SE/0081/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 81/2015.

FECHA: Sucre, 10 de marzo de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 450/2009.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Prefectura del Departamento de Santa Cruz contra el Presidente Constitucional de la República de Bolivia.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Prefectura del Departamento de Santa Cruz contra el Presidente Constitucional de la República (hoy Estado Plurinacional) de Bolivia y la Ministra de Educación y Culturas.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 41 a 50, impugnando la Resolución Administrativa MEC 06/2007 de 14 de enero de 2008 en relación con los agravios que en ella se expresan; la contestación de fojas 156 a 162 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que el Secretario Departamental de Justicia de la Prefectura (hoy Gobierno Departamental Autónomo) del Departamento de Santa Cruz, en representación legal de la referida institución, en virtud del Testimonio de Poder N° 214/2007, otorgado por ante Notaría de Fe Pública, se apersona por memorial de fojas 41 a 50, manifestando que como se demuestra por el memorial de fojas 11, con cargo de 15 de julio de 2008, recibido tanto por el Ministerio de Educación y Culturas como por el Ministerio de la Presidencia, solicitando certificación acerca del estado del proceso administrativo sin que haya merecido respuesta, le habilita para deducir la presente demanda contencioso administrativa contra el Ministerio de Educación y Culturas, así como contra el Presidente de la República (hoy Estado Plurinacional) de Bolivia.

Indica que la legitimación activa de la Prefectura cruceña se halla respaldada por lo establecido en la Sentencia Constitucional N° 13/2007 de 10 de abril, cuyo carácter es vinculante, como también por lo dispuesto en el art. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo, concordante con el parágrafo II del art. 125 del Decreto Supremo N° 27113, reglamentario de la Ley N° 2341.

Refiere como antecedentes, que el Ministerio de Educación y Culturas lanzó convocatorias públicas para optar a los cargos de Director Distrital de Educación, Directivos, Docentes y Administrativos de los Centros de Formación Docente, convocatorias que fueron aprobadas por la Resolución Ministerial 675/07 de 19 de octubre, publicadas en el periódico “La Prensa”, además que la ampliación del plazo en ellas fijado, fue publicada en el periódico “El Deber” de 8 de noviembre de 2007, lesionando los derechos de la Prefectura del Departamento de Santa Cruz, en aplicación de los arts. 56 y 64 de la Ley N° 2341, en virtud de lo cual indica que interpuso recurso de revocatoria y promovió recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, habiéndose emitido la Resolución MEC 03/2008 de 11 de enero, por la que se rechazó el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad por ser manifiestamente infundado, remitiéndose el mismo al Tribunal Constitucional en consulta; y la Resolución Administrativa MEC 06/2007 de 14 de enero de 2008, cuyo segundo considerando, en su concepto, es totalmente contradictorio con la parte resolutiva y que resolvió rechazar el recurso de revocatoria, confirmando en todas sus partes la resolución recurrida.

Alega por otra parte que la Resolución Administrativa impugnada, obvió considerar o referirse a la Ley N° 2027, Estatuto del Funcionario Público, al DS N° 25749 reglamentario de la referida ley y al DS N° 26115, Normas Básicas de Administración de Personal y específicamente al Reglamento de la Carrera Administrativa del sector de Educación, ya que según señala, la convocatoria pública lanzada contempla cargos que se encuentran en la carrera administrativa, que son aquellos en los que los servidores de la educación pública adquieren el derecho de institucionalizado, con la estabilidad que ello implica, de acuerdo con lo dispuesto por el parágrafo I del art. 44 de la Ley N° 2027.

Aduce que posteriormente, el 30 de enero de 2008 interpuso recurso jerárquico contra las Resoluciones Administrativas MEC 03/2008 y MEC 06/2007, el que debió ser resuelto hasta el 25 de abril de 2008, en el plazo de 60 días que fija el art. 124 del DS N° 27113; que sin embargo, al no haber sido resuelto dentro del plazo de ley, se operó el silencio administrativo de acuerdo con lo establecido por el art. 17 de la Ley N° 2341 concordante con el art. 72 del DS N° 27113, incurriendo las autoridades hoy demandadas, en responsabilidad por la función pública, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo IV del art. 17 de la Ley N° 2341 y del art. 73 de su Reglamento, hecho demostrado por el cargo sentado el 15 de julio en el memorial de 14 del mismo mes (fojas 11).

Expresa que las normas infringidas al emitir la Resolución Administrativa MEC 06/2007, son los arts. 109 y 110 de la Constitución Política del Estado; el art. 5 de la Ley N° 1654, de Descentralización Administrativa; el art. 25 del DS N° 25060, Reglamentario de la Organización y Composición de las Prefecturas; el art. 37 de la Ley N° 1565 de Reforma Educativa; los arts. 2 y 34 del DS N° 23968, Reglamento sobre las Carreras en el Servicio de Educación Pública; los arts. 2, 3, 4, 6, 20 y el inc. o) del art. 22 del DS N° 25232 de Organización, Atribuciones y Funcionamiento del Servicio Departamental de Educación; los arts. 18 y 40 de la Ley N° 2027, Estatuto del Funcionario Público, así como los incs. a) al g) del art. 41 del mismo cuerpo normativo, concordantes con los incs. a) hasta el inc. j) del art. 160. I y II del art. 160 del Reglamento de la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública, además del art. 44 del Estatuto del Funcionario Público; los arts. 2, 49 y 52 del DS N° 26115 Normas Básicas de Administración de Personal; los incs. a), b), c), g) e i) del Reglamento de la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública, aprobado mediante Resolución Administrativa N° 062/00 de 17 de febrero, violentados por las ilegales convocatorias de 21 de octubre de 2007 y su ampliación de plazo de 8 de noviembre de 2007, aprobadas mediante Resolución Ministerial N° 675/07 de 19 de octubre. Finalmente y respecto de lo relacionado en el presente acápite, cita y transcribe parte de las Sentencias Constitucionales N° 66/2006 y N° 13/2007, concluyendo que no se trata de competencias del gobierno central, sino que éstas fueron delegadas a las prefecturas de departamento.

Adiciona que las convocatorias impugnadas, dolosamente señalan que el proceso fue desarrollado en coordinación con las prefecturas, siendo tal afirmación, totalmente falsa, provocando paralelismo, existiendo a la fecha 2 directores departamentales y un sin número de problemas en materia educativa, con el agravante que personal institucionalizado fue retirado de planillas, pero sus haberes son cobrados por otras personas.

Concluye el memorial de demanda, manifestando que dentro del plazo establecido en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, modificado por la Ley Orgánica del Ministerio Público de 18 de febrero de 2001 y al amparo de los arts. 778 y siguientes del Código Adjetivo Civil, y del num. 7 del art. 118 de la CPE, a través de la demanda en el presente proceso contencioso administrativo, impugna la Resolución MEC 06/2007 de 14 de enero de 2008, solicitando se declare probada la misma, la nulidad de la resolución impugnada, así como la nulidad de las ilegales convocatorias públicas para optar a los cargos de Directores Distritales de Educación y Directivos, Docentes y Administrativos de los Centros de Formación Docente, aprobadas mediante Resolución Ministerial N° 675/07 de 19 de octubre, con costas, daños y perjuicios.

CONSIDERANDO II: Que por providencia de fojas 53 se admitió la demanda contencioso administrativa, corriéndose en traslado a las autoridades demandadas para que respondan en el término de ley, más el que corresponda en razón de la distancia y remitan los antecedentes de la resolución impugnada. Cumplida la diligencia señalada, el 25 de septiembre y el 2 de octubre de 2008, fueron citados el señor Presidente la República (hoy Estado Plurinacional) de Bolivia y la señora Ministra de Educación y Culturas, y se tuvo por respondida la demanda, corriéndose en traslado a la demandante para la réplica (fojas 95).

Presentada la réplica a través del memorial de fojas 115 a 118, se providenció a fojas 120 que habiendo sido presentada fuera de plazo, se tiene renunciado el derecho a la misma, decretándose a continuación “autos para sentencia.”

Posteriormente, mediante memorial de fojas 156 a 162, la señora Ministra de Educación y Culturas presentó la contestación a la demanda, oponiendo excepciones de impersonería e imprecisión en la demanda, en relación con lo cual, por providencia de fojas 164, se dejó sin efecto el decreto de autos de fojas 120, teniéndose por respondida la demanda y corriéndose en traslado a la parte demandante. Sin lugar a las excepciones opuestas como perentorias, en aplicación del art. 342 del Código de Procedimiento Civil.

1.- Apersonado el señor Presidente de la República (hoy Estado Plurinacional) de Bolivia, a través de los señores, Martín Luis Burgoa Luna y Yolanda Mercedes Vidaurre Negrón, en mérito al testimonio de Poder N° 1723/2008, otorgado por ante Notaría de Fe Pública, en su memorial de contestación en dos puntos, que son el supuesto silencio administrativo y la supuesta infracción de normas legales en la emisión de la Resolución Administrativa MEC 06/2007, en síntesis señalan lo siguiente:

En relación con el silencio administrativo invocado, argumentan que la Resolución Administrativa N° 010/08 de 8 de mayo -Resolución de Recurso Jerárquico- confirmó en todas sus partes la Resolución Administrativa MEC 06/2007, agotando con la notificación la vía administrativa, tal como dispone el inc. a) del art. 69 de la Ley N° 2341.

Expresan luego, que la Resolución Administrativa N° 010/08 de 8 de mayo fue emitida dentro de los 90 días que establece el art. 67 en relación con el inc. a) del art. 20, ambos de la Ley N° 2341, tomando en cuenta que el recurso fue interpuesto el 26 de enero de 2008. En relación con lo señalado, citan más adelante las Sentencias Constitucionales N° 276/2007 de 17 de abril y N° 782/2007-R de 2 de octubre.

Prosigue el memorial, en el que se indica que si fuera evidente que el Recurso Jerárquico fue presentado como señala la entidad demandante, el 30 de enero de 2008 y siendo que con la resolución del recurso de revocatoria fue notificada la parte el 15 de enero de 2008, significaría que dicho recurso fue presentado fuera de término, pues el parágrafo II del art. 66 de la Ley N° 2341 dispone que el recurrente tiene 10 días a partir de su notificación para interponer su recurso.

Por lo anterior, afirman que la Resolución Administrativa N° 010/2008 fue emitida de acuerdo a lo dispuesto por el art. 68 de la Ley N° 2341 en relación con el art. 124 del DS N° 27113.

Respecto de la supuesta infracción de normas legales en la emisión de la Resolución Administrativa MEC 06/2007, manifiestan que los arts. 177 y 184 de la CPE, determinan que la educación es la más alta función del Estado, facultando al Ministerio de Educación a regir la educación de acuerdo con el Código en la materia, concordante con el inc. e) del art. 4 de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo.

Por otra parte, hace referencia a la presunción de constitucionalidad prevista en el art. 2 de la Ley de Tribunal Constitucional en relación con el art. 44 del mismo cuerpo legal respecto del efecto vinculante, y el parágrafo I del art. 32 de la Ley N° 2341 sobre la validez de los actos de la administración. Asimismo, refiere el art. 8 de la Ley N° 1565 y el art. 16 del DS N° 23951 sobre la forma de selección y nombramiento de autoridades en materia educativa.

Hace mención luego al inc. p) del art. 5 de la Ley N° 1654, que faculta a las prefecturas a designar autoridades administrativas, pero cuyo nombramiento no esté reservado a otras instancias, preservando las atribuciones constitucionales y legales del Gobierno nacional. Agregan que el artículo único del DS N° 29107, modificó el art. 9 del DS N° 28666, adicionando el parágrafo IV y derogando el art. 8 del DS N° 25232. Añaden que de acuerdo con los arts. 109 y 110 de la CPE, en relación con la Sentencia Constitucional N° 75/2005 de 13 de octubre, Bolivia adoptó la forma de República unitaria, lo que implica la existencia de un gobierno para todo el territorio nacional, sin desconocer la existencia de un régimen de descentralización administrativa, que consiste en la transferencia y delegación de atribuciones de carácter técnico-administrativo, “…no privativas del Poder Ejecutivo a Nivel Nacional.”

Alude asimismo a la norma contenida en el inc. g) del art. 5 y al parágrafo II del art. 3, ambos de la Ley N° 1654, éste último en relación con los arts. 1 y 2 del DS N° 25232; del mismo modo, refieren la aplicación del art. 4, del num. 2 del art. 29 y del art. 35 de la Ley de Reforma Educativa, transcribiendo a continuación parte de las Sentencias Constitucionales N° 44/2007 de 20 de agosto y N° 47/2007 de 12 de diciembre.

Concluyen el memorial solicitando se pronuncie sentencia declarando improbada la demanda, y en consecuencia mantener firme y subsistente la Resolución Administrativa N° 010/08 de 8 de mayo, pronunciada por el señor Presidente de la República (hoy Estado Plurinacional) de Bolivia, que resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución Administrativa MEC 06/2007 de 14 de enero de 2008, dictada por la señora Ministra de Educación y Culturas, de conformidad con el art. 124 del DS N° 27113, Reglamentario de la Ley N° 2341.

2.- Apersonada la señora Ministra de Educación y Culturas, quien acreditó su personería a través de la fotocopia legalizada del Decreto Presidencial N° 29426 de 23 de enero de 2008 (fojas 122 a 124), en su memorial de contestación, luego de una relación de antecedentes, en dos puntos, en los que indica que desvirtúa los argumentos de la demanda y desarrolla los fundamentos legales, normas y principios supuestamente infringidos, en síntesis señala lo siguiente:

Indica que únicamente fue el Prefecto del Departamento de Santa Cruz quien provocó paralelismo en los cargos de Directores Departamentales de los SEDUCA (Servicio Departamental de Educación), basado en la falsa teoría que es su autoridad la que debe dictar las normas y reglamentos, además de elegir a los Directores Departamentales y Distritales de Educación en Santa Cruz, citando al respecto las Sentencias Constitucionales N° 44/2007 de 20 de agosto y N° 56/2006 de 3 de julio.

En relación con la supuesta incongruencia en el contenido de la Resolución Administrativa N° 06/2007, señala que el marco constitucional de la descentralización administrativa, consiste en la transferencia y delegación de atribuciones técnico-administrativas no privativas del nivel nacional, reiterando las citas de normas contenidas en el memorial de respuesta del señor Presidente del Estado, aclarando que entre tanto no se modifique el texto de la norma Suprema del Estado, tomando en cuenta que en el campo educativo, los Prefectos deben ceñir sus actos a sus competencias, quedando bajo control y tuición del Ministerio de Educación y Culturas como dispone el art. 184 de la CPE.

Sobre el silencio administrativo alegado, manifiesta que ya fue señalado al ser notificada con la Resolución Administrativa N° 010/08, diligencia cumplida el 13 de mayo, no existiendo tal silencio, sino la pretensión de inducir a error a la autoridad jurisdiccional.

En contraposición a la SC N° 66/2006 de 26 de junio, invocada por el demandante, cita parte de la SC N° 13/2007 que versa sobre la descentralización administrativa, reiterando que esta debe ser entendida en sentido técnico administrativo de ciertas responsabilidades que no sean competencia del nivel central. Al respecto, cita la SC N° 56/2006 de 3 de julio.

Expresa más adelante que por mandato de los arts. 184 y 190 de la CPE y del DS N° 29107 de 25 de abril de 2007, es el Ministerio de Educación y Culturas, quien tiene a su cargo y como facultad “regir” la educación.

De otro lado, cita el inc. d) del art. 4 de la Ley N° 3351 de 21 de febrero de 2006, referida a la Organización del Poder Ejecutivo y el inc. g) del art. 5 de la Ley N° 1654 de 28 de julio de 1995, en base a lo cual sostiene que la convocatoria realizada por el Ministerio de Educación y Culturas a través de la Resolución Ministerial N° 675/07 de 19 de marzo, fue efectuada dentro del ámbito de sus competencias.

Además de lo señalado en el acápite anterior, sustenta su afirmación invocando los arts. 5, 8, los incs. f) y o) del art. 9 y el art. 21 del DS N° 25232 de 27 de noviembre de 1998; asimismo, el art. 9, como el inc. d) del art. 20 del DS N° 28666 de 6 de abril de 2006, además de recalcar que el Ministerio de Educación y Culturas actuó dentro de los márgenes de la ley, por lo que la demanda contencioso administrativa carece de fundamento.

Concluye el memorial solicitando a este Supremo Tribunal de Justicia, pronuncie sentencia “…declarando INFUNDADO el Contencioso Administrativo (…) y plenamente válida la Resolución Administrativa MEC 06/2007 (…) sea con costas y multas a los demandantes.”

Continuando con la tramitación del proceso, presentado el memorial de réplica de fojas 170, se providenció el mismo a fojas 175 señalando no haber lugar a su admisión por su presentación extemporánea, decretándose a continuación (fojas 177), “autos para sentencia.”

CONSIDERANDO III: Que el procedimiento Contencioso Administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad General de Impugnación Tributaria.

Que del análisis de lo anteriormente señalado, en relación con los antecedentes administrativos, los datos procesales y la Resolución Administrativa impugnada, se tiene que son dos los puntos demandados sobre los que corresponde desarrollar el análisis y resolución de la causa:

A.- El supuesto silencio administrativo, que se hubiera operado ante la no resolución oportuna de los recursos jerárquicos deducidos contra las Resoluciones Administrativas MEC 03/2008 y MEC 06/2007.

B.- La supuesta infracción de normas legales en la emisión de la Resolución Administrativa MEC 06/2007.

CONSIDERANDO IV: Inicialmente, cabe aclarar respecto de la supuesta contradicción del Segundo Considerando de la Resolución Administrativa MEC 06/2007 de 14 de enero de 2008 con la parte resolutiva de la misma, que resolvió rechazar el recurso de revocatoria, confirmando en todas sus partes la resolución recurrida, ésta no es evidente, porque en el segundo considerando a que hace referencia el demandante, la autoridad recurrida desarrolló la argumentación sobre las bases normativas que señala, en mérito a las cuales determinó que siendo competente y encontrándose sus actos dentro del marco legal, no correspondió la consideración del recurso de revocatoria deducido, por lo que confirmó la Convocatoria Pública para los Directores Distritales de Educación de 21 de octubre de 2007 y la Convocatoria N° 007/2007 para Directivos, Docentes y Administrativos de los Centros de Formación Docente de octubre de 2007 y la Resolución Ministerial N° 41614/21 también de octubre de 2007, mediante la cual se aprobaron las convocatorias impugnadas.

1.- En cuanto al recurso jerárquico deducido en contra de las Resoluciones Administrativas MEC 03/2008 y MEC06/2007, que debió ser resuelto hasta el 25 de abril de 2008 y al no haberse pronunciado dentro del plazo de 60 días que fija el art. 124 del DS N° 27113, se hubiera operado el silencio administrativo que prevé el art. 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo, concordante con el art. 72 del DS N° 27113, incurriendo las autoridades demandadas en responsabilidad por la función pública, corresponde precisar que de acuerdo con lo que dispone parágrafo I del art. 67 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, la entidad pública tiene el plazo de 90 días para sustanciar y resolver el recurso jerárquico, determinando asimismo que: “El plazo se computará a partir de la interposición del recurso. Si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente.”.