nºs 020/2003 y 021/2003 de 23 y 29 de julio de 2003 pronunciadas por la autoridad sumariante del FNDR que determinaron responsabilidad administrativa a los ciudadanos Cimar Clavijo Polanco y Juan Pablo Escobari Valdivia por incumplimiento de Normas del Manual de Descripción de Puestos y Manual de Organización y Funciones del FNDR y por infracción de disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto del Funcionario Público, con los fundamentos contenidos en estas Resoluciones, ratificándose íntegramente en su redacción.

2º.- Refiere en relación a la afirmación del demandante en sentido de que la autoridad sumariante interna determinó iniciar proceso administrativos en contra de los servidores públicos mencionados y que por ello habría existido el auto de apertura de proceso interno; que no es admisible que en la actividad jurisdiccional, sea esta administrativa o propiamente judicial el responsable de conducir un proceso no exprese de manera precisa y objetiva el inicio del mismo en la parte resolutiva del acto administrativo o judicial pertinente, que esta necesidad de expresar con total claridad en la parte resolutiva de un acto administrativo responde a la exigencia doctrinal y normativa de otorgar seguridad jurídica a los actores de un proceso, por lo que la autoridad sumariante debió indicar con absoluta precisión la determinación de iniciar procesos administrativos internos en contra de los ya citados funcionarios públicos del FNDR.

3º.- Los demandados sostienen que no es lógico que el FNDR manifieste que los Manuales de Descripción de Puestos y Manual de Organización y Funciones carecen de numeración y que por lo tanto no era posible expresar las disposiciones concretas por las cuales se procesó a Juan Pablo Escobari Valdivia y Cimar Clavijo Polanco, cuando en realidad lo que la Superintendencia General del Servicio Civil no observó que no se haya citado las numeraciones de las disposiciones supuestamente infringidas, sino "las obligaciones o deberes en concreto trasgredidas por los procesados" .

4º.- Añade que una decisión sumarial no puede responsabilizar administrativamente a un funcionario, menos llevar adelante un proceso por haber éste vulnerado el Manual de Funciones de la Entidad sin especificar cual de estas funciones establecidas para un cargo específico han sido vulneradas, que por otra parte, las autoridades sumariantes de una entidad pública no pueden sustentar una resolución más, aún si en ella se establece cierto tipo de responsabilidad por la función pública, fundamentando tal decisión en normas de carácter general como es el caso del proceso interno llevado adelante contra los servidores públicos Juan Pablo Escobari Valdivia y Cimar Clavijo Polanco, pues - refieren los demandados - que la doctrina y la jurisprudencia son coincidentes en expresar que no puede haber proceso sin determinar la norma expresa supuestamente infringida, y tampoco puede existir sanción. Solicitan los demandados que en resolución la Corte Suprema de Justicia declara Improbada la demanda con costas y multas en contra de la entidad demandante.

Que, por decreto de fs. 39, se acepta la personería del Superintendente General del Servicio Civil y del Intendente de Recursos Jerárquicos, se da por respondida la demanda y se corre nuevo traslados para la réplica, la que es sustentada en los términos del memorial de fs. 4 y vlta., mediante el nuevo titular del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Alfonso García Salaues, que en lo principal constituye una ratificación en los términos de la demanda de fs. 12-14. Corrida en traslado la réplica por decreto de fs. 45, las autoridades demandadas presentan el memorial de fs. 47 a través del cual únicamente se ratifican en los términos de las Resoluciones Administrativas SSC/IRJ/170/2003 y SSC/IRJ/171/2003, de 17 de Noviembre de 2003, dictándose la providencia de fs. 48 por la que se da por renunciada la contestación a la réplica y se pronuncia "autos para resolución".

CONSIDERANDO: Que, con carácter previo al análisis del caso de autos, corresponde referir que si bien es cierto que el art. 778 del Código de Procedimiento Civil delimita el marco para la procedencia del proceso contencioso administrativo, referido a la oposición entre el interés público y el privado y cuando el sujeto que se creyere lesionado o perjudicado, hubiese agotado su reclamo en la vía administrativa, no es menos cierto que en la litis se traba el proceso entre dos entidades públicas, por ello, corresponde reconocerles legitimación activa y pasiva respectivamente tal cual prevé el art. 62 parágrafo II de la Ley Nº 2027 de 27 de octubre de 1999 y art. 39 del D.S. Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001, que establece el Procedimiento Administrativo para la sustanciación de los Recursos de Revocatoria y Jerárquico, previstos por los arts. 65, 66 y 67 de la Ley Nº. 2027 referida, a más de la permisión contenida en el art. 33 de la Constitución Política del Estado y Disposición Transitoria Tercera, parágrafo I, de la Ley Nº 2341 de abril de 2002 de Procedimiento Administrativo, cuya vigencia data del 25 de julio de 2003, mas aún si se tiene en cuenta que, este Tribunal a tiempo de emitir el Auto Supremo Nº 52/2005 de 20 de abril de 2005, refiriéndose a éste aspecto, indicó: "... Si bien ambos sujetos representan a entidades públicas, o bien personas colectivas con personalidad jurídica reconocida por ley, su legitimación activa para acudir a la vía contencioso administrativa es correspondiente con los mecanismos y garantías previstos por la Constitución para asegurar la sumisión de la administración al derecho y el principio de legalidad. Esta así dispuesto por el artículo 62 parágrafo II del Estatuto del Funcionario Público (Ley N° 2027) y 39 de su Reglamento (Decreto Supremo N° 26319) y se halla expresamente reconocida por la uniforme jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia en las Sentencias Nos. 134/2004 de 20 de octubre de 2004, 148/2004 de 19 de noviembre de 2004 y 37/2005 de 21 de marzo de 2005 ...".