SE/0107/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia N° 107

Sucre, 18 de septiembre de 2020

Expediente: 231/2018-CA

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante: Ana María Choque Villca

Demandado: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Resolución Impugnada: RM MEFP/URJ-SIREFI N° 33/2018 de 4 de mayo de 2018

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

Emitida dentro del proceso Contencioso Administrativo seguido por Ana María Choque Villca, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica RM MEFP/URJ-SIREFI N° 33/2018 de 4 de mayo de 2018, emitida por el Ministro de la Cartera de Estado de Economía y Finanzas Públicas.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 390 a 398, interpuesta por Ana María Choque Villca a través de su apoderada Silvia Salame Farjat, contra la RM MEFP/URJ-SIREFI N° 33/2018 de 4 de mayo de 2018, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Auto de admisión de 13 de septiembre de 2018 de fs. 408, la contestación de la entidad demandada de fs. 502 a 513, el apersonamiento y contestación de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), a través de su Directora Ejecutiva, en calidad de entidad tercera interesada de fs. 491 a 498; el decreto de Autos de 10 de abril de 2019 de fs. 160; los antecedentes, tanto jurisdiccionales como administrativos y;

ANTECEDENTES

En el año 2000, Ana María Choque Villca inició sus trámites de derecho habiente al fallecimiento de su esposo Jaime Ramírez Solares, recibiendo a partir de diciembre de 2005, el pago de la pensión por muerte o viudedad.

El 15 de agosto de 2017, la Autoridad de Pensiones y Seguros (APS) emite la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/960/2017 de 15 de agosto, complementada por el Auto de 30 de agosto de 2017, que determinó en su parte resolutiva SUSPENDER de manera indefinida la pensión por muerte o viudedad de Ana María Choque Villca.

El 25 de septiembre de 2017, Ana María Choque Villca interpuso el recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/960/2017, de 15 de agosto.

El 14 de noviembre de 2017, la APSS resuelve el recurso de revocatoria mediante Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/1399/2017 de 14 de noviembre, que CONFIRMÓ la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/ 960/2017 de 15 de agosto, notificada el 17 de noviembre y complementada por el Auto de fecha 24 de noviembre de 2017.

El 13 de diciembre de 2017, Ana María Choque Villca interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/1399/2017, de 14 de noviembre de 2017 y Auto complementario de 24 de noviembre de 2017.

El 4 de mayo de 2018, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas emitió Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 33/2018 que CONFIRMÓ la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/ 1399/2017, de 14 de noviembre de 2017, aclarada y complementada por el Auto de 24 de noviembre de 2017, que en Recurso de Revocatoria confirmó totalmente la Resolución Administrativa APS/DJ/DPPC/960/2017 de 15 de agosto de 2017, aclarada y complementada por el Auto de 30 de agosto de 2017, todas emitidas por la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros.

Contra esta determinación Ana María Choque Villca, demandó en la vía contenciosa administrativa, impugnación que se resuelve en esta Sentencia.

CONTENIDO DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Ana María Choque Villca, señaló que la pensión de muerte o viudedad otorgada a partir de la gestión 2005, al ser considerada derecho-habiente esposa putativa de Jaime Ramírez Solares, que falleció el 27 de junio de 1999; cumplió con todos los requisitos y el procedimiento de verificación previo a acceder al beneficio, aspecto que a su vez fue confirmado por la entonces Superintendencia General del Sistema de Regulación Financiera, mediante la Resolución Jerárquica de Regulación Financiera SG SIREFI RJ N° 74/2006 de 23 de octubre de 2006.

Añadió que, Jaime Ramírez Solares se encontraba casado con Ana María Choque Villca en matrimonio putativo, al momento de su muerte y no se encontraba ligado por matrimonio valido con ninguna otra persona; puesto que su primer matrimonio con Clorinda Guerra, fue disuelto cuando la Sentencia de divorcio adquirió la calidad de cosa juzgada, de conformidad al art. 141 del Código de Familia y fue aprobada por la Corte Superior de Justicia de La Paz el 9 de junio de 1980.

Manifestó que, el acto administrativo de reconocimiento de la pensión, adquirió firmeza en sede Administrativa al no haberse interpuesto proceso contencioso administrativo y por tanto los derechos adquiridos y reconocidos; por ello, son inconmovibles, inmutables e irrevocables.

Sin embargo, señaló que doce años después el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, con argumentos no válidos, confirmó la suspensión indefinida de la pensión por muerte o viudedad que percibía.

Para argumentar la falta de competencia de las autoridades administrativas, citó doctrina administrativa; señaló a Ramón Parada; (Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998) (Derecho Administrativo, Tomo II, Decimocuarta Edición, Marcial Pons, Madrid, Ramón Parada) (Derecho Administrativo, Tomo II, Decimocuarta Edición, Marcial Pons, Madrid, 2000), Roberto Dromi (Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998), quienes en similares términos explican aspectos sobresalientes de la administración pública.

Afirmó que de la norma transcrita, se evidencia que en ninguna parte de la misma se haría referencia a la competencia que tendría la APS para definir derechos y menos aún para suspender derechos adquiridos; toda vez que, dentro las competencias de los órganos de regulación, no se encuentra inmiscuirse en aspectos que tienen que ver con la jurisdicción ordinaria, por un simple principio de separación de órganos, puesto que la actividad administrativa, se encuentra sometida a la competencia del Órgano Ejecutivo y la jurisdicción ordinaria a la del Órgano Judicial, sin que esta limitante, inhiba al órgano de regulación, realizar los controles de regulación, fiscalización a las personas y entidades que se encuentren bajo su jurisdicción, no encontrándose Ana María Choque Villca bajo tuición o jurisdicción de la APS, al no prestar ningún tipo de servicio, no constituyéndose de ninguna manera la vía administrativa, en una instancia adicional a la ordinaria para resolver situaciones controvertidas, constituyéndose en una facultad privativa de los Jueces Públicos de Familia y Tribunales ordinarios conforme establece la Ley Orgánica Judicial N° 025 y el Código de Familias y del Proceso Familiar de 24 de noviembre de 2014.

Citó parte de la SC 1464/2004-R, de 13 de septiembre y señaló que, en el caso de autos, no sólo el acto no cumple con el principio de legalidad y sometimiento pleno a la Ley; sino también, que el mismo está viciado de nulidad absoluta conforme establece el art. 35 de la Ley del Procedimiento Administrativo.

Del derecho adquirido de Ana María Choque Villca, para la pensión de muerte que no puede ser suspendida

Citó la SC N° 1421/2004- R, de 6 de septiembre, que expresó doctrina sobre los derechos adquiridos o constituidos; asimismo, señaló que, la renta de viudez se encuentra inserta como derecho a la seguridad social en el art. 25-1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), también citó el art. 22 de la DUDH, concluyendo que se sustenta en el principio de universalidad, cuya protección debe llegar a todos los miembros de la colectividad, principio que rige en Bolivia mediante su reconocimiento bajo el art. 45-11 de la CPE.

Por otra parte, citó el art. 2-1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), alegó que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), señaló la obligación de los Estados para proteger y promover los derechos sociales (CIDH, Informe sobre Colombia 1993). La Comisión también recomendó, en el caso peruano, que el Estado debía tomar medidas para garantizar que se respeten los derechos adquiridos en materia de pensiones y que el monto de las mismas, sean suficientes para cubrir como mínimo, el costo de la canasta familiar básica (CIDH, Informe sobre Perú, 2000).

Señaló que, estas recomendaciones están dadas en virtud al carácter progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, reconocidos en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que señala que: "Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura...

Refirió que, el derecho a la renta de viudedad, como elemento de los derechos a la segundad social, tiene un contenido propio, cual es el de garantizar a las personas recursos necesarios para subsistir de modo compatible con su dignidad humana intrínseca, preservando la seguridad jurídica, los derechos adquiridos, así como la protección adicional que requieren las personas que acceden a ese beneficio y que al ser convenios internacionales son de aplicación plena por el Estado Boliviano.

Argumentó que, la estabilidad de los derechos es una de las principales garantías del orden jurídico, a tal punto que se puede incluso, sentar en un principio general, en que sólo podrá ser objeto de excepciones y de limitaciones si esta ésta plenamente descrita y deviene de una Ley formal.

Alegó en base a la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), en su art. 73, que consagra el principio de tipicidad de las sanciones administrativas, por el cual solo podrán imponerse aquellas sanciones expresamente establecidas en las Leyes y disposiciones reglamentarias.

Afirmó que, ni la APS ni el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas pueden suspender la renta; toda vez que, esta situación no se encuentra tipificada ni prevista en ningún tipo de norma, olvidando así el Ministerio, que cualquier sanción, sólo puede estar fundada en la seguridad de la existencia de un hecho sancionadle y descrito previamente en la norma; en sentido contrario, la falta de certeza o tipicidad imposibilita a la Administración a destruir la presunción de inocencia.

A su vez para proceder a la suspensión de su renta, señaló que ésta no sólo debe encontrarse descrita; sino, debe estar establecida en una Ley formal al tratarse de un derecho ya Adquirido.

Si bien, la APS en primera instancia fundamentó la sanción en el art. 8 del Decreto Supremo (DS) N° 822 de 16 de mayo de 2011, por el que pretendería quitarle su derecho, se tiene qué en ninguna parte de esta norma, existe la figura de la suspensión; menos aún, de la posibilidad de que el ente regulador pueda revisar dichos requisitos de manera indefinida.

Así también, señaló que, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas pretende utilizar de manera retroactiva a una situación ya definida el año 2005, en contra de los derechos adquiridos de su mandante.

Con referencia a lo señalado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en sentido que Ana María Choque se habría favorecido con la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 032/2011, manifestó que, no es que su mandante se hubiese beneficiado con la misma, sólo demostró primero en la vía judicial y posteriormente en la vía administrativa, que era la esposa putativa del Sr Jaime Ramírez, quien no se encontraba ligado por matrimonio válido con ninguna otra persona.

Sin embargo de ello, el Ministerio de Economía revisó nuevamente el trámite ya concluido y emitió una nueva Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ- SIREFI 032/2011, en la que también dispuso : "Se salvan los derechos del recurrente de presentar documentación legal de declaración judicial que modifique la condición de buena fe otorgada a Ana María Choque Villca por el Juzgado Tercero de Partido de Familia del distrito judicial de La Paz mediante Resolución N° 267/2003 de 18 de septiembre de 2003, debiendo en cuyo caso la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros revisar y en su caso modificar el fallo administrativo concluido.."

Por lo que, señaló haber expuesto ante el Ministerio y ante la APS, que, en el presente caso, no correspondía emitir nuevo pronunciamiento, toda vez que no se habría modificado la condición de esposa de buena fe de Ana María Choque Villca, por lo que mal la APS podía proceder a suspender la pensión de muerte o viudedad de manera indefinida.

Lo expuesto no sólo demuestra las ¡legalidades de las actuaciones del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas y de la APS, sino también demuestran los cambios discrecionales y arbitrarios a los que ha estado sujeta la Sra. Ana María Choque Villca a lo largo de estos años por parte de las Autoridades Administrativas.

Manifestó que, el Ministerio alegó que, a la fecha de muerte del causante, el matrimonio con Clorinda Guerra se encontraba vigente, razón por la cual, se evidenció que el señor Jaime Ramírez Solares, no contaba con libertad de estado al momento de contraer matrimonio con la señora Ana María Choque Villca y tampoco tenía libertad de estado al momento de su muerte; y que a los efectos de la ejecución de la Sentencia N° 039/2015, la Sra. Ana María Choque Villca no puede ser considerada derechohabiente del Sr. Jaime Ramírez, porque existe una derechohabiente de primer grado, con calidad de conyugue y consecuentemente por orden de prelación quedaría excluida la actual recurrente.

Afirmó que, si bien dentro del procedimiento administrativo Ana María Choque señaló que la cancelación de la partida de matrimonio, correspondía a un trámite administrativo para la corrección de datos irregulares dentro del SERECI, conforme se constataría de la lectura del segundo considerando y que de ninguna manera la Sentencia N° 39/2015, que dispuso el levantamiento de la cancelación de partida de matrimonio de Jaime Ramírez Solares y Clorinda Guerra Rodríguez, incidiría y modificaría el estado civil de divorciados, emergente de las Sentencia N° 95/1979 y del Auto de Vista N° 241/1980, que demuestran que existen Sentencias que habrían disuelto el vínculo conyugal de ambos.

Solicitó que, se puedan reparar semejantes ¡legalidades toda vez que; tanto la APS, así como el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas no sólo se pronunció sobre hechos controvertidos que debieron ser resueltos en vía jurisdiccional, sin tener esta potestad para ello; sino que además desconocen los efectos de otras Resoluciones Judiciales como ser; Sentencia N° 95/79, emitida por el Juzgado Cuarto de Partido de Familia, sobre divorcio Absoluto entre Jaime Ramírez Solares y Clorinda Guerra, resolución que a su vez fue confirmada por la Resolución Auto de Vista N° 241/80, Sala Civil Primera, que confirmó la Sentencia elevada en consulta, que declaró disuelto el vínculo matrimonial y homologado el acuerdo transaccional contenido en los Otrosíes.

Argumentó que, la resolución jerárquica estaría ejecutoriada y demostraría que el Sr. Jaime Ramírez seguiría casado con Clorinda Guerra, sin considerar que la misma fue obtenida por el Sr. Igor Ramírez (hijo de Jaime Ramírez Solares), de manera irregular y a 15 años después de la muerte de su padre y 9 años después de la muerte de su madre Clorinda Guerra Rodríguez, (RESOLUCIÓN N° 014/2009 de 9 de enero de 2009, proceso civil voluntario seguido por Igor Jaime Ramírez Guerra por fallecimiento presunto de su madre Clorinda Guerra Gutiérrez), sin considerar que la presente documentación sobre la muerte de la Sra. Clorinda Guerra fue puesta en conocimiento de la APS; así como, del Ministerio de Economía por parte de su mandante en reiteradas oportunidades y a lo largo de estos años.

Denunció el incumplimiento a los plazos establecidos en el Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), para el Sistema de Regulación Financiera SIREFI, art. 49, para la emisión de pronunciamiento al recurso de revocatoria e incorrecta aplicación de la normativa en materia administrativa.

Señaló que, la resolución jerárquica no se pronunció sobre la tergiversación de la prueba aportada en Recurso de Revocatoria.

Acusó que en instancia jerárquica, su mandante solicitó la excusa del Dr. Sergio Bustillos Ayala, abogado proyectista de la Resolución Ministerial Jerárquica excusa que no fue aceptada por el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, pese a que se demostró la amistad íntima que existía entre la abogada del presente proceso administrativo, Dra. Doris Conde Ordoñez y esposa del Sr Igor Ramírez Guerra y funcionaría pública del propio Ministerio de Economía y Finanzas Públicas vulnerando así el debido proceso en su connotación al Juez natural e imparcial.

Petitorio

Concluyó solicitando: "...se dicte sentencia declarando probada la presente demanda, y se determine la restitución de la pensión de mi mandante ANA MARIA CHOQUE, VILLCA, conforme los fundamentos constitucionales de seguridad social citados anteriormente (textual)

Admisión y contestación a la demanda

Admitida la demanda, mediante Auto de 13 de septiembre de 2018 de fs. 408, fue corrida en traslado a la autoridad demandada, quien fue legamente citada, apersonándose por escrito de fs. 502 a 513, el Señor Ministro de la cartera de Economía y Finanzas Públicas, contestando negativamente la demanda, reiterando y redundando en los argumentos expuestos en la Resolución Ministerial RM MEFP/URJ- SIREFI N° 33/2018 de 4 de mayo de 2018, negando que se hubiese vulnerado algún derecho de Ana María Choque Villca, observando que los argumentos citados en la demanda no desvirtúan los fundamentos de la resolución impugnada.

Réplica y dúplica

Por memorial de fs. 584 a 587 se presentó la réplica y por escrito de fs. 591 a 594 se presentó la dúplica, ratificando ambas partes la demanda y contestación a la demanda.

Estando concluidos los trámites legales del proceso, se emitió decreto de Autos para Sentencia a fs. 598.

Apersonamiento del tercero interesado

Igor Jaime Ramírez Guerra, como tercero interesado, se apersonó conforme consta a fs. 756 a 759, solicitando se declare improbada la demanda.

III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO