SE/0064/2026

9 Z TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA SENTENCIA 64/2026 Sucre, 19 de mayo de 2026

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente : 11/2024

Demandante : Empresa Sociedad Jennefer SRL

Demandado : Directorio de la Aduana Nacional

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada : Resolución RD 3-38-23 de 6 de

octubre de 2023

Relator : HMedo. Germán Saúl Pardo Uribe I. VISTOS: La demanda Contenciosa Administrativa de fs. 52 a 67 vta., interpuesta por la Empresa Sociedad Jennefer S.R.L., a través de su representante legal, impugnando la Resolución Administrativa RD 03-38-23 de 6 de octubre de 2023, pronunciada por el Directorio de la Aduana Nacional; el memorial de contestación a fs. 150 a 159 vta.; el escrito de respuesta del tercero interesado a fs. 203 a 212 vta.; el memorial de Réplica a fs. 220 a 226; el Decreto de Autos para Sentencia a fs. 267; los antecedentes procesales:

IL CONTENIDO DE LA DEMANDA

La Empresa Sociedad Jennefer S.R.L., a través de su representante

legal, interpuso demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Administrativa RD 3-38-23 de 6 de octubre de 2023, pronunciada por el Directorio de la Aduana Nacional, exponiendo los siguientes argumentos:

1. Argumentó la nulidad del proceso sancionador por incumplimiento del procedimiento y vulneración del debido proceso, causando indefensión, por la falta de motivación, manifestando que el proceso sancionatorio inició con la Nota de Relacionamiento Cite:

CG/UCCIP/CIR/2023/3/2023 de 14 de febrero, suscrita por el Jefe del Departamento de Control de Concesiones e Inversión Pública de la Aduana Nacional, en la que comunicó a la empresa demandante, que el reporte de ingresos brutos correspondiente a julio 2022, presentó diferencias entre las declaraciones realizadas a la Aduana Nacional y al Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) presumiéndose con ello el incumplimiento a lo establecido en la Cláusula Séptima del Contrato de Concesión AN-GNJGC-DALJC-CEX-1-2019 de 26 de abril; por lo que, se configuró la infracción administrativa establecida en el art. 86.21 del Reglamento para la Concesión de Depósitos de Aduana, concediéndole el plazo de 15 días hábiles para presentar descargos.

Señaló que la nota de relacionamiento, con la que se inició el proceso sancionatorio, se halla al margen del ordenamiento jurídico establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, vulnerando el debido proceso y se constituye en una causal para la nulidad de obrados.

Basado en los arts. 81.1 y 82 de la Ley 2341, sostuvo que, cuando la Administración Pública inicie un proceso sancionatorio, debe notificar a los presuntos infractores con los cargos imputados; a través del Auto de Inicio de Proceso Administrativo Sancionatorio y en el caso de autos, se emitió una simple nota por autoridad incompetente.

El art. 103.II del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros, señala que todas las comunicaciones relativas al contrato, serán dirigidas por el Gerente General, el Presidente o el representante legal, por lo que el acto administrativo al haber sido realizado por la Jefe de la Unidad de Control de Concesiones de la Aduana Nacional, a través de nota, se ha viciado de nulidad el proceso, puesto que la nota CG/UCCIP/CIR/2023/3/2023 de 14 de febrero, además de acusarlo de la comisión de una infracción, se

_ conmina a presentar pruebas de descargo en el plazo de 15 días, constituyéndose en el inicio del proceso sancionador.

La normativa aduanera no establece que el Departamento o Unidad de Control de Concesiones esté facultado para iniciar procesos sancionadores en contra de los Concesionarios de Depósitos Aduaneros, delegando tal facultad a los Gerentes Regionales, Gerencia General y Directorio de la Aduana, concluyendo que de la forma que se inició el proceso sancionatorio es errada y vulnera el ordenamiento jurídico administrativo y no puede servir como documento base esencial para determinar alguna responsabilidad administrativa, que debió reunir los requisitos minimos propios del ordenamiento jurídico, que se encuentran señalados en la Sentencia Constitucional (SC) 802/2007-R de 2 de octubre, y concluyó señalando que, corresponde la nulidad del proceso sancionatorio por no haber sido emitido por la autoridad competente y a través de un acto administrativo válido y no a través de una nota, vulnerando el art. 232 de la Constitución Política del Estado (CPE).

2. Señaló que la resolución demandada, vulneró la garantía del debido proceso en sus elementos fundamentación y derecho a la defensa, por tramitar un errado proceso sancionador, realizar una inadecuada determinación del objeto del Contrato de Concesión, generando una injusta e infundada sanción que no se halla adecuadamente establecida; remitiéndose a la Cláusula Tercera del Contrato AN-GNJC-DALJC CEX-1-2019 de 26 de abril, suscrito entre la Aduana Nacional y la Sociedad Jennefer SRL, que establece el objeto del contrato, es la concesión de servicios de Depósitos Aduaneros, donde se prestarán servicios regulados y no regulados, entendiéndose por Depósito Aduanero, como el espacio delimitado, ubicado al interior del Puerto Jennefer, dentro del cual se prestan los Servicios Regulados y No Regulados; por lo que, pretender salir de este marco contractualmente establecido y obligar a la Sociedad

Jennefer SRL a pagar un Derecho de Explotación del 20 de todos los ingresos por servicios portuarios fuera del Depósito Aduanero y que no están relacionados con ningún régimen aduanero, constituye un abuso de autoridad por parte de la Aduana Nacional y se aparta de lo acordado en el Contrato de Concesión, procediendo a generar una sanción en contra de la Sociedad Concesionaria, bajo un supuesto incumplimiento en el pago del Derecho de Explotación dentro del plazo establecido o por el importe total determinado según el Contrato de Concesión, cuando no se ha identificado el objeto del contrato suscrito y no se puede sancionar, toda vez que no es posible sancionar, si no se ha cometido ninguna contravención, toda vez que sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativas las personas que resulten responsables de los mismos, puesto que no ha existido omisión o falta de pago de Derechos de Explotación, solo que la Aduana Nacional con base a una errada interpretación, al considerar que no se habría pagado en su justa medida el derecho de explotación, basado en una incorrecta interpretación del Contrato de Concesión de Servicios de Depósito Aduanero, puesto que se concesionó el Depósito Aduanero y no así servicios portuarios, debiendo aplicarse literalmente lo establecido en la cláusula tercera del Contrato.

3. Arguyó que la Aduana Nacional procedió a realizar un errado proceso sancionatorio sobre un incorrecto análisis para la determinación de los ingresos brutos, estableciendo una omisión de pago que no existió, por lo que no corresponde ninguna sanción, quebrantando la garantia del debido proceso en su elemento de aplicación objetiva de la ley; los ingresos declarados por el periodo julio de 2022 por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) al SIN, corresponden al monto facturado por la Empresa, por todos los servicios prestados, tanto en el Depósito Aduanero en el marco de

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la Concesión otorgada por la Aduana Nacional y por Servicios Portuarios prestados fuera del Depósito Aduanero, pagando los derechos de explotación en el porcentaje acordado, cumpliendo con el contrato, sobre el importe obtenido por concepto de Depósito Aduanero, mientras que la diferencia corresponde a los ingresos obtenidos por otros ingresos fuera del espectro del contrato; por ello, considera que se habría cometido una vulneración al haberse omitido el pago de los Derechos de Explotación en su justa medida, concluyendo que la Sociedad demandante, canceló el importe correctamente, no correspondiendo ninguna omisión o vulneración causal de sanción, motivo por el cual el proceso sancionatorio es equivocado producto de la errónea interpretación del Contrato de Concesión.

4. Señaló que no corresponde la sanción impuesta, toda vez que los servicios portuarios no están habilitados como servicios regulados ni como servicios no regulados, por lo que no puede establecerse que se habría vulnerado normativa administrativa; conforme a los conceptos de Ingresos Brutos; Servicio No Regulado y Servicio Regulado, no existe Resolución del Directorio de la Aduana Nacional que autorice como servicios no regulados a los servicios portuarios, razón por la que no puede ser parte de los ingresos brutos a efectos de la aplicación del porcentaje del Derecho de Explotación, al emerger de servicios no habilitados como servicios no regulados y menos como servicios regulados, en consecuencia la Resolución RAGG-3-42-23 de 24 de abril de 2023, carece de sustento legal, al disponer que se pague el importe por derecho de explotación sobre servicios que no han sido habilitados como servicios no regulados por la misma Aduana Nacional, contrariamente al art. 23 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros, además de haber omitido pronunciarse respecto del hecho que no existe ningún servicio no regulado que haya sido aprobado por la Aduana Nacional

para ser prestado por el concesionario, concluyendo que no existe argumento válido para pretender cobrar el Derecho de Explotación sobre un servicio que no ha sido habilitado por la Aduana Nacional como servicio no regulado, por lo que no sería procedente ningún tipo de sanción, correspondiendo dejar sin efecto, la señalada Resolución.

5. Arguyó que no es procedente la imposición de una sanción, cuando la Aduana Nacional carece de competencia para concesionar Servicios Portuarios, no siendo parte de los Derechos de Explotación por la concesión del Servicio de Depósito Aduanero, puesto que por disposición del art. 3 de la Ley General de Aduanas (LGA), la Aduana Nacional carece de competencia para desarrollar actividades y servicios portuarios y no tiene la posibilidad legal de prestar servicios portuarios a terceros; es decir, que en ningún caso podría constituirse en Administrador Portuario y desarrollar actividades que competen al servicio de carga, embarcación y pasaje; facultad con la que sí cuenta la Autoridad del Sistema de Pensiones y Seguros (ASP), conforme establece el art. 3.1I del Decreto Supremo (DS) 2406, consecuentemente si la Aduana Nacional no puede prestar por sí misma servicios portuarios, tampoco puede concesionar Servicios Portuarios a terceros, razonamiento relacionado con lo establecido en el art. 32 de la LGA y art. 21.II del Código Tributario (CTB), concordante con el art. 3.III segundo párrafo del DS 27310, por lo que no correspondía la imposición de sanción alguna, sobre conceptos que se hallan al margen del Contrato de Concesión de Servicios de Depósito Aduanero y por tanto de los derechos de explotación.

6. Señaló que la Sociedad Jennefer SRL, no ha incurrido en la infracción administrativa establecida en el art. 86.21 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros, motivo por el cual no correspondía la imposición de ningún tipo de sanción

AA administrativa, puesto que al no tener movimiento en el periodo julio 2022, no incumplió con el pago del Derecho de Explotación dentro del plazo establecido, por el importe determinado en el contrato, por lo que no incumplió con ninguna obligación establecida en la cláusula vigésima séptima del Contrato y por el importe total de los ingresos brutos que comprende la facturación total de la prestación por servicios de depósito aduanero que incluyen los Servicios Regulados y los Servicios No Regulados, por lo que la imposición de la sanción, es fruto de una errónea interpretación del Contrato de Concesión de Depósitos Aduaneros, pretendiendo que bajo del amparo del mismo, todos los servicios que se prestan en el Puerto Jennefer sean objeto del Derecho de Explotación a pagarse a la Aduana Nacional dejando de lado el objeto del Contrato que solo se circunscribe al depósito de aduana, por lo que no ha incurrido en ninguna infracción administrativa. El Contrato de Concesión, en ninguna parte establece el plazo de tres días a que hace referencia la Resolución.

El proceso sancionador se inició y tramitó por la infracción dispuesta en el art. 86.21 del Reglamento de Concesiones de Depósitos Aduaneros, sin embargo concluyó con la imposición de pago de un monto por Derecho de Explotación por servicios que no son Servicios Regulados ni están habilitados como Servicios no Regulados, existiendo incoherencia en el objeto del proceso administrativo sancionador, ocasionando indefensión, porque no existe coherencia lógica entre las etapas de iniciación, tramitación y terminación del proceso sancionador, ni siquiera en las partes considerativas, resolutivas y dispositiva de la misma Resolución RAGG-3-42-23 de 24 de abril de 2023, violentando el principio del debido proceso, pretendiendo justificar con la activación automática de la multas, sino que debe existir coherencia entre los cargos imputados al inicio del proceso y la sanción finalmente impuesta,

que no fue objeto del proceso sancionatorio, viciando de nulidad el procedimiento sancionatorio.

7. Argumentó que se debe tener en cuenta la jurisprudencia emitida por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, contenida en las Sentencias 90/2023, 195/2023, 208/2023, 177/2023 y 230/2023, de forma uniforme y creando jurisprudencia.

Concluyó solicitando se declare PROBADA la demanda y se deje sin efecto la Resolución Administrativa RD-3-38-23 de 6 de octubre de 2023, por la cual se determinó RECHAZAR el Recurso Jerárquico interpuesto y CONFIRMAR la Resolución Administrativa RA-GG-3- 42-23 de 24 de abril de 2023 y se deje sin efecto la multa impuesta o en su caso y ante la existencia de vicios procesales se proceda a declarar la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, hasta la Nota de Relacionamiento GG/UCCIP/CIR/2023/3/2023 de 14 de febrero.

III. CONTESTACIÓN

Por memorial de fs. 150 a 179 vta., la Aduana Nacional, respondió negativamente a la demanda contenciosa administrativa, en los siguientes fundamentos:

1. Señaló sobre la nulidad del proceso administrativo sancionador, por incumplimiento del procedimiento y vulneración del debido proceso, que la Ley 2341 no establece la forma de iniciación del proceso sea a través de la emisión del Auto de Inicio de Proceso Administrativo Sancionatorio, que dispone que el proceso se iniciará con la notificación al presunto infractor, por lo que no puede invocar vulneración de derechos. Sobre la autoridad competente señaló que de acuerdo al organigrama de la Aduana Nacional, evidencia que la Unidad de Control de Concesiones e Inversión Pública, es una instancia dependiente de la Gerencia General, que dentro de sus

LAA funciones tiene la de realizar el control y regulación de las concesiones de los Recintos Aduaneros, siendo la competente para organizar y reunir los elementos necesarios para identificar al presunto infractor y luego hacer conocer mediante la Nota de Relacionamiento, advirtiendo que los argumentos presentados por el demandante, carecen de sustento legal, además de ser infundados, creando situaciones jurídicas inexistentes, con la única finalidad de confundir, por lo que no corresponde la nulidad o anulabilidad de las actuaciones emitidas por la Aduana Nacional.

2. Sobre la inadecuada determinación del objeto del contrato de concesión, señaló que de acuerdo con el Contrato suscrito, el servicio comprende a los Servicios Regulados y No Regulados, por lo que es irrelevante e ilegal la interpretación realizada por el demandante de pretender desmarcarse del contrato, al afirmar que el objeto del contrato no constituye los Servicios Regulados y No Regulados, cuando sabe que sus actuaciones se encuentran reguladas por el Reglamento de Concesión, el servicio de carga, como servicio portuario, se encuentra dentro del servicio regulado, sea logístico, almacenaje o de asistencia al control de tránsitos, correspondiendo el pago del 20 del Derecho de Explotación por el referido servicio regulado, sobre el 100 de los ingresos brutos facturados por el concesionario, que no fue cumplido por el demandante.

3. Refirió sobre el incorrecto análisis para la determinación de los ingresos brutos, estableciendo una omisión de pago que supuestamente no existió, sin embargo la Aduana Nacional es la encargada del control del ingreso y salida de mercancías a territorio aduanero nacional, que no se limita al Depósito Aduanero, sino a toda la Zona Primaria en la cual se realizan operaciones de comercio exterior y a toda mercancía que ingresa por Puertos Fluviales y se encuentren bajo el régimen aduanero o destino aduanero especial,

debe ser sometida a control aduanero, siendo el concesionario quien preste los Servicios Logísticos relacionados al tratamiento de mercancías. La recepción de las mercancías que arriban al puerto, su carga, descarga, traslado y otros se encuentran sujetas a la potestad aduanera y su control no se limita al área de almacenamiento, sino a toda el área habilitada como Zona Primaria, puesto que las actividades vinculadas directa o indirectamente con el comercio exterior, se encuentra bajo control, vigilancia y fiscalización de la Aduana Nacional, no pudiendo otra autoridad atribuirse estas facultades; excepto las actividades y servicios previstos en el art. 32 de la LGA, que pueden ser concesionados a personas jurídicas públicas o privadas, como ocurre con la Sociedad Jennefer SRL, quien presta estos Servicios en calidad de Concesionario, aclarando que los Servicios Portuarios comprenden tres tipos: Servicios a la Carga (mercancía), Servicios al Buque (embarcación) y Servicios al Pasaje (pasajeros), los que se prestan en todo el puerto; es decir, en toda la Zona Primaria; bajo este entendimiento, todos los servicios prestados en la Zona Primaria, sea dentro o fuera del área de almacenamiento, sí son aplicados a la carga sujeta a un régimen aduanero, constituyen Servicios a la Carga que debe prestar el Concesionario, en el marco del Contrato de Concesión.

4. Sobre la competencia de la Aduana Nacional para concesionar servicios portuarios, sostiene que por mandato del art. 32 de la LGA, algunas actividades y servicios de la Aduana Nacional, podrán ser otorgadas en concesiones a personas jurídicas públicas o privadas, teniendo presente lo dispuesto en el art. 3 de la LGA y en concordancia con el art. 24 de su Reglamento, la Aduana Nacional es la institución encargada de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las fronteras, puertos y aeropuertos del pais, intervenir en el tráfico internacional de mercancías para los efectos

de la recaudación de los tributos que gravan las mismas y de generar las estadísticas de ese movimiento, sin perjuicio de otras atribuciones o funciones que le fijen las Leyes. Por lo dispuesto en los arts. 4 de la LGA y 22 de su Reglamento, la potestad aduanera es el conjunto de facultades y atribuciones otorgadas por Ley para el control del ingreso, permanencia, traslado y salida de mercancías del territorio aduanero nacional hacia y desde otros países o zona franca; para el ejercicio de esa potestad aduanera, el territorio aduanero se divide en Zona Primaria y Zona Secundaria;

comprendiendo la primera, todos los recintos aduaneros en espacios acuáticos o terrestres destinado a las operaciones de desembarque, embarque, movilización o depósito de las mercancías; las oficinas, locales o dependencias destinadas al servicio directo de la Aduana Nacional, puertos, aeropuertos, caminos y predios autorizados para que se realicen operaciones aduaneras; incluidos los lugares habilitados por la autoridad como recintos de depósito aduanero, donde se desarrollan las operaciones mencionadas anteriormente.

En este sentido, sostuvo que, si bien la Aduana Nacional no es la autoridad competente para concesionar Servicios Portuarios, sin embargo, tiene plena potestad para prestar Servicios que se relacionen a la carga que se encuentre vinculada a un régimen aduanero, en puertos autorizados para realizar operaciones aduaneras; considerando que la Aduana Nacional no tiene la capacidad de prestar estos Servicios en Puertos Fluviales, estos deben ser concesionados a terceros; dejando expresamente señalado que, no debe confundirse las atribuciones que la Empresa Jennefer SRL cumple como Administrador de Puerto, con las funciones que cumple como Concesionario.

Puntualizó que la Aduana Nacional entre sus atribuciones, se encarga de vigilar y controlar el paso de mercancías por fronteras, puertos y aeropuertos; aclarando que, no puede desconocerse el

hecho de que toda la mercancía relacionada al comercio internacional que no se someta al control aduanero desde su arribo a territorio nacional, será objeto de proceso por contrabando.

5. Respecto a la infracción administrativa establecida en el art.

86.21 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros, refiere que el demandante mantiene una errónea interpretación sobre el alcance del Contrato de Concesión AN-GNJGC-DALJC-CEX 1-2019 y la aplicación del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros respecto a los servicios prestados, toda vez que, los servicios prestados a la carga se encuentran bajo un régimen aduanero, por estar, la empresa concesionaria, dentro de la Zona Primaria debidamente delimitada.

Tomando en cuenta estos fundamentos, señaló que la Sociedad Jennefer SRL incumplió la cláusula Séptima del Contrato, al no incluir todos sus ingresos para el cálculo del Derecho de Explotación, en consideración a que los servicios prestados corresponden a Servicios Regulados y No Regulados, que son parte del Contrato.

6. Sobre la jurisprudencia invocada por el demandante, señaló que los argumentos son poco claros, haciendo mención a Sentencias supuestamente emitidas por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia; desglosó argumentos sin especificar a que sentencia corresponde, más perecen argumentos propios, por lo que lo afirmado no tiene sustento, en razón a que la Aduana Nacional de manera clara y explicita dio a conocer que todos los ingresos brutos generados por la referida sociedad debían ser pagados a la Aduana Nacional.

Concluyó solicitando se declare IMPROBADA la demanda; y en consecuencia, firme y subsistente la Resolución Administrativa RD 3-38-23 de 6 de octubre de 2023, en todas sus partes.

IV. TERCERO INTERESADO Mediante memorial de fs. 203 a 212 vta., se apersonó como tercero interesado la Gerencia General de la Aduana Nacional, a través de su representante legal, ratificando los argumentos desarrollados por el Directorio de la Aduana Nacional en su contestación a la demanda.

Solicitó se declare IMPROBADA la demanda, y se mantenga firme y subsistente la Resolución Administrativa RD 3-38-23 de 6 de octubre de 2023, en todas sus partes.

V. REPLICA Y DUPLICA Contestada la demanda, se corrió traslado para la réplica, que fue presentada, a fs. 220 a 226, en los siguientes términos:

Con relación a la respuesta de la Aduana Nacional, señaló que de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo, es obligación de la Institución, averiguar la verdad material de los hechos y el Gerente General de la Aduana Nacional, debería haber procedido al inicio del proceso administrativo sancionador y no a través de la Unidad de Control de Concesiones, por lo cual dicha actuación es nula, correspondiendo disponer la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, hasta la Nota de Relacionamiento, emitido por un funcionario que no goza de competencia para dar inicio a un proceso sancionatorio y menos generarse una sanción sobre una errada interpretación del Contrato de Concesión de Servicios de Depósito Aduanero, siendo que la sociedad Jennefer S.R.L. ha ido cancelando de forma adecuada los derechos de explotación y por lo tanto no se ha generado ninguna omisión o vulneración causal de sanción alguna, por lo que el proceso sancionatorio es equivocado.

El proceso sancionatorio se limitó a señalar, que todos los servicios a la carga que presta el Concesionario son considerados como Servicios Regulados y No Regulados, omitiendo pronunciarse sobre el hecho de que no existió ningún Servicio No Regulado que haya

sido aprobado por la Aduana Nacional para ser prestado por el Concesionario, concluyendo que no existe ningún argumento válido para pretender cobrar el Derecho de Explotación sobre un servicio que no ha ido habilitado por la Aduana Nacional, como Servicio No Regulado, por lo que no sería procedente ningún tipo de sanción, correspondiendo dejarse sin efecto la misma.