SE/0081/2026

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA SENTENCIA N 81/2026 Sucre, 09 de junio de 2026

Expediente : 223/2025 Demandante : Asociación Accidental GRANUSA Demandado : Ministerio de Medio Ambiente y Agua

Unidad de Coordinación y Ejecución del

Programa Más Inversión para Riego Mi

Riego Tipo de Proceso : Contencioso Relatora : Mgda. Rosmery Ruiz Martinez I. VISTOS: La demanda contenciosa de fs. 100 a 113, interpuesta por la Asociación Accidental RGRANUSA, representada por Nelson Atilio Martinic Vásquez contra la Unidad de Coordinación y Ejecución del RPrograma Más Inversión para Riego Mi Riego (UCEP-MI RIEGO), dependiente del Ministerio de Medio Ambiente Agua (MMAyA); la contestación presentada por el entonces Ministerio de Medio Ambiente y Aguas (MMyA), de fs. 207 a 216, fusionado actualmente al Ministerio de Planificación del Desarrollo y Medio Ambiente (MPDyMA); la calificación el proceso como contencioso de puro derecho, de fs. 260; la réplica de fs. 263 a 265; el Informe TSJSCCA-SAII-116/2026 de 20 de mayo, de Secretaria de Sala, sobre la no presentación de la dúplica, de fs. 264; el decreto de Autos para Sentencia de fs. 265; los antecedentes del proceso y todo lo que fue pertinente analizar.

IL CONTENIDO DE LA DEMANDA.

La Asociación Accidental GRANUSA, representada por Nelson Atilio Martinic Vásquez, argumentó lo siguiente:

Señaló que, la entidad pública demandada, al emitir la Nota UCEPMIRIEGO-455/CAR/25 recibida el 13 de mayo de 2025, que comunica la suspensión y resolución del contrato de manera unilateral, actuó con evidente abuso del derecho y arbitrariedad, de manera totalmente ajena e imprevisible para la Asociación Accidental demandante y con base en un acto personal atribuible a uno de sus asociados, mismo que, por su naturaleza, debió ser advertido por la Comisión de Calificación, misma que, realizó oportunamente el análisis y evaluación de los requisitos solicitados en el Documento Base de Contratación (DBC) correspondientes al CUCE 24-0086-10-1433270-3-1 y emitió el Informe de Evaluación y Recomendación INF/UCEPRIEGO /UCOOR N 0635/2024 de 22 de octubre, que originó la suscripción del Contrato Administrativo N 328/2024 de 13 de noviembre, para la ejecución del proyecto denominado ADQUISICIÓN DE EQUIPAMIENTO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE RIEGO TECNIFICADO PARCELARIO, ZONA 4, DEL DEPARTAMENTO DE COCHABAMBA, que en su Cláusula Décima 10.19, consignó el Certificado de Solvencia Fiscal N 750130 de la empresa SENSING SRL; y, posterior Orden de Proceder de 20 de enero de 2025.

Sostuvo que, dicha decisión administrativa, vulnera el principio de buena fe, por cuanto la entidad pública demandada inició un procedimiento ilegal de cobro y ejecución de garantías contractuales, a pesar de constar en antecedentes el reconocimiento expreso de una decisión institucional previa que prohibía, bajo cualquier fundamento, la ejecución de las mismas.

Manifestó que la entidad demandada, pese a estar facultada para ejercer las prerrogativas que la ley le conferia, no podia ejercerlas de manera abusiva, ni con el propósito de causar un detrimento

patrimonial indebido a la Asociación Accidental GRANUSA, al pretender configurar una realidad material inexistente para obtener un beneficio económico ilegítimo mediante la ejecución irregular de las garantías de cumplimiento de contrato y de correcta inversión de anticipo.

Destacó que, la Nota UCEP-MIRIEGO-455/CAR/25, que comunicó la resolución contractual, invocó formalmente la Cláusula Décima Novena, numeral 19.3, relativa a fuerza mayor, caso fortuito o resguardo de los intereses del Estado, transcribiendo el apartado que facultaba a la entidad a resolver el contrato por causas no atribuibles a su voluntad o por razones de conveniencia estatal.

Precisó que, el abuso ejercido al resolver el contrato se concretó a través de la emisión de actos administrativos ultra vires, al activar mecanismos ejecutivos orientados al cobro de las garantías contractuales, desbordando los límites legales y contractuales para su procedencia, incurriendo de este modo en vías de hecho ilegales y contrarias a derecho; además de pretender ejecutar las garantías, identificando y calificando expresamente la existencia de fuerza mayor, como la causal de resolución del vínculo contractual.

Indicó que, conforme a la doctrina relativa a la fuerza mayor y a los arts. 376 y 1322 del Código Civil (CC), concordantes con el Decreto Supremo (DS) N 0181 de 28 de junio de 2009, Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS), en el ámbito de la contratación administrativa, la concurrencia de la fuerza mayor opera como un eximente de responsabilidad para el contratista, circunstancia que impedia legalmente la imposición de sanciones como la ejecución de garantías, en ese caso, especificamente la de cumplimiento de contrato, cuya finalidad exclusiva era cubrir las faltas directamente imputables a la Asociación Accidental, circunstancia que no aconteció, por lo que, al fundar la resolución del Contrato

en razones de fuerza mayor, la Administración Pública carecía de base legal y de facultad unilateral para ejecutar las garantías contractuales.

Expresó que, la justificación de la entidad pública demandada, que argumentó un inexistente mejor interés del Estado, carece de la debida fundamentación y motivación, por cuanto implica una facultad excepcional del Estado para modificar o rescindir un contrato con el fin de salvaguardar el interés público, incluso ante la ausencia de un incumplimiento atribuible al Contratista, lo cual distaba de la situación planteada en el presente caso; por lo que, cuestionó dicha justificación al no tener ningún sustento objetivo que demuestre que, la decisión respondía a un fin superior; agregó que, la decisión de resolver el contrato, genera mayor erogación de recursos estatales que el hecho de dar continuidad y ejecutar totalmente el Contrato suscrito, concluyendo que es una resolución contractual carente de causa justa, motivación y fundamentación, y por ende ilegal.

Agregó que, se encuentra demostrado que se produjo un incremento real y verificable en los costos de materiales, insumos y mano de obra; fenómeno inflacionario de conocimiento público, plenamente reconocido por el Órgano Ejecutivo mediante la emisión del DS N 5321 de 23 de enero de 2025 y el DS N 5406 de 28 de mayo de 2025, de aplicación a los contratos de obras y contratos llave en mano en ejecución, que determinaron los reajustes de precios correspondientes, precisamente con la finalidad de velar por la continuidad de los proyectos de inversión pública.

Por otra parte, respecto a las pólizas de seguro de caución, citó la normativa sectorial aplicable para relievar que estas constituian contratos uniformes debidamente aprobados por la autoridad reguladora y que, por mandato de los arts. 979 y 982 del Código de Comercio (CC), que poseían fuerza de Ley entre las partes y de

cumplimiento obligatorio; precisó que la Póliza de Cumplimiento de Contrato, restringe la responsabilidad del fiador al pago del monto caucionado única y exclusivamente ante incumplimiento contractual directamente atribuible al afianzado; y, en armonía con el art. 4 de la Ley N 365, sostuvo que la garantía solo adquiere las condiciones de liquidez y exigibilidad ,cuando la resolución contractual derivara de causas imputables al contratista, debiendo determinarse de forma expresa el incumplimiento endilgado y el nexo de causalidad respecto a la afectación del contrato.

De este modo, resultó evidente que la referida comunicación no habría identificado ni imputado incumplimiento alguno a la Asociación Accidental, ni formuló observaciones técnicas sobre la ejecución de las obras; razón por la que no se habría configurado el presupuesto fáctico y jurídico esencial que viabilizaba la ejecución de las pólizas de garantias contractuales.

Finalmente, reiteró que la garantia de cumplimiento de contrato tenía por objeto asegurar la correcta ejecución de las prestaciones pactadas y en ningún caso cubrir contingencias, hechos o supuestas irregularidades acaecidas con anterioridad a la firma del contrato, siendo que en dicha fase precontractual, la verificación documental era de responsabilidad exclusiva de la Comisión de Calificación, habiendo operado además el principio de preclusión, al existir garantías específicas y exclusivas para dicho estadio, como la de seriedad de propuesta.

Con esos argumentos, concluyó solicitando lo siguiente:

a) Se declare la ilegalidad, ineficacia y nulidad contractual y Jurídica de la resolución de contrato efectivizada por la entidad demandada mediante Nota Cite: UCEP-MIRIEGO-455-CAR/25 de 25 de abril, recibida por la Asociación Accidental GRANUSA el 13 de mayo de 2025, del Contrato Administrativo N 328/2024 para la ADQUISICIÓN DE EQUIPAMIENTO PARA IMPLEMENTACIÓN

DEL SISTEMA DE RIEGO TECNIFICADO PARCELARIO ZONA 9 DEL DEPARTAMENTO DE COCHABAMBA.

b) Se declare la inejecutabilidad del cobro y la devolución de la Garantía de Cumplimiento de Contrato, Póliza de Caución a Primer Requerimiento N UAR-SC101-8297-0 y sus renovaciones, emitida por la Aseguradora Fortaleza por el monto caucionado de Bs715.547,00.- (setecientos quince mil quinientos cuarenta y siete 00/ 100 bolivianos) y la Garantia de Correcta Inversión de Anticipo, Póliza de Caución a Primer Requerimiento N CIR-SCO101-17644- 1 y sus renovaciones, emitida por la Aseguradora Fortaleza por el monto de Bs2.050.133,00.- (dos millones cincuenta mil, ciento treinta y tres 00/100 bolivianos), como consecuencia -en su criterio de la ilegal y nula resolución contractual.

ce) Se ordene a la entidad demandada la recepción de todos los materiales y equipamientos adquiridos, según detalle y facturas adjuntas.

d) Se condene al pago de daños y perjuicios por resolución contractual ilegal, arbitraria y carente de causa atribuible al demandante y por ausencia de legitimidad para exigir la ejecución de la garantia del contrato.

II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Mediante memorial cursante de fs. 207 a 216, el entonces MMAyA, contestó la demanda contenciosa administrativa, exponiendo lo siguiente:

Luego de realizar un detalle y relación de antecedentes administrativos para la suscripción del Contrato Administrativo N 328/2024 de 13 de noviembre y de expresar su disconformidad con la medida cautelar de no ejecución de las garantías contractuales dispuesta en el proceso, contestó la demanda de forma negativa; hizo hincapié en el hecho de que la Asociación Accidental GRANUSA, está conformada por las empresas SENSING SRL, ATMANGEDON y la CONSTRUCTORA CAVYAR

SRL y que la Asociación Accidental demandante, omitió mencionar en su demanda, que presentó un Certificado de Solvencia Fiscal falsificado y/o fraguado dolosamente y que fue utilizado para obtener una ventaja en el proceso de contratación; al respecto, aclaró que, la Comisión de Calificación no tenía la obligación normativa de investigar la autenticidad de dicho documento en su momento, dado que las propuestas gozaban de la presunción de veracidad conforme prevé el art. 439 del CPC-2013, recayendo la responsabilidad mancomunada y solidaria de este acto fraudulento exclusivamente sobre los asociados de la Asociación Accidental ahora demandante.

Indicó que la suspensión y la resolución del Contrato, estaban taxativamente previstas en el numeral 19.3 de la Cláusula Décima Novena del Contrato, al no ser evidente que la resolución contractual sólo procedía por fuerza mayor; la previsión contractual facultaba expresamente a la Administración a terminar el vínculo en resguardo de los intereses del Estado cuando la continuidad de la relación afectara el interés público y que ello ocurrió de manera evidente ante el hallazgo de documentación falsificada que comprometia la fe del Estado.

Respecto al alegado cumplimiento de las prestaciones, señaló que habría demostrado mediante informes técnicos que, tras dictarse la orden de proceder el 20 de enero de 2025, con un plazo fatal de ochenta (80) días, la Asociación Accidental proveedora, no entregó ningún ítem ni solicitó contrato modificatorio para ampliar el plazo, incurriendo en un incumplimiento absoluto; situación más gravosa si consideramos que percibió un anticipo de Bs2.050.132,29.- (dos millones, cincuenta mil, ciento treinta y dos 29/100 bolivianos), que no había sido devuelto, por lo que considera que se ocasionó daño económico al Estado.

Calificó de irregular la pretensión de obligar a la entidad a recepcionar bienes de forma extemporánea o a proceder con una

liquidación de saldos, aclarando que esta figura jurídica solo era viable respecto a prestaciones efectivamente recibidas dentro del periodo de vigencia de la relación obligacional que feneció el 10 de abril de 2025.

Indicó que, se pretende aplicar normas de carácter civil a una relación de naturaleza netamente administrativa y por ende regulada por el DS N 0181 y la Ley SAFCO, en la que, la igualdad de las partes cede ante la supremacía del bien común y el interés colectivo, siendo que la ejecución de las garantías contractuales no constituyen un abuso del derecho, sino un acto reglado y una obligación ineludible de los servidores públicos para recuperar los recursos erogados por el Estado, más considerando que se trata de un Contrato de adquisición de bienes y que no se entregó ni recepcionó por el Estado los bienes objeto del Contrato, dentro de la fecha final de entrega (10 de abril de 2025) y que la resolución contractual operó sin contar con dicha entrega.

Agregó que, sobre la fundamentación y cuantificación de la solicitud de pago de daños y perjuicios de la parte demandante, no procede el mismo por cuanto está respaldado el hecho por abundante prueba documental, como Informes de la Contraloría General del Estado, Dictámenes Legales y Certificado Fiscal alterado.

Con esos argumentos, solicitó que se declare improbada la demanda contenciosa y, en consecuencia, se declare firme y subsistente el procedimiento de resolución contractual dispuesto mediante nota CITE UCEP-MIRIEGO-455-CAR/25 de 25 de abril de 2025 y la suspensión de las medidas cautelares.

IV. CALIFICACIÓN Y DETERMINACIÓN DEL OBJETO DEL PROCESO

Estando cumplidos los presupuestos procesales necesarios, con la presentación de la demanda y la contestación, mediante Providencia de 15 de octubre de 2025, se calificó la causa como de

9 Y puro de derecho, corriendo en traslado a la parte demandante para la réplica, misma que cursa de fs. 263 a 265; y, corrido el traslado para la dúplica, ante la falta de pronunciamiento, se decretó Autos para Sentencia.

En consecuencia, se establece como objeto de la demanda y/o la pretensión de la Asociación Accidental GRANUSA, lo siguiente: 1.

Se declare la ilegalidad, ineficacia y nulidad contractual y jurídica de la resolución de contrato efectivizada por la UCEP-MI RIEGO, mediante Cite: UCEP-MIRIEGO-455-CAR/25 de 25 de abril, correspondiente al Contrato Administrativo N 328/2024 para la ADQUISICIÓN DE EQUIPAMIENTO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE RIEGO TECNIFICADO PARCELARIO, ZONA 4 DEL DEPARTAMENTO DE COCHABAMBA; 2. Se declare la inejecutabilidad del cobro y la devolución de la Garantía de Cumplimiento de Contrato y sus renovaciones, y la Garantía de Correcta Inversión de Anticipo y sus renovaciones; 3. Se ordene a la entidad demandada la recepción de todos los materiales y equipamientos adquiridos, conforme al detalle de facturas adjuntas.; 4 Se condene al pago de daños y perjuicios emergentes de la resolución contractual que considera ilegal, arbitraria y carente de causa atribuible a la empresa demandante, asi como de legitimidad para exigir la ejecución de las garantias contractuales.

V.- NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO.

Previo al análisis del caso en concreto, corresponde emitir las siguientes consideraciones de orden legal y doctrinal a efecto del entendimiento del instituto jurídico de la pretensión deducida en la demanda.

Sobre el proceso contencioso.

El art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE) impone a todas las bolivianas y bolivianos, el deber de Conocer, cumplir y

hacer cumplir la Constitución y las leyes, precepto constitucional que hace referencia al principio de legalidad, en cuanto hace a la Jurisdicción Ordinaria; consiguientemente, toda autoridad jurisdiccional que deba emitir una resolución definitiva dentro un caso concreto, debe dar cumplimiento a dicho principio, parte del debido proceso; principio definido por el art. 30-6 de la Ley N 025, del Órgano Judicial (LOJ), en los siguientes términos:

LEGALIDAD. Con sujeción a la Constitución Política del Estado, constituye el hecho de que el administrador de justicia, esté sometido a la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las partes (el resaltado es nuestro).

Contextualizando lo anterior, corresponde recordar que el 29 de diciembre de 2014, se promulgó la Ley N 620, cuyo objeto es: (...) crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia (...), Salas en materia ñContenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones.

La misma Ley, en su art. 2-1 dispuso que es atribución de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia: Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional. (el resaltado es nuestro).

En ese contexto, el proceso contencioso es el mecanismo judicial, mediante el cual corresponde resolver cualquier clase de controversia, emergente de un contrato administrativo, negociación y concesión del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a mnivel nacional o departamental, conforme prevén los arts. 2-1 y 3-1 de la Ley N 620, salvo disposición legal que expresamente disponga otra situación.

Para interponer un proceso contencioso, respecto de un acto administrativo bilateral, no es imperativo que la parte actora agote la vía de impugnación administrativa y tampoco existe un plazo de caducidad, respecto a su procedencia.

Sobre los contratos administrativos.

El profesor Mariano Gomes Gonzales establece que, contratos administrativos: ...son todos aquellos contratos en que intervienen la administración, legalmente representada y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público ya sea en interés general o del Estado de la Provincia o Municipio.

Por su parte, el art. 47 de la Ley SAFCO, prevé: ...son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.

Al respecto resulta pertinente señalar que, los contratos ya sean de índole administrativo o civil, se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes que los suscriben, por lo que no cabe duda alguna del carácter exigible, que para cada una de ellas tienen sus cláusulas, siempre y cuando estas no sean contrarias al interés público, al ordenamiento juridico o a las buenas costumbres, resultando evidente la obligatoriedad que tienen tanto el ente contratante como el contratista, de observar en su ejecución estrictamente el tenor de las cláusulas, por cuanto estas derivan del contenido de la oferta y aceptación de ambas partes, pues pese a que en los contratos administrativos quien se adjudica la provisión del bien o servicio, no interviene en la elaboración del pliego de cláusulas administrativas, se vincula cuando firma conociendo y aceptando sin reserva alguna el contrato y las cláusulas administrativas particulares que lo conforman, presumiéndose su aceptación incondicionada de todas ellas, sin salvedad alguna, lo que es una lógica consecuencia del mecanismo de la contratación administrativa

y de su principio rector de la igualdad entre licitadores, que se quebraría, si se permitiera la introducción de modificaciones por el Estado o por particular.

Los contratos administrativos, regulados por el DS N 0181, son instrumentos jurídicos que vinculan a las entidades públicas con particulares para la adquisición de bienes, contratación de servicios o ejecución de obras, por lo que su finalidad principal es la satisfacción del interés público, a través de la prestación de servicios o la provisión de bienes necesarios para el cumplimiento de las funciones estatales.

Estos contratos se diferencian de los contratos civiles o mercantiles por su naturaleza pública, la existencia de cláusulas exorbitantes que permiten a la administración pública modificar unilateralmente el contrato o resolverlo en caso de incumplimiento, y la sujeción a un régimen jurídico especial, que incluye la aplicación de principios de legalidad, transparencia y eficiencia.

Sobre el proceso de contratación de bienes o servicios.

En cuanto al proceso de Contratación de Bienes y Servicios de Entidades Públicas, el DS N 0181 establece un marco normativo detallado para la contratación pública, buscando garantizar la transparencia, eficiencia y economicidad en el uso de los recursos públicos.

La norma distingue diferentes modalidades de contratación, como la Licitación Pública (para contratos de mayor cuantía), la Contratación Menor por Comparación de Precios y la Contratación por Excepción, cada una con sus propios requisitos y procedimientos.

El proceso de contratación se inicia con la identificación de la necesidad, la elaboración de términos de referencia o especificaciones técnicas, la convocatoria a interesados, la

evaluación de propuestas y la adjudicación al oferente que ofrezca la mejor relación costo-beneficio.

El DS N 0181 también regula aspectos como la presentación de garantías, la ejecución del contrato, el pago, la resolución del contrato y los mecanismos de solución de controversias.

Este procedimiento no es meramente formal, sino que constituye un requisito de validez para que cualquier contratación con el Estado sea oponible y exigible.

Sobre el principio de verdad material.

El art. 180-1 de la CPE, prevé que la jurisdicción ordinaria se fundamenta, entre otros, en el principio procesal de verdad material, el cual desarrollado por el art. 30-11 de la Ley N 025, establece que dicho principio obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa solo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, en estricto cumplimiento con las garantias procesales.

En ese contexto la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N 1662/2012 de O1 de octubre, define al principio procesal de verdad material, cuando precisa ...Entre los principios de la junsdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.1, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derecho y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que todas las autoridades del Órgano Jurisdiccional y de otras instancias, se encuentran impelidos de dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad forma.

En consecuencia, se debe considerar que el principio de verdad material debe primar sobre la verdad formal en la valoración de las pruebas, como indica el Auto Supremo N 349/2017 de 04 de abril, emitido por esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social Y Administrativa: Teniendo presente lo expresado en sentido que a través del principio de progresividad se ha establecido la preeminencia del principio de verdad material, sobre los aspectos formales, por cuanto el hecho de quitar valor probatorio a estos medios de prueba por cuestiones netamente formales y no por su contenido, resulta una actitud totalmente Jformalista que va en desmedro de principios que actualmente rigen la administración de justicia, otorgados por una nueva estructura constitucional, que tiene como fuente principios orientadores de una verdad material (sic); por lo que, los servidores jurisdiccionales tienen la obligación de juzgar conforme a la verdad que se evidencie en las pruebas producidas, por encima de las formalidades que deben cumplir, pues conforme al nuevo modelo constitucional, la impartición de justicia debe ser menos formalista y procesalista, y buscar la verdad material y efectiva que respete los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas.

Sobre el principio de proporcionalidad.

La proporcionalidad es un principio general de la actividad administrativa, que se encuentra previsto en el art. 4 de la LPA, según el cual la Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento.