SE/0090/2016

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 90

Sucre, 24 de octubre de 2016

Expediente : 344/2015-CA

Proceso : Contencioso Administrativo

Demandante : Futuro de Bolivia S.A. Administradora de

Fondo de Pensiones

Demandado : Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Resolución Impugnada : MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 051/2015 de 21/07/2015

Magistrado Relator : Dr. Antonio Guido Campero Segovia

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 051/2015 de 21 de julio emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

VISTOS: La demanda de fs. 271 a 278 la respuesta de fs. 311 a 335 réplica de fs. 341 a 345 decreto de fs. 363; los antecedentes procesales y de emisión de la Resolución impugnada; y:

CONSIDERANDO I:

I. Antecedentes del Proceso

I.1. Contenido de la Demanda Contenciosa Administrativa

Que Susana Judith Rojas Rendón, se apersona a este Tribunal, en representación legal de Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondos de Pensiones que a través de la presente demanda, solicita la revocatoria de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 051/2015 de 21 de julio emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y su Auto de complementación y enmienda, en consecuencia revocar también la Resolución Administrativa (RA) APS/DJ/PDC/Nº 132-2015 de 6 de febrero y la RA APS/DJ/DPC/Nº 504-2014 de 18 de julio, ambas emitidas por la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, con los argumentos siguientes:

Que la Resolución Ministerial Jerárquica impugnada violaría los arts. 203 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), por cuanto desconocería la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 0030/2014-S2 de 10 de octubre, al evidenciarse que las sanciones impuestas fueron determinadas con base al Régimen Sancionador establecido por el Decreto Supremo (DS) Nº 24469, que fue declarado inexistente, afectando así a los derechos y garantías del debido proceso y el principio de legalidad consagrados en los arts. 115. I y 117 de la CPE, Sentencia Constitucional que conforme la jurisprudencia emitida resultaría vinculante.

Acusó también que la Resolución Ministerial Jerárquica impugnada violaría el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), según el cual las infracciones administrativas prescriben en el término de 2 años, en el caso presente las infracciones 1, 5, 6, 9, 15, 21, 22, 27, 30, 35, 48, 57, 66, 70, 71, 74 y 76 de los cargos impuestos habrían prescrito al haber iniciado su actividad sancionatoria el 29 de enero de 2014, empero la autoridad demandada bajo el equivocado argumento de que dichas infracciones constituirían infracciones permanentes negó la pretensión, cuando por efecto del art. 22 del DS Nº 778 constituye en una infracción instantánea con efectos permanentes, debido a que la lesión al ordenamiento jurídico se inició y agotó el día 120 en el que no se presentó la demanda del proceso coactivo social.

Indicó que la Resolución Impugnada violaría y transgrediría el art. 73 de la LPA, en los cargos Nº 3, 14, 16, 17, 20, 28, 29, 31, 33, 38, 43, 50, 51, 52, 61, 64, 65, 67, 69, 73, 75, 78 y 79, en tanto que dicha normativa legal establecería que son infracciones administrativas las acciones y omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias, refiriéndose a las acciones y omisiones propias de quien está sometido a la aplicación del régimen sancionador y no a las acciones de terceros, atribuyéndole a Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondos de Pensiones, conductas que no le son propias y que más bien están a cargo de terceros.

Señaló que los cargos impuestos versarían exclusivamente sobre la tramitación de los procesos coactivos sociales, situación que se encontraría al margen de la competencia de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), puesto que la misma sólo estaría limitativamente facultada por Ley para ejercer el control relativo para establecer si las demandas de los procesos coactivos sociales fueron presentadas dentro de los 120 días contados desde que el empleador incurrió en mora, excluyendo del ámbito de la competencia de la APS la revisión de cómo se tramitarían dichos procesos.

I.2 Petitorio

Con los fundamentos descritos precedentemente, solicitó se declare probada la demanda contencioso administrativa, revocando totalmente la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 051/2015 de 21 de julio y su Auto de complementación y enmienda, consiguientemente también la RA APS/DJ/PDC/Nº 132-2015 de 6 de febrero y la RA APS/DJ/DPC/Nº 504-2014 de 18 de julio, ambas emitidas por la APS.

II.1 Respuesta del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Que admitida la demanda mediante providencia de 16 de noviembre de 2015 a fs. 281, es corrida en traslado a la autoridad demandada, quien fue legamente citado, apersonándose Luis Alberto Arce Catacora en su condición de Ministro de Economía y Finanzas Públicas, para responder negativamente a la acción incoada en su contra.

En el memorial de respuesta cursante de fs. 311 a 335 vta., señaló en síntesis los siguientes extremos:

Que la SCP Nº 030/2014-S2, no correspondería a una acción de amparo constitucional y por tanto resultaría de cumplimiento obligatorio únicamente para las partes intervinientes conforme la SCP Nº 753/2015-S1, además la Resolución impugnada contendría razones jurídicas diversas a la SCP invocada, al no referir acerca de lo dispuesto por el art. 168.b) de la Ley Nº 065 de 10 de diciembre de 2010 en actual vigencia, en cuanto a la función de sancionar a las entidades que se encuentran bajo su jurisdicción entre ellas Futuro de Bolivia S.A., estando sujeta a la Ley Nº 1732 como también al DS Nº 24469 como a su demás normativa regulatoria reglamentaria, encontrándose vigente el DS Nº 27324.

Anota que en cuanto a la prescripción que cada cargo no importa un único periodo de tiempo, sino varios y que dada esa su naturaleza temporal, no resultaría posible establecer para cada uno de ellos un dies ad quo, sino que estaría sujetos a la multiplicidad de variaciones contables y que en cuanto al argumento de que dichas infracciones constituirían infracciones permanentes no consideró que su acto administrativo tendría un fundamento totalmente distinto, encontrándose el mismo debidamente justificado, al determinar la inexistencia de la prescripción extintiva.

Expresa que en cuanto a la sugerida afectación al principio de tipicidad con respecto a los cargos Nº 3, 14, 16, 17, 20, 28, 29, 31, 33, 38, 43, 50, 51, 52, 61, 62, 64, 65, 67, 69, 73, 75, 78 y 79 que, los cargos 64 y 69 no son objeto de sanción alguna al haber sido desestimados, transcribiendo en cuanto a los demás cargos la parte pertinente de la resolución impugnada.

Observa que no fue posible pronunciarse acerca del alegato referido al non bis in ídem toda vez que a tiempo de formular el recurso jerárquico la parte ahora demandante no hizo mención alguna al señalado principio, sin embargo respecto a los cargos 16 y 17, 28 y 29 y 61 y 62 podría determinarse la identidad de sujeto, empero no existiría la identidad de hecho y de fundamento, al sancionarse conductas distintas.

Finalmente acerca de la competencia de la Administración para controlar y regular en comportamiento de los administrados en el desarrollo de los procesos coactivos sociales, señaló que pese a la impresión en la posición contraria en el recurso jerárquico, se esclareció la evidente competencia en el fallo ahora impugnado realizando la transcripción pertinente.

II.2 Petitorio

Con estos argumentos solicitó se declare improbada la demanda contenciosa administrativa.

III.1 Réplica y dúplica

En la réplica formulada por la demandante, se reiteraron los argumentos anteriores. No habiendo hecho uso de la dúplica la entidad demandada pese a su legal notificación.

Decreto Autos para Sentencia

Concluido el trámite del proceso, se decretó Autos para Sentencia conforme consta en la providencia de 18 de abril de 2016 a fs. 363.

CONSIDERANDO II:

II.1 Fundamentos jurídicos del fallo

Que teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del proceso Contencioso Administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia, es de competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Adm., Social y Adm., del Tribunal Supremo de Justicia, en previsión de los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) y lo dispuesto por la Ley Nº 620 art. 2.2, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la Resolución del Recurso Jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos sucedidos en la fase administrativa y, realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos en Sede Administrativa.

Una vez compulsados los antecedentes y las Resoluciones Administrativas base de la impugnación contenida en la demanda con las normas aplicables, se extraen los siguientes datos relevantes para resolver la controversia:

Que la APS, mediante RA APS/DJ/DPC/Nº 504-2014 de 18 de julio, resolvió sancionar a Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones por los cargos Nº 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 30, 32, 34, 35, 37, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 63, 66, 68, 70, 71, 72, 74, 76 y 77 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.000.00 (Mil Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106 y 110 de la Ley Nº 065 y 22 del DS Nº 0778, por los cargos Nº 3, 16, 28, 36, 38, 50, 51, 61, 65, 67 y 75 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.000.00 (Mil Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106 y 1149.i) y v) de la Ley Nº 065, por los cargos Nº 14, 31, 33, 52, 62 y 79 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.000.00 (Mil Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106 y 149. I) y v) de la Ley Nº 065 y por los cargos Nº 17, 20, 29, 43, 73 y 78 con una multa en bolivianos equivalente a $us1.500.00 (Mil quinientos Dólares de los Estados Unidos de América) por cada cargo, por infracción a lo dispuesto en los arts. 106, 111.I y 149.i) y v) de la Ley Nº 065.

Esta Resolución fue objeto del recurso de revocatoria interpuesto por Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones, que mereció la RA APS/DJ/DPC/Nº 132-2015 de 6 de febrero, que resolvió confirmar la RA APS/DJ/DPC/Nº 504-2014 de 18 de julio, a excepción de lo referido al cargo Nº 36, el cual serias desestimado.

Motivo por el cual Futuro de Bolivia S.A. Administradora de Fondo de Pensiones, interpuso recurso jerárquico, emitiendo en consecuencia el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 051/2015 de 21 de julio por la que resolvió confirmar totalmente la RA APS/DJ/DPC/Nº 132-2015 de 6 de febrero. Rechazando mediante Resolución de 5 de agosto de 2015 la solicitud de complementación y enmienda de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 051/2015 de 21 de julio.

Que, en el proceso, la entidad demandante cuestiona la validez del acto administrativo contenido en la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 051/2015 de 21 de julio emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, porque considera que desconocería la SCP Nº 0030/2014-S2 de 10 de octubre, al evidenciarse que las sanciones impuestas fueron determinadas con base al Régimen Sancionador establecido por el DS Nº 24469, que fue declarado inexistente, que las infracciones de los cargos Nº 1, 5, 6, 9, 15, 21, 22, 27, 30, 35, 48, 57, 66, 70, 71, 74 y 76 habrían prescrito, que se violaría el principio de tipicidad de los cargos Nº 3, 14, 16, 17, 20, 28, 29, 31, 33, 38, 43, 50, 51, 52, 61, 64, 65, 67, 69, 73, 75, 78 y 79 y que la autoridad administrativa hubiere actuado sin competencia para fiscalizar la tramitación de los procesos coactivos.

Analizados los antecedentes, corresponde en consecuencia ingresar a resolver la problemática traída a este Tribunal con la formulación del proceso contencioso administrativo, efectuándose el análisis siguiente.

Así, corresponde inicialmente referirnos al principio de legalidad, que en el marco del estado constitucional de derecho y el sistema constitucional boliviano vigente supone, fundamentalmente, el sometimiento de los gobernantes y gobernados a la Constitución Política del Estado, la vigencia de derecho y el respeto a la norma.

Efectivamente, la Constitución Política del Estado, no debe ser entendida únicamente de manera formal, como reguladora de fuentes del Derecho, de la distribución y del ejercicio del poder entre los órganos estatales, sino como la Ley Suprema y Fundamental que contiene los valores, principios, derechos y garantías que deben ser la base del legislador y del intérprete de la Constitución, en cuyo marco, las leyes son válidas no sólo por la forma de su producción, sino también y, fundamentalmente, por la coherencia de sus contenidos con La Ley Fundamental.

De este razonamiento se extrae que, en un Estado Constitucional de Derecho, indefectiblemente, gobernantes y gobernados, debido al proceso actual y constante de constitucionalización de los estados, se encuentran sometidos al imperio de la Ley, subordinación que obedece a la necesidad de garantizar que tanto las actuaciones como las decisiones que provengan de autoridades o de personas particulares, se hallen enmarcadas en disposiciones legales; es decir, que no obedezcan al arbitrio o capricho discrecional de alguna de ellas, sino que, atendiendo los límites que la ley y la propia Constitución Política del Estado establecen, observando el principio de supremacía constitucional previsto por el art. 410.II de la CPE, como directriz de la jerarquía normativa que se constituyen en el cimiento de la seguridad jurídica, garanticen la aplicación correcta y razonable de la Ley” (las negrillas son nuestras).

Por su parte la SCP Nº 0366/2014 de 21 de febrero, analizando los principios que rigen la actividad administrativa, señaló: “El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4.c) de la LPA que señala: “La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso”; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4.i) de la LPA, al establecer que “El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables”.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la LPA en su art. 2 establece que: “I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley”.

En ese contexto normativo, la certidumbre de los criterios vertidos en el ámbito constitucional resulta plenamente ajustables al proceso contencioso administrativo, cuyo fin vislumbra que las personas o entidades a quienes va dirigida la norma, conozcan el rango y los límites de protección jurídica de sus actos.

Ahora bien la Ley Nº 065 otorga en su art. 168 a la APS como organismo de fiscalización la atribución y función de: “b) Fiscalizar, supervisar, regular, controlar, inspeccionar y sancionar a la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo, Entidad Pública de Seguros, Entidades Aseguradoras u otras entidades bajo su jurisdicción, de acuerdo a la presente Ley, Ley de Seguros y los reglamentos correspondientes.”