SE/0081/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA Nº 81

Sucre, 26 de mayo de 2022

Expediente : 077/2019 - CA

Demandante : Compañía Eléctrica de Sucre SA

Demandado : Ministerio de Energías

Tipo de Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución impugnada : RM 0051/2018 de 1 de octubre

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de la Compañía Eléctrica Sucre SA, contra el Ministerio de Energía.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 106 a 126, subsanada a fs. 133, interpuesta por la Compañía Eléctrica de Sucre SA, representada por Dubeysa Jenny Palacios Maldonado de Villegas, impugnando la Resolución Ministerial RJ N° 0051/2018 de 1 de octubre, emitida por el Ministerio de Energías, la contestación de fs. 287 a 299; el apersonamiento del tercero interesado de fs. 235 a 245, el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 318; los antecedentes del proceso en sede administrativa; y todo lo que fue pertinente analizar:

I. FUNDAMNETOS DE LA DEMANDA, CONTESTACIÓN Y APERSONAMIENTO DEL TERCERO INTERESADO.

Contenido de la demanda

Luego de efectuar una amplia relación de antecedentes administrativos, fundamentó su demanda:

1. En cuanto a las garantías y derecho constitucionales de CESAA vulnerados y las normas incumplidas.

La Resolución Jerárquica impugnada, rechazó el recurso jerárquico presentado por la Compañía, sin considerar sus argumentos, sino, replicando lo señalado por el ente regulador sectorial dejando en estado de indefensión a CESSA, porque la aludida Resolución, juntamente con las demás resoluciones emitidas en sede administrativa, contravienen la normativa legal vigente, principalmente los arts. 16 inc. b), 28 y 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y el art. 8 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE (RLPA-SIRESE), aprobado mediante Decreto Supremo (DS) N° 27172 de 15 de septiembre de 2003, vulnerando el debido proceso, el derecho a la defensa y la seguridad jurídica, establecidos en la Constitución Política del Estado (CPE) y el principio de sometimiento plena a la Ley, establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo.

La Resolución Ministerial impugnada, si bien, contiene una amplia fundamentación, simplemente confirmó la postura de la AE, de forma directa, dando por bien hecho todo lo actuado por el Ente regulador y ratificando sus argumentos basado en que la autoridad de instancia habría obrado bajo su discreción y fundamentos, sin cuestionar ni revisar los mismos, siendo que fueron evidentes los vicios de nulidad existentes (el incumplimiento del procedimiento en cuanto a los plazos, acumulación de procesos), al carecer de uno de los elementos esenciales del acto administrativo, como es la fundamentación, aspecto que dio lugar a la indefensión de la empresa e implica que deba ser anulada conforme a lo dispuesto en el art. 36-II de la LPA.

Refirió que, la sanción pecuniaria establecida en la Resolución de instancia, que corresponde al importe de Bs432.068,21, que deviene de la aplicación del art. 22 inc. a), concordante con el primer párrafo del art. 23 del (RIS), y que se triplicó en Reglamento de Infracción y Sanciones otras dos sanciones establecidas paralelamente, no fue revisada debidamente; por el contrario, se confirmó una y otra vez bajo la misma argumentación del regulador; vulnerando los arts. 52, 115, 119, 308, 311 y 410 de la CPE, que tienden a proteger y garantizar el debido proceso y derecho a ejercer la libre empresa; en el caso, tanto la AE como el Ministerio de Hidrocarburos, restringieron a CESSA el debido proceso y el derecho a la defensa pronta y oportuna, postergando y dilatando el tratamiento y análisis legal sobre el objeto de la impugnación administrativa.

2. Sobre los plazos de notificación de las Resoluciones AE 32/2018 de 19 de enero de 2018 y AE N° 494/2017 de 21 de septiembre y la Resolución Ministerial RJ N° 0051/2018 de 1 de octubre.

El Ministerio de Energías, respecto a la notificación extemporánea de las Resoluciones AE N° 32/2018 y AE N° 494/2017, manifestó que dichos actos tardíos de la Administración pública, no implican por si mismos una nulidad por incumplimiento del procedimiento y que la finalidad del acto fue cumplido; consiguientemente, no se habría causado indefensión a CESSA; sin embargo, pese a haber efectuado el reclamo, este aspecto se sigue repitiendo; así, la Resolución AE N° 494/2017 de 21 de septiembre, fue notificada recién el 10 de octubre de 2017, 19 días después de su emisión; la Resolución AE N° 32/2018 de 19 de enero, fue notificada el 7 de febrero de 2018, 19 días después de su emisión y la Resolución Ministerial RJ N° 0051/ 2018 de 1 de octubre, fue notificada mediante cédula el 10 de enero de 2019; es decir, 101 días después y fuera de plazo.

Citando los arts. 16, 21 y 33 de la LPA, 2 de la Ley N° 1604 de 21 de diciembre de 1994 y 10 de la Ley N° 1600 de 28 de octubre de 1994, refirió que la empresa tiene el derecho de exigir que la actuaciones se realicen dentro de los términos que establece el procedimiento y la autoridades administrativas, la obligación de cumplirlas; sin embargo, las Resoluciones mencionadas, fueron notificadas todas fuera de plazo, vulnerando los preceptos señalados; por el contrario, la Administración, es inflexible con los plazos otorgados a CESSA respecto de fechas perentorias para la presentación de descargos.

3. Respecto de la Sanción establecida en la Resolución AE N° 494/2017 de 21 de septiembre de 2017

Señaló que, el hecho que hubiese fundamentado su posición anteriormente, no le prohíbe de hacerlo las veces que considere necesarias; así, con esa introducción refirió que la Resolución AE 32/2018, que confirmó la Resolución AE N° 494/2017, mantuvo su posición respecto de la sanción impuesta, sin considerar la existencia de atenuantes y que los cortes de suministro, tuvieron como causa hechos de la naturaleza que implican una imposibilidad sobreviniente, que exceptúa de responsabilidad a CESSA; al respecto, la Resolución jerárquica, sólo se limitó a replicar la fundamentación de la AE y a justificarla.

Señaló que, los argumentos de defensa oportunamente planteados, no fueron analizados en su real dimensión; así, se dijo que con la Resolución AE N° 494/2017, se determinó declarar probada la comisión de la infracción tipificada en el inc. a) del art. 22 del RIS, por parte de CESSA, sancionándola con el importe de Bs432.068,21.-, aplicando la sanción en su expresión más fuerte, con el 100%, sin acudir al sistema de gradualidad o atenuación.

Sin embargo, bajo el principio de neutralidad y con base en precedentes administrativos, el regulador debió aplicar el sistema de atenuación y gradualidad establecido en el parágrafo II del art. 23 del RIS, pues la conducta de CESSA, siempre fue la de actuar con trasparencia y apego a la normativa.

4. En cuanto a los hechos que dieron lugar a la formulación de cargos de la supuesta infracción y a las observaciones del regulador, plasmadas en la Resolución AE N° 494/2017 y analizados en la Resolución AE 32/2018, como en la Resolución Ministerial RJ N° 0051/2018.

Refirió que, fundamentó la demanda contenciosa administrativa, en base a la argumentación de defensa oportunamente planteada en el recurso jerárquico, que no fue analizada en su real dimensión; razón por la que, considera que debe ser revisada por este Tribunal.

a) Del corte de suministro de 4 de agosto de 2016. No es evidente que la señal de telecomunicaciones en las comunidades del municipio de Padilla, sean óptimas y permanente; por el contrario, según lo informado por ENTEL, no es fiable ni continua; ratificando que, el intercambio de información por la comisión del área rural y la actualización de planillas de corte, sólo se realiza mediante llamadas telefónicas, vía celular, cuando las condiciones comunicación lo permiten.

No se pudo actualizar planilla de corte, debido a que a horas 6:00, el personal de la oficina central de CESSA, aún no se encontraba en su fuente de trabajo y la Comisión del Área Rural, tenía que cumplir un cronograma de trabajo previamente ajustado y establecido.

El corte de suministro al servicio de la Cuenta N° 9-896-01400, se debió a la falta de pago por consumo de energía (cinco facturas pendientes de pago); por lo que, el corte estuvo plenamente respaldado al momento de llenarse la planilla y emitirse la orden de corte.

Por lo referido, manifestó su rechazo que el “corte indebido” del suministro, se haya efectuado por falta de previsión de la empresa; por el contrario, se debió a factores imprevistos que escapan al control de la empresa.

El Ministerio de Energías, tenía la obligación de analizar lo anteriormente señalado y aplicar la norma de forma razonable y equitativa, pues no resulta coherente la aplicación a ciegas de una sanción pecuniaria alta, siendo que el operador demostró razonablemente sus descargos.

b) Del desistimiento del consumidor, refirió que rechaza lo señalado por el ente regulador en cuanto a la supuesta limitada capacidad de lectura y que se hubiese presionado al usuario para afirmar un desistimiento.

La AE no puede basar su actuar en lo mencionado por una de las partes del proceso; sino que, debe valorar los hechos, el derecho y los argumentos de ambas partes, considerando el valor legal de los documentos presentados, como es el caso del desistimiento; siendo el mismo válido, hasta que una autoridad competente lo declare nulo.

En cuanto a lo referido por la Resolución Ministerial, respecto a que la argumentación de CESSSA, no cuenta con fundamentos legales, resulta ser una apreciación superficial, pues la base de la fundamentación de la empresa es la prueba documental adjunta al expediente y si ahora se reitera la fundamentación, es precisamente porque la misma no fue considerada en sede administrativa.

c) Sobre la restricción vehicular de la zona, que impidió al personal de CESSA, actualizar la planilla de cortes; la Comisión del Área Rural, procede a actualizar las planillas de Corte desde el lugar o localidad donde se procederá con los cortes de suministro del poste o en centros urbanos poblados donde existan las condiciones técnicas necesarias; es decir, la buena calidad de señal telefónica; sin embargo, el 4 de agosto de 2016, la Comisión de Área Rural, tuvo que desplazarse de la localidad de Padilla a horas 06:00 de la mañana, por la restricción de circulación veicular desde las 08:00 a 12:00 y de 14:00 a 18:00, existente en el camino en construcción Padilla-El Salto; por lo que, no se pudo actualizar la planilla de corte en Padilla, debido a que a las 06:00, el personal de la oficina central de CESSA aun no se encontraba en su fuente de trabajo.

d) Respecto a lo señalado sobre el corte de suministro, refirió que en el caso, el suministro al servicio de la Cuenta N° 9-896-01400, se debió a la falta de pago por consumo de energía de 5 facturas de pago, que según el art. 41 inc. a) del RSPSE, amerita el corte del servicio; sin embargo, debe valorarse la tolerancia demostrada por CESSA con su cliente antes de proceder al corte; pues se aguardó hasta la quinta factura para recién proceder al corte de suministro; lo que desvirtó que el corte se hubiese efectuado sin justificación.

5. Sobre el doble procesamiento de CESSA en la vía administrativa sancionatoria y la aplicación del Non Bis In Idem, presentdos en el término de prueba del recurso jerárquico.

El Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE, en el Título III “Procedimientos Sancionadores”, contiene en el Capítulo III la Reclamación de Usuarios (reclamación directa y administrativa), mientras que en el Capítulo III, contiene la Investigación a Denuncia o de Oficio, siendo ambos procedimientos sancionadores, existiendo la posibilidad de que la AE, imponga las sanciones respectivas en uno u otro.

Con la Resolución AE RECN° 831/2016 de 3 de octubre, emitida en una reclamación administrativa, la AE, ya se pronunció respecto del corte suscitado, lo que la inhibe de hecho y conforme a derecho, de procesar por segunda vez a CESSA en otro proceso sancionatorio.

Se debe considerar que la AE, en el caso, ha procesado a CESSA a raíz del corte a la Cuenta N° 9-896-01400, por segunda vez, existiendo dos trámites sancionadores, el primero ya concluido y ejecutoriado; por lo que, no es posible pretender sancionar a la empresa, para lo que, debe tenerse en cuenta el principio “Non Bis In Idem”, que impide castigar dos veces por un mismo acto.

Refirió que la Ley General de Derechos de las Usuarias y Usuarios y de las Consumidoras y Consumidores y su Reglamento, citados por el Ministerio de Energía, no derogan expresamente el Título III “Procedimientos Sancionadores”, ni ninguna otra parte del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE; por lo que, si bien, la reclamación directa y la reclamación administrativa tienen un procedimiento propio establecido en el Reglamento específico, no dejan de ser procedimientos sancionadores; tal como el art. 37 del Reglamento específico, citado por el referido Ministerio, establece al señalar la posibilidad de omponer sanciones al Operador, en este caso a CESSA. Es más, la sanción impuesta con la Resolución AE N° 494/2017 de 21 de septiembre, excede el tope de lo dispuesto en el señalado art. 37; entonces, el DS N° 2337, adecua el procedimiento de las reclamaciones, pero no así, la esencia de las mismas como parte del Procedimiento sancionador; ello, en concordancia con lo establecido por el art. 3 de las Disposiciones Finales de la Ley N° 453.

Lo anterior demuestra que la mencionada Ley, considera a las reclamaciones como procedimientos sancionatorios, aspecto que condice con la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento para el SIRESE; consiguientemente, en el caso, la AE ha procesado dos veces a CESSA por el corte y reconexión registrados, situación que no corresponde, conforme al ordenamiento jurídico vigente.

Al respecto, citó la SC No. 1764/2004-R de 9 de noviembre, entre otras y la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Petitorio:

Solicitó declare probada la demanda contenciosa administrativa y se anule la Resolución Ministerial RJ N° 0051/2018, emitida por el Ministerio de Energías; así como las Resoluciones AE No. 32/2018 y AE N° 494/2017.

Contestación a la Demanda.

Mediante memorial de fs. 287 a 299, el Ministerio de Energías, por intermedio de sus representantes, contestó negativamente la demanda, señalando lo siguiente:

a. Respecto a la supuesta lesión de derechos y garantías constitucionales, refirieron que el Ministerio de Energías, en el marco de lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento para el SIRESE, consideró y pronunció sobre las cuestiones planteadas en el recurso jerárquico, que versas a su ves sobre la legalidad de la Resolución que resolvió el recurso de revocatoria, la que a su vez se pronunció sobre las cuestiones planteadas sobre supuestas vulneraciones al ordenamiento jurídico producidas en la primera resolución, realizando el control de legalidad y velando por el cumplimiento de los principios constitucionales y que rigen la actividad administrativa en el marco de sus competencia.

Por otro lado, de todo lo obrado se puede observar que no existió vulneración del debido proceso ni del derecho a la defensa, como manifestó CESSA, pues en todo momento accedió a los mecanismos jurídicos establecidos por Ley, para hacer valer sus pretensiones, obteniendo respuesta, en el marco de lo establecido en la norma, con fundamentación amplia y necesaria.

b. Respecto al plazo de notificación de las Resoluciones, como manifestó la empresa demandante, el tener un acto fechado anteriormente y no notificado, habría vulnerado el debido proceso y los plazos procesales; empero, no identificó de qué forma esta situación le causó agravios, puesto que, notificadas las Resoluciones cuestionadas, la empresa tuvo irrestricto acceso a los recursos franqueados por Ley; aspectos por los que negó el argumento de la empresa.

c. Sobre la sanción establecida en la Resolución AE N° 949/2017, citando los arts. 22 y 23 de la Ley N° 1604, refirió que la aplicación de la atenuación resulta facultativa para el Ente regulador; consiguientemente, la aplicación de la sanción por la comisión de infracciones dispuestas en el art. 22 de la citada Ley, puede darse empleando una de dos alternativas, según el criterio del regulador. En la primera se aplicará la sanción establecida, multiplicando el valor de las ventas de electricidad de los últimos 3 meses, por el porcentaje de penalización correspondiente y en la segunda, se faculta al regulador a que la sanción pueda ser atenuada y aplicada gradualmente, valorando los hechos y las circunstancias de acuerdo a la metodología establecida. Esta potestad discrecional fue de finida por la SCP No. 0249/2012 de 29 de mayo.

De ahí que, la elección de una metodología para imponer la sanción es excluyente respecto de la otra; es decir, cuando el regulador opte por la aplicación de la primera alternativa, establecida en el art. 23-I del RIS, no podrá aplicar la sanción establecida en el segundo párrafo.

En el caso, la Autoridad reguladora, realizó el análisis de valoración de descargos y la revisión de su registro de infracciones y sanciones, conforme consta en la manifestación efectuada en la Resolución AE N° 494/2017 y ratificada en la Resolución AE 32/2018, que resolvió que el recurso de revocatoria y que fue objeto de control de legalidad por parte de esa cartera de Estado, verificando que CESSA tenía registrada otra sanción por la comisión de otra infracción sancionada mediante Resolución AE N° 346/2017; situación que, desembocó en la aplicación de la primera parte del art. 23 mencionado. Por lo tanto, al haber realizado la argumentación y análisis correspondiente en la Resolución Ministerial impugnada y no encontrado en el argumento de la demanda, exposición manifiesta de agravio cometido por ese Ministerio, ni vulneración en la aplicación de la normativa, negó lo manifestado por CESSA.

d. Respecto de los hechos que dieron lugar a la formulación de cargos de la supuesta infracción y a las observaciones del regulador plasmadas en las Resoluciones emitidas en sede administrativa, concretamente sobre el corte de suministro de 4 de agosto de 2016, el desistimiento del consumidor y la restricción vehicular; refirió que la formulación descarto, fue realizada por la supuesta comisión de las infracciones tipificadas en los incs. j) y a) del art. 22 del Reglamento de Infracciones y Sanciones; que prevé que, por incumplir con la entrega a la Superintendencia, de la información que le sea requerida en aplicación de la Ley de Electricidad y sus Reglamentos o entregarla de forma distorsionada o negligente, será sancionado con el 0,1% y por cortar el suministro sin justificación técnica o comercial, será sancionada con el 1,0%, respecto de lo cual se emitió la Resolución AN N° 494/2017, que declaró probada la infracción señalada.

Interpuesto los recursos de revocatoria y jerárquico por parte de CESSA, ambos fueron rechazados por no contar con argumentación suficiente.