SE/0095/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 95/2014.

FECHA: Sucre, 6 de junio de 2014

EXP. N°: 669/2012.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Mauricio Sergio Roca Molina contra la Ministra de Planificación del Desarrollo.

MAGISTRADO RELATOR: Jorge I. von Borries Méndez

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Mauricio Sergio Roca Molina contra la Ministra de Planificación del Desarrollo.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 20 a 29, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico MPD/DESP/ Nro. 002/2012 de 3 de agosto de 2012 dictada por la Ministra de Planificación del Desarrollo, la respuesta de fojas 59 a 65, los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Mauricio Sergio Roca Molina, por memorial de fojas 20 a 29, amparado en los artículos 778 al 781 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso administrativa contra la Ministra de Planificación del Desarrollo, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico MPD/DESP/ Nro. 002/2012 de 3 de agosto de 2012, fundamentando su acción en los siguientes extremos:

Incongruencia entre acusación y resolución final.

Citando antecedentes relativos a la Resolución impugnada y las normas administrativas vulneradas, tales como los arts. 22, 25 de la Ley que aprueba el Presupuesto General de Estado 2010, 13, 15 del Decreto Supremo Nro. 430 de 10 de febrero de 2010, 11, 12 del Decreto Supremo Nro. 772 de 19 de enero de 2012, señala que el sumario contravencional estableció que el cargo formulado está directamente vinculado a la supuesta falta de relación entre la Escala Salarial aprobada y los contratos de personal eventual y consultorías de inicios de la gestión 2011, concluyendo que esa supuesta falta de coincidencia vulnera las prescripciones de la normativa descrita precedentemente; sin embargo, inexplicablemente la acusación se transformó y en ninguna parte del Auto de Inicio de Sumario se refirió como acusación la expresa omisión de “… actos administrativos que permitan reorganizar la estructura salarial del FONDESIF, así como la elaboración del cuadro de equivalencia de funciones que constituyen la base para determinar la homologación de salarios y honorarios con montos distintos a los establecidos en la escala salarial…”, establecido en las Resoluciones de Revocatoria y Jerárquico.

Refiere interrogantes, en cuanto a la inexistencia de acusación sobre la vulneración de alguna actuación administrativa concreta, ya que se le acusó de cuestiones no planteadas en el sumario administrativo, ratificando la sanción por haber vulnerado los derechos constitucionales al trabajo y a la justa remuneración, teniendo en cuenta que el Informe de Auditoria es referencial y no contiene acusación como tal, y; sobre la inexistencia de acusación referente al incumplimiento con la elaboración del cuadro de equivalencias, toda vez que se procedió al juzgamiento por otras causas adicionales o vinculadas a la primera, en el entendido del sumariante de que ese cargo se encuentra en el Informe Circunstanciado remitido por la Unidad de Auditoria Interna (UAI) del FONDESIF, extremo ratificado en resoluciones de revocatoria y jerárquica, sin haber considerado que la ausencia de notificación de un cargo no puede ser amparada por el hecho de que dicho cargo se halle contenido en el Informe Circunstanciado, siendo que no fue notificado con este informe, aspecto que demuestra la evidente vulneración del debido proceso, en su elemento al principio de congruencia o correlación entre acusación y resolución final, conforme determinan los arts. 115.II, 410 de la Constitución Política del Estado, 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuando en la acusación plasmada en el Auto Nro. 004/2012 no se describió que actuaciones administrativas habrían sido obviadas y menos se le acusó de haber omitido la elaboración del cuadro de equivalencias de funciones y los cargos sobre vulneración del derecho al trabajo y la justa remuneración, cargos nuevos que son referidos en resolución de revocatoria y confirmados en instancia jerárquica, sobre los cuales no pudo asumir defensa.

Alude el principio de congruencia, previsto en el art. 362 del Código de Procedimiento Penal, y los casos Fermín Ramírez vs Guatemala y Pelissier y Sassi vs Francia, para indicar que la Sentencia no debe apartarse de los hechos contenidos en la acusación y toda modificación en la calificación legal debe ser realizada observando las garantías previstas en la ley.

Señala la indivisibilidad de juzgamiento, de conformidad al art. 45 del Código Penal, para sostener que resulta ilegal instaurar otro proceso administrativo por la misma causa, aun cuando los imputados sean distintos, conforme se verifica en la instrucción contenida en la disposición tercera de la parte resolutiva de la resolución final.

Alegaciones y pruebas del acusado no consideradas en resolución final.

Precisa que en ninguna de las resoluciones se nombra cuál la valoración específica del sumariante sobre determinados argumentos que no merecieron pronunciamiento en ninguna etapa, entre ellos el argumento centrado en que ninguna de las normas supuestamente vulneradas establece expresamente que las remuneraciones sean idénticas a las fijadas por la escala salarial, al respecto aduce que presentó un cuadro y copias de los contratos y términos de referencia del personal eventual y consultores para demostrar que en ningún caso se superó el nivel establecido por la escala salarial, mismas que no pueden ser equivalentes a funciones de personal permanente, conforme respalda en art. 26 del Decreto Supremo Nro. 25338, pues no se consideró ni se valoró sus descargos; en resolución de revocatoria se indicó que el Director Ejecutivo del FONDESIF no tenía discrecionalidad para fijar salarios, sin citar norma legal que respalde tal extremo; en resolución jerárquica, página 14, se indicó el numeral 5 del Manual de Organización y Funciones del FONDESIF, aprobado por R.A. Nro. 015/2004, cuando dicha norma administrativa no fue citada como vulnerada en el sumario, y; sobre la alegación de tipicidad de la acusación, sostiene que hizo notar que en el ordenamiento jurídico administrativo no existe prohibición expresa para reducir los sueldos de consultores y personal eventual, en el marco del principio de taxatividad o potestad administrativa sancionadora, condicionada a la garantía de legalidad en materia sancionatoria, ya sea como garantía formal o garantía material, en el que no se puede utilizar el método análogo de interpretación ni suplir las conductas no establecidas por ley expresa.

Alude las Sentencias Constitucionales Nros. 0035/2005 de 15 de junio y 0022/2006 de 18 de abril, para señalar que ninguna sanción administrativa puede ser aplicada si no está expresamente prevista en la ley, en el caso concreto advirtió que se le acusó de haber vulnerado normativa específica relativa a la ausencia de relación entre el nivel salarial de 10 contratos observados y la escala salarial aprobada por personal permanente en la institución, donde está demostrado que en esos contratos operó reducciones en la remuneración mensual de personal eventual y consultores de línea, no obstante de no existir norma que prohíba la reducción de remuneración mensual o en su caso que permiten de manera expresa, por ello ante esa ambigüedad es preciso que en el caso concreto se atienda a la regla elemental de la tipificación indirecta, en ese sentido las reducciones salariales en función de la escala salarial aprobada y el racionamiento salarial encuentran su fundamento en el Informe Técnico FSF-DACF-INF-Nro. 17/2011, Disposición Transitoria Segunda del Decreto Supremo Nro. 28999 de 1 de enero de 2007 y en los arts. 6 incs. a) y b), 26 y 27 de la Norma Básica de Presupuesto, haciendo sostenible el funcionamiento del FONDESIF, conforme se verifica en el cuadro de ingresos y gastos y en el Estado de Resultados de las gestiones 2009, 2010 y 2011, argumento sobre el cual no se pronunció la autoridad sumariante y la instancia jerárquica, pues no es posible que se le impute por vulneración de determinada normativa, cuando no contiene la tipicidad de una infracción al ordenamiento administrativo; por lo que el hecho concreto no se subsume en el art. 29 de la Ley Nº 1178.

3. Incongruencia en la parte resolutiva de la Resolución Final de Sumario.

Indica que la parte resolutiva de la Resolución Final del Sumario determinó la inexistencia de indicios de responsabilidad administrativa de las abogadas procesadas, porque fijar remuneraciones no es función de la Dirección Jurídica, sino de la Dirección de Administración, Contabilidad y Finanzas; por lo que dicha atribución tampoco es función del Director General Ejecutivo, sin embargo se le sumó supuestas actuaciones administrativas no realizadas y la no elaboración del cuadro de equivalencias, extremo contradictorio que vicia de nulidad la resolución, por no respetarse el principio de igualdad ante la ley; no obstante de haber adjuntado copia del Manual de Funciones del FONDESIF, en el recurso de revocatoria, se confundió dos conceptos distintos, uno relacionado a la obligación de la MAE de cada entidad de aprobar la escala salarial y gestionar su aprobación ante la instancia correspondiente, conforme al Decreto Supremo Nro. 28609 de 26 de enero de 2006 y otro en cuanto al concepto de fijar remuneraciones en función a la escala salarial ya aprobada, que es competencia de la DACF, conforme se advirtió en Resolución 005/2012.

En cuanto a la responsabilidad de elaboración del cuadro de equivalencias, destaca que no compete al Director Ejecutivo del FONDESIF, sino a la DACF, aludiendo el punto 6 de la Descripción de Funciones Generales de esa Unidad, sin embargo no elaboró desde la gestión 2004; por lo que, sobre los contratos de personal eventual firmados por los primeros cuatro meses de 2011 no era posible ejercer control previo, por mandato del art. 14 segundo párrafo de la Ley Nro. 1178, ya que la observación de Auditoria Interna respecto a la ausencia del cuadro de equivalencias fue reportada en la gestión 2011, posterior a la suscripción de los contratos, de ahí que durante la elaboración de los contratos desconocía la ausencia del cuadro de equivalencias.

Concluye solicitando se declare probada la demanda, dejando sin efecto la Resolución impugnada y deliberando en el fondo se anule el procedimiento administrativo sancionador disciplinario hasta el vicio más antiguo.

CONSIDERANDO II: Que por providencia de 12 de noviembre de 2012, foja 31, se admite la demanda contencioso administrativa, corriendo traslado a la autoridad demandada, misma que fue citada por diligencia de foja 51, se apersona contestando negativamente por memorial de fojas 59 a 65, en el que reitera los argumentos expuestos en la Resolución Jerárquica MPD/DGAJ/DESP Nro. 004/2012 y precisa que el demandante en desconocimiento del régimen jurídico aplicable en el proceso interno de responsabilidad administrativa, utilizó normativa, doctrina, jurisprudencia y precedentes en materia penal, en su pretensión de respaldar la supuesta vulneración de sus derechos, ya que no existe incongruencia entre la acusación contenida en el Auto Inicial y la Resolución Final del proceso sumario, debido a que ambos actos son coherentes en cuanto a la existencia de indicios de responsabilidad administrativa y la determinación de dicha responsabilidad, siendo que en base a los antecedentes técnicos la Autoridad Sumariante evidenció indicios de responsabilidad administrativa, aludiendo el Decreto Supremo Nro. 28609 de 26 de enero de 2006, por lo que no se habría conculcado ningún derecho; tampoco resulta evidente que no existiría normativa jurídico administrativa, toda vez que sus actos contravinieron los arts. 13, 15 del Decreto Supremo Nro. 430 de 10 de febrero de 2010, 11, 15 del Decreto Supremo Nro. 772 de 19 de enero de 2011, 22, 25-I de la Ley que aprueba el Presupuesto General del Estado-Gestión 2010 y 41 de la Ley Nro. 062, donde se prohíbe y sanciona la discrecionalidad en la determinación de salarios y honorarios al personal a contrato y consultores en línea, debiendo determinarse en función a la escala salarial aprobada por la entidad a fin de garantizar un salario justo, equitativo e igual por trabajo de igual valor, y; finalmente, también no resulta evidente la denuncia de incongruencia en la parte resolutiva de la Resolución Final de Sumario, sin que se haya violado el principio de igualdad, ya que la normativa otorga amplias facultades a la Autoridad Sumariante para eximir de responsabilidad.

Concluye solicitando se declare improbada la demanda, manteniendo firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico MPD/DESP/Nro. 002/2012 de 3 de agosto de 2012.

Finalmente, revisado el proceso se observa que se han cumplido los trámites de rigor, teniéndose por renunciado el derecho a la réplica, decretándose el 19 de junio de 2013 "autos" para sentencia” que se pasa a analizar.

CONSIDERANDO III: Que el procedimiento contencioso administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

Por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en fase administrativa se agotó con la resolución del Recurso Jerárquico; por consiguiente, corresponde a éste Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el actor y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación así como de la Administración Tributaria. El art. 109-I de la Constitución Política del Estado, señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección; por su parte, los arts. 115 y 117-I del referido texto constitucional garantizan el derecho al debido proceso, que se constituye también en uno de los principios de la jurisdicción ordinaria conforme al mandato del art. 30. 12 de la norma orgánica, que señala: "(...) impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar".

En el presente proceso se impugna la Resolución de Recurso Jerárquico MPD/DESP/ Nro. 002/2012 de 3 de agosto de 2012 en la que la Ministra de Planificación del Desarrollo confirmó la Resolución del Recurso de Revocatoria MPD/DGAJ/S Nro. 006/2012 de 12 de julio de 2012, emitida por la Autoridad Sumariante Principal del Ministerio de Planificación del Desarrollo.

En ese sentido, de la revisión de los antecedentes de emisión de la Resolución impugnada, que cursan tanto en el expediente como en anexo adjunto, se evidencia los siguientes aspectos:

1. En cuanto a la denuncia inserta en el inciso uno de los motivos de la demanda contencioso administrativa, referente a la incongruencia entre acusación y resolución final que refiere el demandante, se evidencia que la Resolución del Recurso Jerárquico MPD/DESP/Nro. 002/2012, emitida en sede administrativa, hace constar los antecedentes que dieron lugar al sumario administrativo; en efecto, de la revisión de la Resolución de Apertura de Sumario Administrativo MPD/DGAJ/S Nro. 004/2012 de 10 de mayo de 2010, en la que se observó la Nota MPD-UAI-C Nro. 206/12 de 10 de abril de 2012 del Jefe de la Unidad de Auditoria Interna del Ministerio de Planificación del Desarrollo, Nota FSF-DJ-NE-859/2012 de 2 de abril de 2012 del Director Jurídico del FONDESIF, Informe Circunstanciado FSF-UAI-NE-442/2012-UAI-NE-04/2012 de 14 de marzo de 2012 e Informe Jurídico FSF-DJ-NE-856/2012-INF-DJ/001/2012 de 2 de abril de 2012, se tiene que el Sumariante Principal del Ministerio de Planificación del Desarrollo, en lo concerniente a salarios y honorarios inconsistentes con niveles de la Escala Salarial Aprobada resolvió el inicio del sumario administrativo, entre otros, contra Mauricio Sergio Roca Molina, Director General Ejecutivo del FONDESIF, por presunta contravención de los arts. 22, 25 parágrafo I de la Ley que Aprueba el Presupuesto General del Estado-Gestión 2010, vigente al amparo del art. 41 de la Ley Nro. 062 que aprueba el Presupuesto General del Estado-Gestión 2011, arts. 13 y 15 del Decreto Supremo Nro. 430 de 10 de febrero de 2010 y arts. 11 y 15 del Decreto Supremo Nro. 772 de 19 de enero de 2011 que aprueba el Reglamento a la Ley Nro. 062 de Presupuesto General del Estado-Gestión 2011, Resolución de Apertura con la cual fue notificado el procesado, conforme se evidencia de la diligencia de notificación de foja 179 del Anexo, toda vez que “…, el Informe Circunstanciado señala que en la gestión 2011, el FONDESIF ha realizado contratos con personal eventual y consultores de línea, observando que en algunos casos, los niveles salariales y honorarios asignados no están enmarcados en la escala salarial y estructura de cargos para personal permanente, aprobado mediante Resolución Administrativa Nro. 010/2006 de 23 de marzo de 2006, de acuerdo al D.S. 28609 de 01/03/2006. Asimismo menciona que no existe evidencia de la elaboración del cuadro de equivalencias de funciones, documento que debió ser realizado previo a los procesos, avalado por la Dirección Jurídica y aprobado por la MAE" (sic).

En ese sentido, sustanciado el sumario administrativo contra el procesado Mauricio Sergio Roca Molina, entre otros, concluyó con la emisión de la Resolución Final de Sumario Administrativo, MPD/DGAJ/S Nro. 005/2012 de 25 de junio de 2012, emitida por el Sumariante Principal del Ministerio de Planificación del Desarrollo, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa contra Mauricio Sergio Roca Molina, Director General Ejecutivo del FONDESIF, por contravención del art. 22 de la Ley que Aprueba el Presupuesto General del Estado-Gestión 2010, vigente al amparo del art. 41 de la Ley Nro. 062 que aprueba el Presupuesto General del Estado-Gestión 2011, parágrafo I del art. 25 del Presupuesto General del Estado-Gestión 2010, vigente al amparo del art. 41 de la Ley Nro. 062 de 28 de noviembre de 2010 que aprueba el Presupuesto General del Estado Gestión 2011, arts. 13 y 15 del Decreto Supremo Nro. 430 de 10 de febrero de 2010 y arts. 11 y 15 del Decreto Supremo Nro. 772 de 19 de enero de 2011 que aprueba el Reglamento a la Ley Nro. 062 de Presupuesto General del Estado-Gestión 2011, imponiéndole la sanción de multa del 5% de su remuneración mensual.