SE/0106/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia N° 106

Sucre, 18 de septiembre de 2020

Expediente: 312/2018-CA

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante: Alfredo Castro Higueras

Demandado: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Resolución Impugnada: Resolución Jerárquica MEFP /VPSF/URJ-SIREFI N°079/2018

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

Emitida en el proceso Contencioso Administrativo seguido por Alfredo Castro Higueras, contra el ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 101 a 111, interpuesta por Alfredo Castro Higueras, a través de su apoderado Jorge Miguel Mendoza, en contra de la Resolución Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N°079/2018, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Auto de Admisión de 29 de octubre de 2018, de fs. 114, la contestación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de fs. 191 a 194, el memorial de apersonamiento y contestación de la entidad tercera interesada, Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, el memorial de réplica presentado por el demandante de fs. 208 a 214, el escrito de dúplica interpuesta por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de fs. 218 a 220, el Decreto de Autos de 1 de abril de 2019 de fs. 221; los antecedentes, tanto jurisdiccionales como administrativos y:

ANTECEDENTES

El 9 de mayo de 2014, la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros emitió la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/N0 335-2014, notificada al asegurado Alfredo Castro Higueras el 13 de noviembre de 2017, homologando la Resolución Administrativa del SENASIR N° 712 13 de 30 de diciembre de 2013, referida a la aprobación del Manual de Procedimientos para la Suscripción de Convenios y Recuperación de la Fracción Complementaria FFAA.

El asegurado Alfredo Castro Higueras interpuso recurso de revocatoria contra la citada Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/N0 335-2014, referida a la restitución de la fracción complementaria de su pensión de jubilación, resuelta el 22 de junio de 2018 mediante Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/N0 750/2018 de 22 de junio de 2018, que DESESTIMÓ el recurso de revocatoria.

Mediante nota presentada el 2 de julio de 2018, el asegurado Alfredo Castro Higueras presentó recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/N0 750/2018, que fue resuelta mediante Resolución Jerárquica MEFP /VPSF/URJ- SIREFI N°079/2018, de 29 de septiembre de 2018, que CONFIRMÓ la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/N0 750/2018 de 22 de junio de 2018.

CONTENIDO DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Alfredo Castro Higueras señaló que, la autoridad jerárquica no se pronunció de conformidad a lo establecido en art. 63 parágrafo II de la Ley N° 2341 y omitió resolver de manera fundamentada el objeto de la controversia y la afectación directa que ocasiona la resolución APS/DPC/DJ/N0 335-2014, sobre un derecho, como es el de la pensión de jubilación, suspensión del pago de uno de sus tres componentes, la fracción complementaria y la pretensión de la entidad reguladora de recuperar lo indebidamente pagado mediante la firma de convenios

Otra incongruente conclusión a la que arribaron la APS y el Ministerio de Economía es que el acto administrativo que lesiona sus intereses, no es la resolución administrativa impugnada, siendo la nota CITE APS-EXT DPC 695/2015 que instruye a la Vitalicia Seguros y Reaseguros de Vida, la suspensión de su Fracción Complementaria a partir del periodo 4/15, enmarcada en la aplicación de la Resolución Administrativa APS/DPC/DJ N° 335/2014, que homologo la RA SENASIR N° 712/13 (Manual de Procedimientos para la Suscripción de Convenios y recuperación de la FC).

Manifestó que, en consideración a los antecedentes señalados y los presupuestos facticos y de derecho y en base a criterios de razonabilidad, se evidencia que la APS y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, no han obrado conforme a las disposiciones contenidas en el art 4 de la Ley N° 2341.

Señaló que, fue el Mismo Ministerio de Defensa que bajo su responsabilidad y de conformidad al art 7 del DS N° 24663 de 21 de junio de 1997, certificó que, para solicitar pensión de Jubilación, su persona contaba con treinta y siete años, dos meses y tres días de servicios prestados hasta el 13 de Marzo 2004, fecha en que pasó al servicio pasivo, cumpliendo con los treinta y cinco años de servicio continuo exigidos por Ley y le correspondía percibir una pensión total del 100% del total ganado.

Alegó que, para acceder a una pensión del 100 % con su fracción complementaria como le corresponde en derecho, al contar con aportes al SENASIR que sumados a los aportados al Sistema Integral de Pensiones (SIP) serían suficientes para financiar una pensión en el SIP, con su fracción complementaria; es decir, que los aportes al SENASIR más aquellos realizados a la AFP, que la misma APS indica como aportes efectuados durante el periodo de junio de 1997 a diciembre 2004, fueron acreditados en su cuenta personal provisional con los cuales la Vitalicia de Seguros efectuó el cálculo de la Fracción del Saldo Acumulado a la fecha de solicitud de la pensión el 07 de enero de 2005, conforme al art. 82 del DS N° 0822 de 16 de Marzo 2011, por lo que se infiere que la pensión de jubilación tendría que ser del 100% del salario base, compuesta por la Fracción de Saldo Acumulado (FSA), la Compensación de Cotizaciones Mensual (CM) y la fracción complementaria (FC).

Señaló que, la resolución jerárquica mencionó que los aportes efectuados a la Seguridad Social por el asegurado Alfredo Castro Higueras, fueron utilizados para el cálculo de Compensación de Cotizaciones y Fracción del Saldo Acumulado y que con ambos componentes el asegurado se encontraría percibiendo pensión de jubilación desde el 07 de enero 2005; sin embargo, aquello soslaya la otorgación desde el inicio del pago de la prestación del componente de la Fracción Complementaria para alcanzar el 100% de la pensión, la que ha sido disminuida considerablemente a partir del periodo 04/2015, por suspensión de la Fracción Complementaria, situación reconocida por la Resolución Ministerial Jerárquica MEFPNPSF/URJ-SIREFI N° 079/2018 de 20/09/2018; cuando en la normativa vigente de Pensiones Ley N° 065 y la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFA) N° 1405 y su reglamento, no existe disposición que permita expresamente recortar o suspender una parte del total de una pensión de jubilación, extremo que vulnera los derechos de universalidad (protección sin discriminación), sostenibilidad (equilibrio financiero de largo plazo), solidaridad (protección a los menos favorecidos), equidad (otorgamiento ecuánime de prestaciones) y eficacia (correcto uso de los recursos de la Seguridad Social de Largo Plazo) a percibir una pensión de jubilación justa con sus tres componentes.

Citó las SC N° 1437/2014 y N° 55/2013 de 11/01/13, refiriendo que no existe razonamiento legal ni factico que permita a la administración SENASIR- APS y/o Ministerio de Economía y Finanzas; recortar, suspender una parte (fracción complementaria) de una pensión de jubilación otorgada desde un inicio con todos sus componentes y más aún cuando se cumple la condición, que es el número de años de servicio.

Argumentó que, la resolución jerárquica señaló que; si bien es cierto que la SNC N° 1437/214 de 07/07/2014 resolvió declarar la inconstitucionalidad de la palabra "continuo" del art 1 del DS N° 25620 del 17 de Diciembre de 1999; y por conexitud, la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa SPVSAP/338 del 11 de abril del 2008, en sus arts. 1, 2, 4, 6, 7, 9 y 10 de la palabra "continuo", en ambos casos por ser presuntamente contrarios a los arts. 14-1,11 y III; 45.1, 11, 111 y IV; 109-11; 410-1 y II de la Constitución Política del Estado, no es menos cierto que el asegurado suscribió la solicitud de pensión de vejez el 7 de enero de 2005, en forma anterior a la emisión de la Sentencia Constitucional Plurinacional.

Consiguientemente, bajo dicho argumento, se advierte que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, realizo una interpretación y aplicación equivocada de la SCP N° 1437/2014, hecho que debe ser corregido; más aún, cuando el demandante ya gozaba de una renta de jubilación aprobada, que fue parcialmente suspendida de manera injusta, afectando el derecho a la jubilación que es parte del derecho a la Seguridad Social, además del reconocimiento constitucional independiente que fue reconocido por el convenio 102 de la OIT de 1952, el art. 25-1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), los arts. 2-1 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el art XVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH).

Citó partes de las SCP N° 0614/2014 de 25 de marzo y 0051/2005-R de 18 de agosto, señalando que, en el presente caso el pago de la pensión de jubilación basado en un cálculo que no consideraría los mandatos resueltos por el Tribunal Constitucional, hacen que se lesione el derecho de acceder a una pensión justa. Asimismo, el hecho de que exista una resolución Bí Ministerial (RB 003/2016) que, pese a no tener explícitamente el requisito de la continuidad, siga regulando las pensiones bajo este criterio, significa que contraviene una norma de orden superior que ha dejado sin efecto este término; en consecuencia, corresponde la aplicación perenne de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, a fin de no generar perjuicio al beneficiario.

Argumentó que, el principio de reserva legal se encuentra replicado en el art. 109-11 de la CPE; y los principios de Jerarquía Normativa y Supremacía Constitucional previstos en el art. 402-11 del Texto Constitucional; cuando establece que los derechos y sus garantías solo podrán ser regulados por la Ley, citó la SC N° 0336/2012 de 18 de junio.

Sobre el Principio de Jerarquía Normativa señaló que las Sentencias Constitucionales como la SC N° 0072/2004 de 16 de julio 2004 indica: ... " Significa que una disposición legal solo puede ser modificada o cambiada mediante otra disposición de/ mismo valor o de superior jerarquía en ningún caso una disposición legal interior puede modificar a otra de superior jerarquía si por ejemplo una ley NO puede ser modificada mediante un Decreto Supremo y este no puede ser modificado por una Resolución en resguardo del principio fundamental de la Jerarquía Normativa así como de la seguridad jurídica.. ", la norma prevista por el art 59-1 de la CPE dispone; que es potestad del Poder Legislativo el dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas trasladando esta lógica formal a lo dispuesto por la última Resolución vigente RB 003/16 de 15 de diciembre de 2016; que si bien, ésta norma sepulta definitivamente la palabra "continuo", la misma sirve como un claro ejemplo generador de derechos; toda vez que en su disposición Transitoria Única; Dispone la reincorporación de aquellos miembros que hicieron uso de la licencia máxima a objeto de completar los aportes faltantes para el cumplimiento de los 35 años de servicio.

Acusó la vulneración de los arts. 8, 9, 15, 16, 18, 22, 24, 37, 45-IV, 67, 117, 119-11 de la CPE, 16 del DS N° 14643 de 3 de junio de 1997, garantía al debido proceso arts. 115 parágrafo II, 178 parágrafo I y 180 parágrafo I de la CPE.

Con referencia a esta garantía que considera haber sido suprimida, citó la SC N° 1635/2003-R de 17 de noviembre, sobre la debida fundamentación que deben contener las resoluciones judiciales y administrativas.

Petitorio

Concluyó solicitando: "...se proceda a dejar sin efecto dicha resolución y/o a su anulación, conforme a derecho restituyendo a mi mandante asegurado Alfredo Castro Higueras en su pensión de jubilación la fracción complementaria (suspendida desde el 04/2015), que por derecho le corresponde como beneficio adquirido para alcanzar el porcentaje del 100% y dejando sin efecto pretensiones arbitrarias y extralegales por parte de la gestora privada en su afán de recuperar supuestos pagos indebidos por fracción complementaria. Asimismo, se disponga dejar sin efecto las Resoluciones 1) Jerárquica MEFPIVPSF/URJ-SIREFI N° 079/2018; 2) APS/DJ/DPC/N0 335/2014 que homologa la RA 712.13 DEL SENASIR; 3) La Nota APS EXTDPC 695/2015. "(textual)

Admisión y contestación a la demanda

Admitida la demanda, mediante Auto de Admisión de 29 de octubre de 2018, de fs. 114, fue corrida en traslado a la autoridad demandada, quien fue legamente citada, apersonándose por escrito de fs. 191 a 194, el Sr. Ministro de la Cartera de Economía y Finanzas Públicas, contestó negativamente la demanda, a cuyo fin, pidió expresamente tener en tal calidad, todos los fundamentos señalados en la precitada Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 079/2018, en los que entonces y a cualquier efecto procesal que haga al caso, se ratifica en su integridad.

Sin perjuicio de ello, contestó señalando aspectos de forma, pero sin entrar al fondo de la problemática señalando que, ante la inexistencia de algún medio de impugnación oportuno contra el acto administrativo (de menor jerarquía; Reglamento aprobado por DS N° 27175, art 19), que importa la nota APS-EXT.DPC/695/2015, la misma no le genera al señor Alfredo Castro Higueras, afectación, lesión o perjuicio.

Manifestó que, indubitablemente consta una intención impugnatoria de parte de Alfredo Castro Higueras, que está referida a la restitución de la fracción complementaria de su pensión de jubilación; por lo que, en ejercicio del informalismo, de la búsqueda de la verdad material y de la economía procesal (Ley N° 2341, art. 4o, incs. d, k e i) a los que la administración pública está compelida, correspondió verificar si tal pretensión efectivamente o no se encuentra determinada por el Manual.

Para ello, señaló que, en el entendido que un Manual es un instrumento administrativo que contiene en forma explícita, ordenada y sistemática información sobre objetivos, políticas, atribuciones, organización y procedimientos de los órganos de una institución; así como las instrucciones o acuerdos que se consideren necesarios para la ejecución del trabajo asignado al personal, teniendo como marco de referencia los objetivos de la institución, se concluye inequívocamente que el Manual de Procedimientos para la Suscripción de Convenios y Recuperación de la Fracción Complementaria FFAA., aprobado por el art. primero de la Resolución Administrativa SENASIR N° 712.13, homologada después, por la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/N0 335-2014-, se limita a establecer, conforme a su naturaleza, procedimientos operativos para la suscripción de convenio de pagos y proceder a la recuperación de lo indebidamente pagado a los asegurados de las Fuerzas Armadas (FFAA), que hubieran percibido la Fracción Complementaria, sin haber cumplido los requisitos (35 años de servicio continuo) (en su acápite 1 sobre objetivo) y para que permita normar el procedimiento y desarrollo para la elaboración de la liquidación y suscripción de convenio de pagos, estableciendo de forma cronológica y secuencial los pasos a seguir.

Por lo tanto, manifestó que, así como cualquier Manual por su naturaleza descrita, el Manual en cuestión no otorga ni quita derechos como el que pretende el demandante en su recurso jerárquico del 2 de julio de 2018, sino que se limita a imponer cargas administrativas a quien corresponda; para el caso, en su acápite y sobre alcance.

Apersonamiento del tercero interesado

El tercero interesado Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), a través de su Directora Ejecutiva, se apersonó al proceso, solicitando declarar improbada la demanda de fs. 101 allí, interpuesta por Alfredo Castro Higueras.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Problemática planteada

De la revisión de la demanda, contestación y antecedentes contenidos en el expediente, se advierte que la problemática traída a juicio de éste Tribunal se circunscribe a determinar, si en el pronunciamiento de la Resolución Jerárquica MEFP /VPSF/URJ-SIREFI N°079/2018 de 26 de septiembre de 2018, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, se vulneró derechos acusados en la demanda, aspecto que fue reclamado ante la Autoridad jerárquica, entidad que habría omitido emitir respuesta; consecuentemente, corresponde verificar si corresponde la anulación de la nota CITE APS-EXT DPC 695/2015 que instruye a la Vitalicia Seguros y Reaseguros de Vida, la suspensión de su Fracción Complementaria a partir del periodo 4/15, enmarcada en la aplicación de la Resolución Administrativa APS/DPC/DJ N° 335/2014, que homologa la RA SENASIR N° 712/13 (Manual de Procedimientos para la Suscripción de Convenios y recuperación de la FC), y disponer la reposición de la Fracción Complementaria suspendida desde el mes de abril de 2015 al demandante y su renta de jubilación al 100%.

Principios aplicables

El principio de verdad material previsto en el art. 180-1 de la Constitución Política del Estado (CPE), desarrollado por el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, señala como: "...aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, valores y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que, todas las autoridades del Órgano Judicial y de otras instancias, se encuentran impelidos a dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal¨ en ese sentido, dicho principio forma parte del bloque de constitucionalidad imperante y debe estar implícito en todos los ámbitos de la vida jurídica.

En cuanto al derecho al debido proceso, consagrado por el art. 115-11 de la CPE, constituye una garantía constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos que rigen un proceso judicial, administrativo o corporativo, vinculados a todas las formas propias del mismo y a las Leyes preexistentes, para materializar la justicia con base en la igualdad de condiciones de los sujetos intervinientes, de conformidad con el art. 119-1 de la Ley Fundamental; el debido proceso tiene tres perspectivas; de un lado, se trata de un derecho en sí reconocido a todo ser humano; de otro, es una garantía jurisdiccional a favor de toda persona para asegurar el ejercicio de sus derechos en las instancias administrativas, jurisdiccionales o jurisdicciones especiales y por último, constituye un principio procesal que garantiza el trámite correcto de los procesos.