SE/0078/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 78/2014

FECHA: Sucre, 14 de mayo de 2014

EXPEDIENTE Nº: 172/2007

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Servicio de Aeropuertos Bolivianos S.A. (SABSA) contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE.

MAGISTRADA RELATORA: Rita Susana Nava Duran

Pronunciada en el del proceso contencioso administrativo seguido por el Servicio de Aeropuertos Bolivianos S.A. (SABSA) contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 182 a 191, impugnando la Resolución Administrativa Nº 1283/07 de 6 de febrero del 2007 emitida por la ex Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE; la contestación de demanda de fs. 235 a 236; réplica de fs. 245 a 250; dúplica de fs. 252 y antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Servicios de Aeropuertos Bolivianos S.A. (SABSA) representada por Miguel Ángel Sandoval Ortiz, en el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contenciosa administrativa, pidiendo revocar las Resoluciones Administrativas Nº 1283/07 de 6 de febrero emitida, por el Superintendente General del SIRESE y la RA SC-STR-DA-RA-0054/2006 de 21 de febrero de 2006 dictada por el Superintendente de Transportes, con los siguientes fundamentos:

SABSA interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa 0054/2006, mismo que se encontraba pendiente de resolución por parte de la Superintendencia de Transportes, en virtud a lo dispuesto por la propia Superintendencia General del SIRESE mediante la R.A. Nº 1234, a través de la cual la Superintendencia General del SIRESE elude su responsabilidad de resolver el fondo de la impugnación.

Toda vez que la R.A. 1234/2006 ha sido notificada a la Superintendencia Sectorial en fecha 30 de noviembre, en virtud de la Nota DJR-256-56-2006 de 27 de noviembre de 2006, tomando en cuenta el art. 89. I del DS 27172, la Superintendencia Sectorial, tenía un plazo de 30 días para resolver el recurso de revocatoria interpuesto por SABSA, dicho plazo venció el 15 de enero de 2007.

El plazo para notificar a SABSA con la referida resolución (si hubiera sido dictada dentro del plazo establecido al efecto), ha vencido el lunes 22 de enero de 2007, en virtud a lo dispuesto en el art. 33. III de la Ley del Procedimiento Administrativo, lo cual tampoco ha sucedido, lo que se demuestra con la copia legalizada del formulario de notificación de la R.A. SC-STR-DS-RA-0019/ 2007.

Con los anteriores antecedentes y habiéndose cumplido los dos requisitos para que opere el silencio administrativo negativo: que se haya interpuesto el recurso de revocatoria y que el plazo para resolver dicho recurso haya vencido, SABSA ha dado por denegado, el recurso de revocatoria interpuesto en virtud a lo establecido en el art.66. II de la Ley del Procedimiento Administrativo y art. 23 de la Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) e interpuesto en fecha 26 de enero de 2007 el Recurso Jerárquico, que ilegal, indebida y arbitrariamente, ha sido desestimado por la Superintendencia General del SIRESE a través de la RA 1283/2007.

La vulneración de los derechos subjetivos e intereses legítimos de SABSA. La actividad administrativa desarrollada por la Superintendencia de Transportes y la Superintendencia General del SIRESE, se rige bajo el principio de sometimiento pleno a la Ley y el Sistema de Regulación Sectorial fue creado para asegurar los intereses de los usuarios, las empresas y las demás entidades reguladas. En el presente caso, los intereses y derechos de SABSA que deben gozar de protección, son los de obtener una respuesta fundada y motivada, conforme prevén los art. 17. I, 30, 28, 61 y 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Además la R.A. 1283/2007 es nula de pleno derecho por ser su objeto ilícito, por haber sido dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento y por ser contraria a la Constitución.

Contravención al Contrato de Concesión y consecuente vulneración de los derechos conferidos a SABSA en virtud del mismo. De acuerdo al contrato de concesión, la expansión y construcción de los aeropuertos concesionados deben realizarse a medida que se registren incrementos en la demanda en los aeropuertos de acuerdo a los lineamientos técnicos, pronósticos de demanda, análisis de capacidades y cronogramas de implementación analizados y definidos en un plan maestro, que SABSA debe elaborar para cada aeropuerto y entregarlo a AASANA, para su aprobación por parte del Viceministerio de Transportes. Asimismo, la implementación de las expansiones se encuentran reguladas en la Cláusula 18 del Contrato de Concesión en la que se establece todo un procedimiento y plazos expresamente determinados. Así, el procedimiento se inicia con la determinación por parte de SABSA o la comunicación de AASANA sobre la necesidad de realizar una expansión. Con tal determinación se encomienda un estudio de pronóstico de demanda y si dicho estudio verifica la necesidad de expansión, entonces SABSA tiene un plazo de 6 meses para elaborar un plan de expansión y no de 60 días como señala la Resolución impugnada 054/06, lo que debe presentarse en 60 días, es el estudio de demanda encomendado por SABSA a IATA o una empresa constructora. El contrato es claro en establecer el conducto y las instancias a las que deben presentarse los planes de expansión, señalando que los mismos deben ser presentados por SABSA a AASANA, para que este último, trámite la aprobación ante la Superintendencia de Transporte. Pretender que estos planes sean entregados directamente a la Superintendencia de Transporte, es ir en franca contradicción con las previsiones contractuales, creando nuevas reglas.

La Superintendencia de Transporte en el inc. 4 del art. segundo de la RA 054/06, supuestamente amparada en el art. 18 del contrato de concesión, pretende que desde la aprobación realice las actividades comprendidas en el lineamiento 2b, SABSA presente croquis y diseños para su aprobación dentro de un plazo de 60 días, cuando en el contrato de concesión no existe plazo alguno, sino las simples condiciones que sean entregados a la Superintendencia de Transportes antes de su inicio para su aprobación.

Incompetencia de la Superintendencia de Transportes para evaluar y aprobar determinadas actividades, información y documentación. De acuerdo a los arts. 9 incs. f, g, y n, 21, 22, 121 y 179 de la Ley de Aeronáutica Civil, la autoridad competente para determinar, si SABSA ha incumplido o no con las normas, es la Dirección General de Aeronáutica Civil , en su calidad de autoridad aeronáutica, según el DS Nº 24718 las atribuciones de la Superintendencia de Transporte se limitan a aspectos relacionados con garantizar la libre competencia, evitar prácticas abusivas, hacer un control económico de los explotadores, aprobar y publicar tarifas y otras facultades económicas y no técnico operativas.

Vicios de nulidad de la R.A. 0054/2006. En el punto 4 del art. segundo de la resolución impugnada, se señala que “… las actividades comprendidas en el Lineamiento 2B, serán aprobadas mediante Resolución Administrativa, siguiendo el procedimiento establecido en la cláusula 18 del Contrato de Concesión…”. Hasta aquí se puede entender que cuando se habla de aprobaciones, se refiere ya sea a la aprobación del plan o plan apropiado o de los diseños de los trabajos que comprende tal plan, lo único sujeto a aprobación por parte de la Superintendencia de Transporte, sin embargo, luego señala: “…SABSA deberá enviar el plan a AASANA y periódicamente los croquis y diseños para su respectiva aprobación por parte de la Superintendencia de Transportes, en el plazo de 60 días calendario a partir de la emisión de la Resolución Administrativa correspondiente…”. Si la resolución administrativa menciona al inicio del texto solamente puede referirse a aquella dictada para la aprobación del plan o de los croquis y diseños y aquí hay que preguntarse: ¿Cómo se podría presentar el plan o los croquis y diseños para la aprobación de la Superintendencia Sectorial en un plazo de 60 días computables desde dicha Resolución Administrativa?. Ello es contradictorio en sí mismo, al margen que se ha demostrado que el plazo para presentar el plan, según lo definido en el Contrato de Concesión, es 6 meses desde que se determine la necesidad de las expansiones y para la presentación de los diseños y croquis no se cuenta con ningún plazo.

La Superintendencia Sectorial hace referencia a un Programa de Actividades a ser presentado con relación a los lineamientos definidos en el artículo primero de la parte resolutiva de la RA 0054/06, lineamientos entre los que se encuentran las actividades que se enmarcan dentro del art. 18 del Contrato de Concesión. Sin embargo, en la referida cláusula del Contrato de Concesión no se hace mención a programa de actividades alguno, simplemente se mencionan los conceptos de estudio de pronóstico de demanda, plan apropiado para las expansiones, trabajos comprendidos y croquis, diseños y planos de tales trabajos.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 9 de mayo de 2007 (fs. 194) y corrido el traslado al demandado, Efraín Oscar Durán Sanjinés, en su condición de Superintendente General a.i del Sistema de Regulación Sectorial, responde (fs. 235 a 236), solicitando se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, con los siguientes fundamentos:

Del análisis de la Ley Nº 1600 en sus arts. 7 y 23, la Ley Nº 2341 en sus arts. 58 concordante con el art. 23 y 65 y del DS 27172 en su art. 34, se establece que el silencio administrativo negativo opera en tanto y en cuanto exista interposición de un recurso de revocatoria, el mismo que debe ser resuelto por la Superintendencia Sectorial en el plazo establecido por ley, caso contrario el administrado queda habilitado para la interposición del recurso jerárquico. En síntesis, es requisito para la viabilización del silencio administrativo que el administrado haya interpuesto previamente el recurso de revocatoria, lo que no ocurrió en el presente caso. Por lo que de conformidad al inc. a) parágrafo II del art. 91 del DS Nº 27172, correspondió la desestimación del recurso jerárquico deducido.

Respecto a los plazos en que la Superintendencia Sectorial debía resolver el recurso de revocatoria interpuesto por SABSA, se debe tomar en cuenta que la R.A. SC-STR-DS-RA-0019/2007, fue emitida y puesta a conocimiento de SABSA y ésta pretende por una parte se resuelva su demanda contencioso administrativa sobre la R.A. 054/2006 y por otra se resuelva su recurso jerárquico contra la R.A. 0019/2007 que revocó en parte la R.A. 054/2006, lo que importa no solo incongruencia, sino un despropósito jurídico a todas luces.

CONSIDERANDO III: Que al haberse utilizado el derecho de réplica y dúplica previsto en el art. 354. II del Código de Procedimiento Civil, corresponde resolver el fondo de la causa de conformidad al art. 354. III del cuerpo legal citado.

Que antes de resolver el fondo de la presente causa, al encontrarse entre los alegatos de la parte demandante que habría operado el silencio administrativo negativo, este Tribunal en cumplimiento de la aplicación directa la nueva Constitución Política del Estado de 9 de febrero de 2009 dispuesta por la Sentencia Constitucional Nº 1922/2012 de 12 de octubre de 2012 y del principio de eficacia procesal previsto en el art. 180. I de la Constitución Política del Estado en actual vigencia, que ha sido entendido por la Sentencia Constitucional Nº 0010/2010-R de 6 de abril como: “…el cumplimiento (refiriéndose al principio procesal de eficacia) de las disposiciones legales y que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo, de oficio, los obstáculos puramente formales…” (lo resaltado entre paréntesis ha sido añadido por este tribunal), procede a resolver solo el punto de controversia que se refiere a la operación o no del silencio administrativo, ya que resuelto éste, se cumple el fin último de todo proceso en general que es la resolución del conflicto jurídico y en particular del proceso contencioso administrativo, que es el de control de legalidad de los actos administrativos, es decir el ajuste del acto administrativo a la Constitución, a las Leyes o normas Reglamentarias.

Que en razón a lo anteriormente señalado, el punto de controversia, a ser resuelto de forma preferente en aplicación del principio constitucional de eficacia procesal es:

Si emitida la Resolución Administrativa Nº 1234 de 27 de noviembre de 2006 y notificada la Superintendencia de Transporte, operó o no el silencio administrativo para que se pueda interponer el recurso jerárquico.

Que una vez analizado el contenido de los actos y resoluciones administrativas y los argumentos y defensas formuladas por las partes, el Tribunal Supremo de Justicia, procede revisar el fondo de la presente causa, en los siguientes términos: