SE/0067/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 67/2015.

FECHA: Sucre, 10 de marzo de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 449/2008.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Prefectura del Departamento de Santa Cruz contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y la Ministra de Educación y Culturas.

MAGISTRADA RELATORA: Rita Susana Nava Durán.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Prefectura del Departamento de Santa Cruz contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y la Ministra de Educación y Culturas.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 47 a 59, impugnando la Resolución de Administrativa MEC 05/2007 de 14 de enero de 2008, emitida por el Ministerio de Educación y Culturas; contestación de la demanda del Presidente Constitucional del ahora Estado Plurinacional de Bolivia fs. 77 a 80; contestación e interposición de excepción de la Ministra de Educación y Culturas fs. 141 a 146; decreto de carácter previo se acompañe acta de posesión de fs. 148 y renuncia a réplica al haber sido interpuesta fuera de plazo.

CONSIDERANDO I: Los antecedentes que la Prefectura del Departamento de Santa Cruz representada por Vladimir Ariel Peña Virhuez, interpone demanda contencioso administrativa (fs. 47 a 59) contra el Presidente Constitucional del ahora Estado Plurinacional de Bolivia y la Ministra de Educación y Culturas, pidiendo declarar probada la demandada, la nulidad de la Resolución de Administrativa MEC 05/2007 de 14 de enero de 2008 y nulidad de las Convocatorias Públicas para optar al cargo de Director Departamental de los SEDUCAS, de 21 de octubre de 2007, con los siguientes fundamentos:

1. El Ministerio de Educación y Culturas, lanzó la Convocatoria Pública para optar al cargo de Director Departamental de los Servicios Departamentales de Educación en fecha 21 de octubre de 2007; a dicha convocatoria se interpuso recurso de revocatoria que fue resuelta por la Resolución de Administrativa MEC 05/2007 de 14 de enero de 2008, que rechaza el recurso, a la cual se impugnó mediante recurso jerárquico que no fue resuelto dentro del plazo, operando el silencio administrativo y habilitando la vía jurisdiccional.

2. De la falta de Resolución de Recurso Jerárquico. La falta de resolución del Recurso Jerárquico interpuesto en fecha 30 de enero de 2008, y debió resolverse conforme a los plazos establecidos en los arts. 67 y 17 de la Ley Nº 2341 y 124 del Reglamento de la Ley del Procedimiento Administrativo (DS Nº 27113), término que feneció el 23 de abril de 2008, cuya abstinencia ha producido los siguientes efectos: a) Silencio Administrativo negativo conforme a las Sentencias Constitucionales 18/05 de 8 de marzo, 299/06-R de 29 de marzo, 751/06-R de 1 de agosto y 1043/06-R de 20 de octubre; b) Pérdida de competencia, ya que el silencio administrativo tiene entre sus consecuencias inmediatas la perdida competencia de la autoridad ejecutiva para conocer de la causa habilitando ipso facto la vía jurisdiccional al administrado.

3. Normas legales infringidas de la CPE. La Constitución Política del Estado en su art. 7 establece los derechos a la seguridad, a trabajar, a formular peticiones y a formular peticiones individual o colectivamente y el art. 16. II establece que el derecho a la defensa de una persona es inviolable. Estos derechos fundamentales han sido violentados por la Resolución Administrativa MEC 05/2007, así como los preceptos de que nadie puede usurpar funciones ni atribuciones que no les competen, además del principio de la supremacía de la Constitución previsto en el art. 228 y la descentralización administrativa dispuestos en los arts. 119. I y 110 de la norma suprema.

4. Normas legales infringidas de la Ley 1654 de descentralización administrativa. El art. 5 de la Ley Nº 1654 señala que “el prefecto, en el régimen de descentralización administrativa tiene las siguientes atribuciones además de las establecidas en la Constitución Política del Estado…inc. g) administrar, supervisar y controlar por delegación del Gobierno Nacional, los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación; inc. p) designar a las autoridades administrativas departamentales cuyo nombramiento no este reservado a otras instancias. El número, atribuciones y forma de designación, serán establecidas y determinadas mediante Decreto Supremo”.

5. Normas legales infringidas del DS Nº 25060. El art. 26 del DS Nº 25060 establece: “Los Servicios Departamentales se hallan bajo la responsabilidad técnica y administrativa de un Director Técnico de Servicio Departamental que contará con una estructura de apoyo constituida por unidades centrales y unidades desconcentradas. El Director Técnico del Servicio Departamental será designado por el Prefecto y dependerá funcionalmente del Director Departamental respectivo. La supervisión del cumplimiento de objetivos y resultados del Servicio Departamental, se efectúa por el Director Departamental del área correspondiente”, normativa concordante con el art. 4 del DS Nº 25232 sobre organización, atribuciones y funcionamiento del Servicio Departamental de Educación.

6. Normas legales infringidas del DS Nº 23968 (Reglamento sobre Carrera en el Servicio de Educación Pública). El DS Nº 23968 respecto a la naturaleza jurídica del Servicio Departamental de Educación en su art. 2 señala: “El presente Decreto Supremo norma la creación de las carreras docente y administrativa del Servicio de Educación Pública en todos los establecimientos educativos no autónomos del mismo Servicio; y en sus estructuras de Administración Curricular y de Servicios Técnico-Pedagógicos y de Administración de Recursos” y su art. 34 refiere que: “Pertenecen a la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública, como funcionarios públicos: 1. El Director General, los Directores Departamentales, Distritales y Subdistritales, los Directores de Institutos Superiores, los Directores Acádemicos y Directores Administrativos y los Directores de Carrera…”.

7. Normas legales infringidas del DS Nº 25232 (Organización, Atribuciones y Funcionamiento del Servicio Departamental de Educación). El DS Nº 25232 regula la organización, atribuciones y funcionamiento del Servicio Departamental de Educación, respecto a su naturaleza jurídica señala en el art. 2: “El Servicio Departamental de Educación, cuya sigla es SEDUCA, es un órgano operativo y desconcentrado de la Prefectura del Departamento, con competencia de alcance departamental, independencia de gestión administrativa. Depende del Prefecto y funcionalmente del Director de Desarrollo Social de la Prefectura” y el art. 3 de la referida disposición legal dispone: “El SEDUCA tiene como misión fundamental la administración de la educación pública y el control de la privada, en el ámbito de su jurisdicción territorial y sobre la base de la ex Dirección Departamental. Corresponde al nivel departamental de la estructura de Administración Curricular establecida en el artículo 31 de la Ley 1565 (Ley de Reforma Educativa)”, y por último el art. 4 de la norma señalada establece: “El SEDUCA desarrollará sus actividades en el marco de las normas contenidas en la Ley 1654 de 28 de julio de 1995 (Ley de Descentralización Administrativa), Ley 1551 de 20 de abril de 1994 (Ley de Participación Popular) y sus reglamentos, Ley 696 de 10 de enero de 1985 (Ley Orgánica de Municipalidades), sus reglamentos, DS 25060 de 2 de junio de 1998 (Estructura de las Prefecturas de Departamento), y demás disposiciones y normas que rigen el Sistema Educativo Nacional”.

8. Violación de los principios constitucionales. a) La resolución objeto de la demandada carece de toda razonabilidad, es una resolución arbitraria e inconstitucional en la medida que lesiona derechos y garantías reconocidas por Ley. La Resolución Administrativa MEC 05/2007 transgrede todos los principios procesales de fundamentación tal cual se señalan en las Sentencias Constitucionales Nº 0637/2007-R de 23 de julio y 248/2007-R de 10 de abril; b) Conforme a la jurisprudencia constitucional contenida en las Sentencias Constitucionales Nº 72/04 de 16 de julio, 13/3 de 14 de febrero, 22/06 de 18 de abril y 48/06 de 5 de junio, el juzgador ha incurrido en una flagrante transgresión al principio de jerarquía normativa anteponiendo en la base de su fundamentación una norma de menor rango como lo es un decreto supremo por encima de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa y una Resolución por encima de un Decreto Supremo; c) Al establecer en su considerando segundo que el DS Nº 29107 de 25 de abril de 2007 en su artículo único deroga el art. 8 del DS Nº 25232 de 27 de noviembre de 1998 y todas las disposiciones contrarias, la resolución recurrida viola el principio de irretroactividad establecida en el art. 77 de la Ley Nº 234,1 por lo que sólo serán aplicables las disposiciones sancionatorias que estuvieren vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan la infracción administrativa, puesto que a la fecha los cargos administrativos objeto de la ilegal convocatoria se encuentran en plena vigencia. El mencionado Decreto Supremo aplicado como fundamento de la Resolución Administrativa MEC 05/2007 no puede pretender aplicarse sobre actos ilegales ya establecidos conforme a las leyes de la República vigentes antes de su publicación y superiores dentro de la pirámide de Kelsen; d) El silencio administrativo por parte de la Presidencia de la República se constituye en una violación al principio de celeridad; e) El conjunto de requisitos que deben concurrir dentro de un proceso cualesquiera (sea civil, penal, administrativo) conforme a las normas procedimentales exigidas a tales efectos hacen que el proceso administrativo cuyo silencio administrativo ha operado contravenga todas las normas descritas supra hasta el silencio administrativo, incurriendo en una transgresión al debido proceso, principio que se además de un derecho constitucional; y f) La autoridad recurrida ha incurrido en la violación del principio de publicidad puesto que no sólo se ha limitado a omitir pronunciarse dentro de plazo sino que además ha prohibido el acceso al expediente procesal, así como al proceso general mediante evasivas constantes, llevando inclusive a memoriales solicitando informes del estado del proceso administrativo.

9. La sentencia vinculante y que señala que la prefectura del Departamento está facultada a administrar los recursos humanos de educación, es la Sentencia Constitucional Nº 0013/2007.

10. Se asevera también dolosamente que las convocatorias objeto de impugnación por los recursos de revocatoria y jerárquico, han sido coordinadas, siendo totalmente falsa esta aseveración.

11.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 9 de agosto de 2008 (fs. 62) y corrido traslado al Presidente Constitucional del ahora Estado Plurinacional de Bolivia, éste responde por intermedio de sus mandatarios Martin Luis Burgoa Luna y Yolanda Mercedes Vidaurre Negron (fs. 77 a 80), solicitando se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, con los siguientes argumentos:

1. Sobre el supuesto silencio administrativo. Se aclara que la Resolución Administrativa Nº 011/08 (Resolución de Recurso Jerárquico) fue dictada el 14 de enero de 2008, por lo que erróneamente se indica que no fue emita y habiéndose vencido el plazo el 23 de abril del 2008, así la resolución fue emitida dentro del plazo establecido en el art. 67 de la Ley del Procedimiento Administrativo, cuyo plazo es de 90 días hábiles, que en relación con el art. 20 inc. a) del art. 20 de la mencionada Ley. La Sentencia Constitucional Nº 0782/2007 de 2 de octubre de 2007, establece que para la interposición del recurso jerárquico, la autoridad que dicto el acto impugnado deberá remitir la impugnación ante la autoridad ejecutiva de la entidad, la que tiene plazo de 90 días para sustanciar el recurso, vencido el cual, deberá dictar resolución sobre el fondo del asunto, de no hacerlo, se tiene por concedido el recurso (silencio administrativo), conforme prevén las normas previstas por los arts. 66,67 y 68 de la Ley del Procedimiento Administrativo.

2. Con relación a que se infringieron normas legales con la Resolución Administrativa MEC 05/2007, se debe señalar que los arts. 177 y 184 de la Constitución Política del Estado, determinan por una parte, que la educación es la función más importante del Estado y por otra, la facultad del Ministerio de Educación y Culturas a regir la educación fiscal y privada de acuerdo a las normas del Código de Educación, disposición concordante con el inc. c) del art. 4 de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo. Se debe considerar también la presunción de constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y acto de los Órganos del Estado hasta tanto el Tribunal Constitucional declare su inconstitucionalidad. Sobre la materia se deben revisar: a) El art. 8 de las disposiciones transitorias de la Ley Nº 1565 de 07 julio de 1994 de Reforma Educativa, que establece que los Directores Departamentales serán seleccionados, previo concurso de méritos y examen de competencia, a convocatoria pública, emitida por el Ministerio de Educación y Culturas; b) El art. 16 del DS Nº 23951 de 1 de febrero de 1995 dispone que los Directores Departamentales de Educación deben ser designados por el Subsecretario de Educación Pre-escolar, Primaria y Secundaria, funcionario actualmente denominado Viceministro de Educación Escolarizada, Alternativa y Alfabetización; c) El inc. p) del art. 5 de la Ley Nº 1654 de 28 de julio de 1995 de Descentralización Administrativa, faculta a las Prefecturas del Departamento designar Autoridades Administrativas Departamentales, cuyo nombramiento no éste reservado a otras instancias y que mediante Decreto Supremo se determina su número, atribuciones y forma de designación, preservando de esta manera las atribuciones constitucionales y legales del Gobierno Nacional; d) La Sentencia Constitucional Nº 0075/2005 de 13 de octubre ha establecido que debe resaltar la función que desempeñan las Prefecturas de los Departamentos, que ha sido desarrollada mediante la descentralización de ciertas responsabilidades del Poder Ejecutivo, que no sean competencias exclusivas del Poder Ejecutivo Central, para que sean cumplidas por dichos entes territoriales, ya que la Descentralización Administrativa, establecida en el art. 110 de la CPE supone, de un lado un instituto jurídico constitucional que obliga a que la administración del Estado tenga una instancia intermedia entre el Estado Central y los ciudadanos para la atención de las necesidades de éstos y de otro lado, representa un Instituto Jurídico establecido por una norma programática, que alcanza su plena vigencia mediante el desarrollo de las competencias prefecturales a través de una Ley, por tanto, resulta un concepto jurídico que se explica en sus alcances por medio de una Ley que lo desarrolla; e) La norma prevista por el inc. g) del art. 5 de la Ley Nº 1654 establece como atribución del Prefecto del Departamento: “Administrar, supervisar y controlar, por delegación del Gobierno Nacional, los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social en el marco de las políticas y normas para la provisión de estos servicios”. Las normas previstas en el parágrafo II del art. 3 de la Ley Nº 1654 determina que la organización interna de la Prefectura será reglamentada mediante Decreto Supremo y es el Nº 25232 de 27 de noviembre de 1998 que dispuso que la ex Dirección Departamental de Educación, se convierta en el Servicio Departamental de Educación como órgano operativo y descentralizado de la Prefectura del Departamento, con independencia de gestión administrativa, pero dependiente del Prefecto, y funcionalmente de la Dirección de Desarrollo Social (arts. 1 y 2 del DS Nº 25232); y f) Resulta necesario establecer que conforme estipulan las normas del art. 4 de la Ley de Reforma Educativa, el Sistema Educativo Nacional se organiza en 4 estructuras, siendo una de ellas la de la Administración Curricular que conforme determina el numeral del art. 29 de la misma Ley tiene por objeto: “planificar, organizar orientar y evaluar el proceso educativo, en todas las áreas, niveles y modalidades del Sistema…”. Para el cumplimiento de esa la labor, el art. 35 de la Ley aludida, señala que los directores de los establecimientos educativos: “Serán seleccionados mediante examen de competencia y designados por la autoridad superior de acuerdo a reglamento o convenio”, dicho mandato legal, resulta también aplicable a la elección de las autoridades académicas y administrativas de los establecimientos educativos del nivel, tanto de Directores Departamentales de Educación, que deben ser seleccionados conforme prescribe el art. 35, vale decir mediante examen de competencia llevado conforme a reglamento, debiendo ser dedignados por la autoridad superior; en este orden de ideas, la Ley de Reforma Educativa no estipula quien es la autoridad superior encargada de la designación de los directores de establecimientos educativos, y menos aún, la autoridad llamada a nombrar a los Directores Departamentales de Educación.

3. La SC Nº 0044/2007 de 20 de agosto de 2007, expresamente dispone que la atribución de designar a los Directores Departamentales del SEDUCA, corresponde al Ministerio de Educación, por ello fija: “…se verifica que la atribución de designar a los directores Departamentales de los SEDUCA ha sido asignada al Ministerio de Educación y Culturas y a ninguna otra autoridad nacional o departamental; por tanto, al efectuar la designación del Director del SEDUCA de Santa Cruz mediante la Resolución Ministerial Nº 294/07, las autoridades recurridas no ejercieron competencia que no les ha sido asignada por las normas legales, así como tampoco usurparon la atribución de la Prefectura del Departamento de Santa Cruz…”.

CONSIDERANDO III: Que al no haberse utilizado el derecho a dúplica, se tiene por renunciada ésta, por lo que corresponde resolver el fondo de la causa de conformidad al art. 354. III del cuerpo legal citado.

Que antes de resolver el fondo de la causa, se debe considerar que a fs. 141 a 146 de obrados cursa escrito de interposición de excepción de impersonería e imprecisión en la demanda, y contestación de la demanda de la Ministra de Educación y Culturas, que fue decretado a fs. 148 el 19 de noviembre de 2008, disponiendo que con carácter previo a considerar el memorial, se acompañe el acta de posesión de la autoridad demandada, concediéndose el plazo de 5 días para subsanar esta observación, que fue notificado a la Ministra el 21 de noviembre de 2008, tal cual consta en el formulario de notificación de fs. 171 de obrados; desde esa fecha la Ministra de Educación y Culturas no interpuso ningún recurso o presentó el Acta de Posesión, por lo que en aplicación del principio de convalidación, que señala que cuando la parte interesada no presenta los recursos de ley, se tiene por convalidado el acto, es decir en este caso al no impugnar el decreto convalidó cualquier nulidad posterior a su inacción. Sobre la materia, la SC Nº 0731/2010-R de 26 de julio de 2010 señala: “…d) Principio de convalidación, “en principio, en derecho procesal civil, toda nulidad se convalida por el consentimiento” (Couture op. cit., p. 391), dando a conocer que aún en el supuesto de concurrir en un determinado caso los otros presupuestos de la nulidad, ésta no podrá ser declarada si es que el interesado consintió expresa o tácitamente el acto defectuoso, la primera cuando la parte que se cree perjudicada se presenta al proceso ratificando el acto viciado, y la segunda cuando en conocimiento del acto defectuoso, no lo impugna por los medios idóneos (incidentes, recursos, etc.), dentro del plazo legal (Antezana Palacios Alfredo, “Nulidades Procesales”)”.

Dicho lo anterior, y al encontrarse en los alegatos de la parte demandante y demandada, varios objetos de controversia a ser resueltos, y originarse el presente proceso contencioso administrativo en la operación o no, del silencio administrativo negativo, este Tribunal en aplicación del principio de eficacia procesal previsto en el art. 180. I de la Constitución Política del Estado en actual vigencia, que ha sido entendido por la SC como: “…el cumplimiento (refiriéndose al principio procesal de eficacia) de las disposiciones legales y que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo, de oficio, los obstáculos puramente formales…”(lo resaltado entre paréntesis ha sido añadido por este tribunal), procede a resolver solo el punto de controversia referido a la operación o no del silencio administrativo negativo, ya que resuelto éste, se cumple el fin último de todo proceso en general, la resolución del conflicto jurídico y en particular del proceso contencioso administrativo, que es el de control de legalidad de los actos administrativos, es decir el ajuste del acto administrativo a la Constitución, a las Leyes y normas Reglamentarias.

Que en razón de lo anteriormente señalado, el punto de controversia a ser resuelto de forma preferente por éste Tribunal es: “Si la Resolución Administrativa Nº 011/2008 de 8 de mayo de 2008, fue resuelta fuera de plazo para su emisión, habiendo operado el silencio administrativo negativo”.