SE/0069/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA

SENTENCIA Nº 69/2024

Sucre, 16 de mayo de 2024

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente : 123/2022

Demandante : Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba

Demandado : Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión ..Social

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución

Impugnada : RM 175/22 de 09/02/22

Relator :Mgdo. Carlos Alberto Egüez Añez

I. VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 121 a 133 vta., interpuesta por el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, representada por Milko Vargas Cespedes, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social representada por Verónica Patricia Navia Tejada; impugnando la Resolución Ministerial 175/2022 de 09 de febrero, la contestación a la demanda de fs. 498 a 509, sin respuesta del tercero interesado, el Decreto de Autos para Sentencia de 07 de marzo de 2024, de fs. 521 los antecedentes del proceso y todo lo que en materia fue pertinente analizar.

II.- CONTENIDO DE LA DEMANDA

El Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, representada por Milko Vargas Cespedes, manifiesta que fue notificado en fecha 23 de febrero de 2022, con la Resolución Ministerial No. 175/22 de fecha 09 de febrero de 2022, la misma que carente de motivación, fundamentación y congruencia determinó confirmar la Resolución Administrativa No. 313/2021 de fecha 26 de agosto, donde se reconoció al "Sindicato de Trabajadores mixto del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba" y en la que se hizo una erronea interpretación de los alcances del art. 51 de la CPE así como los Convenios 87 y 98 contrariando los alcances y vigencia del art. 104 de la LGT, limitándose solo al reconocimiento de Directorio Sindical cuando el Derecho a la Sindicalización solo esta reconocido a las Trabajadoras y Trabajadores.

Refiere que la resolución impugnada no consideró que los dependientes de los Gobiernos Autónomos Municipales, poseen la calidad de "Servidoras y Servidores Públicos" por mandato de la Constinación Política del Estado y que mediante INFORME TECNICO SEA-DE-UDLC-IT No.041/2021" solicitado al SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS, respecto a la condición o no de SERVIDORES PUBLICOS de todos los funcionarios dependientes del GAM de SACABA, esta entidad establecio que: "Si de acuerdo a los alcances de la Ley 321, Modificada por Ley 1156 los dependientes de los Gobiernos Autónomos Municipales pierden la calidad de Servidora o Servidor Públicos" CONCLUYE EL SEA: "POR LO QUE, EN EL MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DESCRITO EN PARAGRAFOS ANTERIORES, REGIRSE AL RÉGIMEN DE LA LEY GENERAL DEL TRABAJO O A LA LEY No. 2027 ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PÚBLICO, NO QUITA LA CALIDAD DE SERVIDOR PUBLICO, DEBIDO A QUE LOS ACTOS QUE REALIZA SON FUNCIONES PUBLICAS" Por la calidad que poseen y el régimen por el cual se regulan, no se encuentra previsto el Derecho a la Sindicalización para "Servidores Públicos", tampoco se tiene previsto dicho Derecho en la Ley del Estatuto del Funcionario Público (Ley 2027 de 22 de octubre de 1999).”

Manifiesta que el 51 de la C.P.E., arts. 2 y 3 del Convenio 87 de la 0IT, se debe entender que el derecho a organizarse en Sindicatos no es un derecho absoluto al contrario es un derecho regulado por ley, es en este entendido la Constitución Política del Estado, así como la Ley General del Trabajo, limitan el Derecho a la Sindicación a las "trabajadoras y los trabajadores", no involucrando a los "servidores publicos" de quienes su régimen se encuentra taxativamente regulado en la segunda parte, titulo V, capítulo IV de la misma C.P.E. y Ley 2027, Por lo que, de manera legal y objetiva, el derecho a la asociacion en sindicatos que dispone el art 51 de la CPE, solo corresponde al sector privado cuyos dependientes la Ley los denomina "TRABAJADORES" derecho que no alcanza a "Servidores Públicos", incurrienDo en una tergiversación jurídica el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que confirmó la R.A. 313/21 de 26 de agosto de 2021 emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, sin conocer, ni considerar las limitaciones legales determinadas por Ley.

Señala que el Derecho a la Sindicación es una conquista social de parte de las "Trabajadoras" y "Trabajadores" del cual esta parte, no discrepa ni pretende objetar las normativas que otorgan dicho Derecho, sino que en el limite que la ley otorga al derecho de sindicalizarse por los "servidores públicos dependientes de Entidades Públicas, por lo que no existe ninguna denominada "Relación Laboral" entre este Gobierno Autónomo Municipal y sus Dependientes, cuyas facultades de Contratación se encuentran reguladas por Ley especial del sector público.

Refiere que el procedimiento de reconocimiento de directorio sindical aprobado por Resolución Ministerial 832/16 de 14 de septiembre, impropio para el sector público, toda vez que en dicha resolución se aprueba los "REQUISITOS Y PROCEDIMIENTOS DE TRÁMITES REALIZADOS POR LAS ORGANIZACIONES SINDICALES ANTE EL MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y PREVISIÓN SOCIAL, etc., que en su parte considerativa hace alusión de manera concreta al art. 51 de la CPE, CONVENIO 87 de la OIT, CONVENIO 98 de la OIT, así como a la Ley General del Trabajo y Resoluciones Ministeriales de indole administrativo, demostrándose que su ámbito de aplicación, no involucran al sector público, muchos menos refieren el término "Servidor Público" o "Entidad Pública"; aclarando que cuando se trata de las formalidades fundamentales para elaboración de una resolución la parte Considerativa debe contemplar el campo de aplicación, en relación armónica parte Resolutiva.

Que la Resolución Ministerial 832/16 de 14 de septiembre fue utilizado por la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, para emitir la Resolución Administrativa 313/2021 la que reconoce al "Sindicato de Trabajadores Mixto del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba", hecho que fue confirmado por Resolución Ministerial 175/22 de 09 de febrero de 2022, que ahora se impugna bajo el único fundamento de haberse efectuado un control de legalidad respecto a la solicitud de Reconocimiento de Directorio, con base en los presupuestos exigidos en la Resolución Ministerial No. 832/16 de 14 de septiembre de 2016.

Indica que el acto administrativo de origen omite realizar un análisis sobre si corresponde el derecho a Sindicalizarse también a los “Servidores Públicos" o si el art. 51 de la Constitución Política del Estado involucra en sus alcances a los "SERVIDORES PUBLICOS", omitiendo realizar referencia a la condición de los solicitantes en el ámbito laboral, tratese de personal a contrato eventual, personal con item o funcionarios de carrera, sometidos cada cual a diferentes normas o si se trata de trabajadores o funcionarios públicos, no existiendo además diferencia entre estos dos sectores (público y privado) para determinar si los mismos contarian con el derecho de sindicalización de acuerdo con la Ley, a decir de la R.M. 175/22.

Señala que los señores Alain Eswingler Mamani Montaño, Cristian Castellón Almaraz y Jenny Fernández Vargas, quienes ocupaban el cargo de Secretaria de Organización, Secretario Vocal I y II, entre otros contaban con "Contratos Administrativos de Personal Eventual que fueron extinguidos por vencimiento del plazo, por otro lado, el señor Apolo Herrera Arrazola quien ocupaba el cargo de Secretario de Actas nunca fue servidor público dependiente de este órgano Ejecutivo Municipal, extremo que se tiene acreditado cuando la R.M. 175/22, así se tiene del informe C.I./DRH/25-03/527/2021 de fecha 02 de septiembre de 2021 debidamente legalizado, evacuado por la Dirección de Recursos Humanos de este Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba. Quedando evidenciado que a la Instancia Administrativa ha omitido considerar la separación de órganos dentro los Gobiernos Autónomos Municipales, cada cual con sus propias facultades de contratación de sus dependientes determinados por los articulos 283 de la C.P.E. y art. 5, 15, 25 y 26 de la Ley 482 de 09 de enero de 2014.

Estos extremos demuestran que la tramitación cuestionada, se limitó al simple reconocimiento de Directorio Sindical a decir de la Resolución Ministerial 175/22 de 09 de Febrero que señala que tras haberse efectuado un control de legalidad respecto a la solicitud de Reconocimiento de Directorio, con base en los presupuestos exigidos en la Resolución Ministerial No. 832/16 de 14 de septiembre de 2016.

La Resolución Ministerial No. 175/22 de 09 de febrero en su Considerando I señala: "Que, mediante memorial con sello de recepción de 03 de septiembre de 2021, Milko Vargas Cespedes en representación legal de Pedro Gutierrez Vidaurre en su calidad de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, interpuso Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa No.313/2021 de 26 de agosto de 2021, interponiendo contra dicha resolución dos recursos de revocatoria, el primero interpuesto por el Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sacaba (ingresado con Hoja de Ruta No.38454) y el segundo interpuesto por este Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba (ingresado con Hoja de Ruta No. 38451), ahora bien, el Recurso de Revocatoria interpuesto por el Sindicato de Trabajadores Municipales de Sacaba (segundo directorio sindical reconocido), mismo que denota la Hoja de Ruta No 38454 con la que fue ingresada a dicha entidad, pronunciándose la Resolucion Administrativa No. 369 de 4 de octubre de 2021, rechazando el recurso de revocatorio, y el otro Recurso de Revocatoria interpuesto por el Gobierno Autonmo Municipal de Sacaba con (Hoja Ruta 38451) nunca fue resuelto, es decir no existió ningún pronunciamiento por la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, empero la Resolución Administrativa 369 de 4 de octubre de 2021, fue objeto de notificación a este Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba por error. En ese marco se interpuso Recurso Jerárquico por Silencio Administrativo, emitiendo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social la Resolución Ministerial 175/22 de 09 de Febrero de 2022 confirmando la Resolución Administrativa 313/2021 de 26 de agosto, sin considerar los hechos suscitados asi como a las formas, modos y plazos de resolver Impugnaciones, en clara contravención a la Ley 2341.

Concluyó solicitando se declare probada la demanda contenciosa administrativa, y se dicte Sentencia determinando la Nulidad Total de la Resolución Ministerial 175/22 de 09 de febrero de 2022, y por ende la nulidad de la Resolución Administrativa 313/2021 de 26 de agosto, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social representada por Verónica Patricia Navia Tejada, responde la demanda contenciosa administrativa, manifestando que:

Los parágrafos III y IV del art. 51 de la Constitución Politica del Estado, establecen, reconocen y garantizan la sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de las trabajadoras y los trabajadores del campo y de la ciudad; y que el Estado respetará la independencia ideológica y organizativa de los Sindicatos, asi también señala que los sindicatos gozarán de personalidad juridica por el solo hecho de organizarse y ser reconocidos por sus entidades matrices. Preceptos supremos constitucionales que se encuentran por encima de otras disposiciones de menor jerarquia normativa.

Por su parte los arts. 2 y 3 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, ratificado por Bolivia mediante Ley N° 194 de 28 de noviembre de 1962, prevén que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones; reconoce el derecho de elegir libremente sus representantes, de organizar su administración y sus actividades y de formular su programa de acción y que las autoridades públicas, deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar esos derechos o entorpecer su ejercicio legal; asimismo, el art. 4 del citado convenio dispone que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.

Del mismo modo, refiere normativa con relación a la sindicalización establece en sus arts. 8 del Convenio 87 y el numeral 1 del art. 2 del Convenio N° 98 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, el inciso i) del art. 86 del Decreto Supremo N° 29894 de 07 febrero de 2009, garantizan el derecho de los trabajadores a la libre sindicalización y organización para la defensa de sus intereses, representación, la preservación de su patrimonio tangible e intangible.

Señala que en ejercicio de tales derechos, los trabajadores del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, decidieron conformar el Sindicato de Trabajadores Mixto del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, al amparo de lo dispuesto por el art. 21 numeral 4 y el Art. 51 parágrafo IV de la Constitución Política del Estado y demás disposiciones, siendo reconocidos como se señaló precedentemente por su ente matriz, la Federación Sindical de Trabajadores en Construcción de Cochabamba, momento desde el cual dicha organización Sindical goza de Personalidad Jurídica, extremo que desconoce o pretende desconocer el demandante; posteriormente fue reconocido también por un acto administrativo formal, mediante Resolución Administrativa N° 313/2021 por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, que ante su impugnación el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en sede administrativa no identificó ningún error de derecho ni lesión al interés público en lo resuelto mediante la referida Resolución al contrario ratificó el reconocimiento de Directorio según Resolución Ministerial 175/22 de 09 de febrero de 2022, por lo que jamás existió motivo legal o fáctico para que tenga que revocar dicha decisión, en lo que respecta al reconocimiento del Directorio del citado Sindicato, aclarando que el Acto Administrativo por el cual se hizo tal reconocimiento no fue dictado de oficio, por voluntad unilateral o particular ni por algün interés de la Autoridad Administrativa, por el contrario fue producto de una solicitud del ente matriz del que pasó por la valoración realizada por la Jefatura Departamental de Trabajo y que goza del principio de Legalidad y Presunción de legitimidad conforme señala el inciso g) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y art. 48 de su Reglamento, por lo cual para desvirtuar esa legalidad y legitimidad, la parte recurrente debia demostrar cada uno de los argumentos contenidos en su impugnación, maxime si como el Convenio 87 de la Organinación Internacional del Trabajo OIT, establece que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por via administrativa.

Refiere que la demanda acusa que la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba determinó a través de la Resolución Administrativa N° 313/2021 de 26 de agosto de 2021, reconocer al Directorio del Sindicato de Trabajadores Mixto del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba gestión 2020-2022, argumentando las prohibiciones de los funcionarios públicos de organizarse en sindicatos contemplado en el Art. 104 de la Ley General del Trabajo, manifestando que no existe normativa que haya derogado el referido artículo y que la Resolución Ministerial N° 832/2016 de 14 de septiembre de 2016, es un procedimiento ajeno para los que poseen la calidad de "Servidores Públicos", denotando la inexistencia de normativa para reconocer Directorios Sindicales de servidores públicos.

Al respecto señala que la Constitución Politica del Estado establece que, todas las trabajadoras y los trabajadores tienen derecho a organizarse en sindicatos, debiendo respetarse la independencia ideológica y organizativa de los sindicatos, señala además que los sindicatos gozan de personalidad jurídica por el solo hecho de organizarse y ser reconocidos por sus entidades matricesEn ese maros, uno de los principios, rectores que rige la actividad administrativa es el principio de legalidad y presunción de legitimidad que reconoce la Ley N° 2341, de 23 de abril de 2002, de Procedimiento Administrativo.

Refiere que la Resolución ahora impugnada se basa en la aplicación del ejercicio del derecho constitucional a la libre organización de los trabajadores, sobre lo cual se debe considerar que los actos administrativos impugnados no han sido emitidos de oficio o sin respaldo alguno, sino que son producto de un control legal en cuanto a la solicitud de Reconocimiento de Directorio, efectuado por la "FEDERACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES EN CONSTRUCCIÓN DE COCHABAMBA en favor del SINDICATO DE TRABAJADORES MIXTO DEL GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DE SACABA, para lo que se adjuntaron los requisitos exigidos por la Resolución Ministerial N° 832/16 de 14 de septiembre de 2016, conforme se tiene de lo señalado en la Resolución Administrativa Nº 313/2021 de 26 de agosto de 2021.

Señala que los sindicatos gozan o tienen su personeria jurídica desde el reconocimiento que le otorgan sus entes matrices, siendo el reconocimiento que otorgan las autoridades administrativas actos de formalización de dichos reconocimientos, en ese entendido, en la via administrativa, conforme señala el Convenio 67 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, no se puede revocar el reconocimiento del Directorio del SINDICATO DE TRABAJADORES MIXTO DEL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE SACABA como pretende el demandante, toda vez que ello constituiria una flagrante intromisión y afrenta a la independencia organizativa de esta organización sindical, no pudiendo anular el mismo bajo los insubsistentes argumentos del empleador demandante, que sustenta su demanda en aspectos meramente formales, que no afectan a la causa del acto administrativo emitido, como el reconocimiento del Directorio del Sindicato, criterio concordante con el art. 51 del mandato Constitucional y el Decreto Supremo No. 29539, deduciendose por ello que, la Resolución Ministerial N° 175/22 de de 09 de febrero de 2022 y los demás actos administrativos gozan de legalidad y presunción de legitimidad, al haber sido objeto de análisis y valoración todos los documentos presentados ante la Jefatura Departamental de Cochabamba.