SE/0122/2019

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia N° 122

Sucre, 22 de octubre de 2019

Expediente: 036/2018-CA

Proceso: Contencioso Administrative

Demand ante: Administradora de Fondo de PensionesFuture Bolivia S.A.

Demandado: Ministerio de Economla y FinanzasPublicas

Resolución Impugnada: RMJ MEFP/VPSF/URJ-SIREFNI ° 068/2017 de 23 de octubre

Magistrado Relator: Dr. Esteban Miranda Teran

Pronunciada en el proceso Contencioso Administrativo seguido por la Administradora de Fondo de Pensiones Future Bolivia S.A., en adelante y para fines de la presente decision denominada "Future Bolivia S.A.", a traves de su apoderada SusanaJudith Rojas Rendon, impugnando la Resoludon Ministerial Jerarquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFIN° 068/2017 de23 de octubre, emitida por el senor Ministro de la Cartera de Estado de Economfa y FinanzasPubllcas.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 91 a 101 vta., subsanada a fs. 109 y fs. 112, la providencia de adrntslon de fs. 114, la respuesta del Ministerio de Economfay FinanzasPubllcasde fs. 178 a 189 vta., el memorial de apersonamiento de la Autoridad de Fiscalizaci6ny Control de Pensionesy Seguros-APS de fs. 262 a 268 vta., en calidad de tercera interesada; el escrito de replica de fs. 323 a 327 vta., el memorial de dupllca de fs. 333 a 335 vta., el decreto de Autos de 30 de julio de 2018 de fs. 336; los antecedentes, tanto jurisdiccionales como administrativos y;

1. CONTENIDO DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

1. Desconocimiento del efecto vinculatorio de las Sentencias constitucoinales en violaci6n del art. 203 de la CPE, -Inexistencia del Regimen Sancionatorio- Violaci6n del Debido Proceso y del Principio de Legalidad Manifiesta que el art. 203 de la Constituci6n Polftica del Estado prescribe que; las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de caracter vinculante y de cumplimiento obligatorio y contra ellas no cabe recurse ordinario ulterior alguno; asimismo, el artfculo 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional recoge plenamente yen ldenticos terminos el precepto constitucional referido.

En el caso de la RMJ N° 068/2017, que se impugna a traves de este proceso, existe una vlolacton del artfculo 203 de la CPE, del art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; y del art. 15-II del C6digo ProcesalConstitucional; por cuanto desconoce y no aplica la Sentencia Constitucional N° 030/2014-52 de 10 de octubre de 2014, cuva lfnea jurisprudencial no ha side modificada, mutada o modulada.

Hace cita de parte de la Sentencia Constitucional N° 030/2014-52, y sefiala que, de un anallsls y revision de la RMJ N° 068/2017, permite establecer que las sanciones impuestas a FUTURO DE BOLIVIA S.A., fueron exclusivamente determinadas con base al regimen sancionador establecido por el DS N° 24469, que es el mismo regimen sancionador que la jurisdlccon constitucional, mediante la' citada Sentencia Constitucional, lo ha declarado no vigente, a pesar que FUTURO DE BOLIVIA S.A., oportunamente la invoc6 y pidio su obligatoria observancia, lo que constituye una violadon de los arts. 203 y 8 de la Constttudon Polftica del Estado y la Ley del Tribunal Constitucional, respectivamente, afectando de esta manera la garantfa al debido proceso y el principio de legalidad, previstos en los arts. 115-II y 117 de la CPE, desarrollados en la SCP 0366/2014, hace cita de parte de las SC 273/2014-R, de 26 de julio y 746/2010-R de 15 de octubre; asimismo cita la SCP 0753/2015-Sl de 28 de julio, respecto al caracter vinculante de las Sentencias Constitucionales.

Afirma que, si bien el DS N° 24469 fue modificado por el DS N° 26400 de 17 de noviembre de 2001 y el DS N° 27324 de 22 de enero de 2004, estos decretos tarnbien fueron emitidos antes de la promulqacion de la Ley N° 065, de Pensiones, por lo que el hecho que el Tribunal Constitucional no los haya mencionado en su Sentencia Constitucional que declare) sin vigencia el DS N° 24469, no tiene ntnqun efecto jurfdico, puesto que al declararse no vigente el DS N° 24469, se esta incluyendo tamblen en los efectos de la declaratoria de no vigencia, a todas sus modificaciones, derogaciones parciales; de lo contrario, se estarfa ante un absurdo jurfdico de mantener normas subordinadas que modifican normas declaradas no vigentes, con el consiguiente caos en su aphcaclon, al pretender erradamente que al abrogarse una norma y no mencionarse las normas posteriores que la modifican, se mantiene subsistente la norma declarada no vigente.

2. Falta de competencia para interpretar decretos y sentencias constitucionales.

Afirma que el Ministerio de Economfa y la APS, son autoridades administrativas, cuya principal obllqaclon es dar cumplimiento a la Ley de acuerdo al principio constitucional de legalidad, previsto en el art. 232 de la CPE, que es uno de los principios jurfdicos fundamentales del derecho administrativo y sabre el cual se asienta toda la actividad administrativa.

Manifiesta que la autoridad demandada, omite fundamentar en su RMJ N° 068/2017 porque la APS y ella misma, estarfa facultada a interpretar o modificar el alcance y contenido de las normas y Sentencias Constitucionales, quedando claro, que la autoridad demandada y su inferior, han omitido su obllqadon de fundamentar sus actos administrativos incurriendo en incongruencia y falta de rnotlvacion en sus actos administrativos; y no solo eso, sino que tampoco torno en cuenta que la APS soslavo su obllqaclon de fundamentar los actos administrativos objeto de nuestros recursos de revocatoria y jerarqulco, umltanoose entonces a la simple transcripcton de precedentes administrativos, y bajo lnterpretaclon antojadiza de la autoridad demandada, debiera entenderse forzadamente, que el regimen sancionador contenido en el abrogado DS N° 24469 de 17 de enero de 1997, no es contrario a la Ley N° 065 de 10 de diciembre de 2010 de Pensionesy que se encontrarfa plenamente vigente en virtud al DS N°27324 de 22 de enero de 2003.

3. Vulneraci6n de principios generales que rigen el procedimiento administrativo Manifiesta que la RAN° 067-2014, es incongruente con su objeto y arnblto de aphcacion, pues incluye la posibilidad de que un asegurado miembro de las Fuerzas Armadas de la Nacion ya pensionado por vejez (jubilacon), pueda acceder de manera posterior a una pension de invalidez del Sistema Integral de Pensiones en calidad de militar, es decir que siendo jubilado que ya no presta servicios como militar, pueda posteriormente invalidarse actuando como militar, hecho que materialmente serfa imposible, pues al haberse jubilado como militar con 35 afios de servicio, ha cesado su funclon de militar, salvo, claro esta, que la invalidez sea calificada como enfermedad por riesgo profesional y que la misma se hubiera iniciado cuando estaba realizando actividades de militar, pero no que se haya manifestado de manera posterior.

Manifiesta que la resoluclon vulnera el principio de congruencia que rige en materia administrativa como una garantfa del debido proceso, ya que esta disposlcion claramente establece un hecho que no puede realizarse en la realidad.

No obstante, el procedimiento de ajuste de la pension de jubllaclon (vejez) establecido en la RA 067-2014, modifica en forma violatoria el alcance de lo dispuesto por el art. 1 del DS N° 25620 de 17 de diciembre de 1999 por el cual se establece que: ''El Tesoro General de la Nacion asume la obligacion de pagar a los miembros de las FuerzasArmadas de la Nacion/ en forma mensuel. la dtteread« entre la pension coatrstsas, de acuerdo a las modalidades establecidas en la Ley de Pensiones con el capital acumulado en su cuenta individual y el cien por ciento (100%) de su salario base... '~ y que para los fines practices de la presente demanda se expresa en la siguiente formula: FC= SB-(FSA+CCM), es decir que la Fraccion Complementaria (FC) se calcula restando al Salario Base (SB) la sumatoria de la Fraccion de Saldo Acumulado (FSA) mas la Compensaclon de Cotizaciones (CC); sin incluir, como se ha reglamentado erronearnente, la pension por invalidez, porque en estos casos un jubilado militar no puede contar con pension de invalidez porque ya esta jubilado y no podrfa invalidarse ejercitando funciones militares, porque simplemente ya ceso de esa actividad encontrandose en el sector pasivo conforme lo dispone el art. 86 de la Ley Orqanlca de las Fuerzas Armadas, acusa vulneraclon al princlpio legalidad y de jerarqufa normativa contenido en el artfculo 4, incises c) y h) de la LPA.

4. Vulneraciondel principiode legalidaden la lmputaclon y sanclon por el cargo único

Alega que la APS ha imputado y sancionado a Future S.A., porque no hubiera procedido a efectuar el ajuste a la pension de vejez de los asegurados militares Carlos Luis Fernando Guzman Rojas con CUA 100035000 y Silverio Gutierrez Challapa con CUA 100033908 desde la fecha de solicitud de su pension de invalidez, pero la APS lo hizo prescindiendo totalmente de los principios de sometimiento pleno a la Ley y verdad material, y sobre sus propias interpretaciones erradas, originadas en el incumplimiento de sus funciones reglamentarias que deberfan estar orientadas a una correcta otorqaclon de las prestaciones y beneficios del sistema integral de pensiones.

Efectua una interpretacion de la apticadon del art. 11 anexo 1 de la RA N° 067-2014 y sefiala que dicho procedimiento se traduce en una vulneracion del principio de legalidad, entendido por la propia Unidad de Recurses Jerarquicos del Sistema de Requlacton Financiera del Ministerio de Economfa y Finanzas Publicas, en su publlcaclon "Principios de Derecho Administrative" como una "Garantfa constitucional que le asiste al administrado, de contar con el marco legal expreso para ser procesado o condenado", y ante la inexistencia de reglamento que establezca obllqacion de aplicar con caracter retroactive descuento a una pension ya consolidada, cuyos pagos ya fueron conciliados con el SENASIR, no corresponde la apltcaclon de una sancion, pues se estarfa violentando el nullun poena sine lege praevia, afectando tarnblen al principio de la seguridad jurfdica establecido en el art. 178-1 de la CPE.

5. Vulneraci6n del principiode verdad material en la imputaci6n y sanci6n por el cargo (mico Manifiesta que como ya se tiene establecido y reconocido expresamente por la autoridad demandada, no existe reqlamentaclon para el ajuste retroactivo de la pension de vejez (jubilaclon) de asegurados militares que de manera posterior accedan a una pension de invalidez en condldon de militares.

Seiiala que es evidente que la APS y la autoridad demandada han vulnerado sus derechos subjetivos e intereses legftimos, toda vez que Futuro S.A., procedlo al ajuste de las pensiones por vejez de los asegurados militares Luis Fernando Guzman Rojas con CUA 100035000 y Silverio Gutierrez Challapa con CUA 100033908, una vez que estos consolidaron su derecho a percibir una pension por invalidez en el sistema integral de pensiones considerando que: a). No existe reglamento que establezca un descuento al devengo o pago retroactivo de una pension por invalidez del SIP. b) Con relaclon al inciso a) anterior, tampoco existe reglamento que establezca el procedtmlento de una eventual devoluclon de descuentos no reglamentados en favor del Tesoro General de la Nacion. c) Las pensiones de invalidez del SIP ya sean por Riesgo Cornun, Profesional y/o laboral son pagadas o financiadas por la Cuenta Colectiva de Siniestralidad y de Riesgo Profesional, a traves del pago de primas que hacen los propios Asegurados y sus Empleadores. d) La Fraccion Complementaria es un componente adicional en favor de los asegurados miembros de las Fuerzas Armadas de la Nacion distinta a la rraccion Solidaria, cuya obliqadon se encuentra a cargo del TGN y no puede ser modificada por una norma de menor jerarqufa como lo es la RA N° 067-2014. e) Los recursos de la Fraccion Complementaria, no son administrados por el SIP, toda vez que no forman parte de los fondos que lo componen.

Petitorio

Concluye solicitando: "... se strven dictar Resolucion dec/arando probada la demanda; ~ en homenaje a una adecuada y correcta administraci6n dejusticia yen acto de reparaci6n de/ derecho al debido proceso y al prlnapto de legalidad y seguridad jur!dica, revocar la Resoluci6n Ministerial Jersrquk» MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 068/2017 de fecha 23 de octubre de 2017. "(sic)

Respuesta a la demanda

Admitida la demanda mediante Auto de 26 de marzo de 2018, es corrida en traslado a la autoridad demandada y al tercer interesado, quienes fueron legamente citados, apersonandose el Sr. Ministro de la Cartera de Estado de Economfa y Finanzas Publicas, Mario Alberto Guillen Suarez, contestando negativamente a la acclon incoada, ampliando los argumentos vertidos en la Resolucion Ministerial Jerarqulca MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 068/2017 de 23 de octubre.

II. ANTECEDENTES

Mediante Nota APS-EXT.l/DJ/2/2017 de fecha 03 de enero de 2017, la Autoridad de Hscalizaclon y Control de Pensiones y Seguros (APS) trnputo cargos a Futuro S.A., por el supuesto incumplimiento a la normativa de pensiones, en relaclon al pago de la Fracci6n Complementaria a los Asequrados Militares Luis Fernando Guzman Rojas con CUA 100035000 y Silverio Gutierrez Challapa con CUA 100033908, por no haber justado la Fracci6n Complementaria conforme a lo sefialado por la Resoluci6n Administrativa APS/DPC/DJ/N° 67-2014 de 29 de enero de 2014.

Corrido el procedimiento administrativo, la APS emiti6 la Resoluci6n Administrativa Sancionatoria APS/DJ/DPC/N° 272/2017 de 06 de marzo de 2017, por la cual sanciona a FUTURO S.A. con una multa en bolivianos equivalente a $US.5.001,00 (Cinco mil un

00/100 D61ares estadounidenses) y se impuso la obligaci6n de reponer con recursos propios al Tesoro General de la Nacion la suma total de Bs.85.070,99 (Ochenta y cinco mil sesenta 99/100 bolivianos).

Interpuesto el Recurso de Revocatoria por Futuro S.A., la APS confirm6 totalmente la resoludon, emitiendo la Resolucion Administrativa APS/DJ/DPC/N° 620/2017 de 23 de mayo de 2017, contra cuya resoluclon Futuro S.A., presento el correspondiente recurso jerarqulco, que merecto la Resoluci6n Ministerial Jerarquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N°068/2017 de 23 de octubre de 2017 que deterrnino confirmar totalmente la Resoludon Administrativa APS/DJ/DPC/N° 620/2017 de 23 de mayo que, a su vez, confirm6 la Resolucion Administrativa APS/DJ/DPC/N° 272/2017 de 06 de marzo de 2017.

Replica y duplica

Mediante escrito de fs. 323 a 327 vta., Futuro S.A., presenta replica en la cual reitera y refuerza los argumentos de la su demanda, misma que es corrida en traslado mediante decreto de 18 de julio de 2018 de fs. 330, apersonandose mediante escrito de fs. 333 a 335 vta., el Sr. Ministro de la Cartera de Economfa y Finanzas Publicas, respondiendo alos argumentos formulados en la replica, decretandose Autos para sentencia el 30 de julio de 2018, de fs. 336.

III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

Reconocida la competencia de esta Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa, del Tribunal Supremo de Justicia, en prevision de los arts. 778 a 781 del C6digo de Procedimiento Civil (CPC) y lo dispuesto por la Ley N° 620 art. 2-2, tomando en cuenta que el proceso contencioso administrativo es un juicio de puro derecho dirigido a verificar la correcta aplicaci6n de la ley en los actos y resoluciones de la admlnlstraclon, en el caso por el Ministerio de Economfa y Finanzas Publicas, corresponde ingresar a la resolucon de la causa.

Problematica planteada

De la revision de la demanda, respuesta y antecedentes contenidos en el expediente, se advierte que la problernatica traida a juicio de este Tribunal se circunscribe a determinar, si en el pronunciamiento de la Resolucion Jerarquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 068/2017 de 23 de octubre, el Ministerio de Economfa y Finanzas Publtcas, determin6 correctamente las sanciones por el unlco cargo de incumplimiento a lo establecido en el inc. c) y v) del art. 149 de la ley N° 065 de 10 de diciembre de 2010, y los arts. 5 y 11 de la RA APS/DPC/DJ/N° 67-2014 de 29 de enero de 2014, por haber efectuado pagos en demasfa de fracci6n Complementaria a asegurados militares.

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

1. Desconocimiento del efecto vinculatorio de las Sentencias constitucionales en violaci6n del art. 203 de la CPE, -Inexistencia del Regimen Sancionatorio- Violaci6n del Debido Proceso y del Principia de Legalidad

La norma constitucional en su art. 232, preve que la Administraci6n Publica se rige entre otros, por el principio de legalidad, principio que de acuerdo al clesarrollo doqrnatlco realizado en la Sentencia Constitucional 0746/2010-R de 26 de jullo de 2010, debe ser entendido en el marco de los alcances del principio de juridicidad. Principia de juridicidad, que se concibe "como el elemento rector de/ orden vigente, en virtud de/ aet. los poderes publicos, se someten, no solamente a la fey formal sino al orden juddico imperente, que por jerarqufa normative se encuentra conformado por el Bloque de Constitucionalidad y las /eyes tanto en sentido formal coma en sentido metener: (sic)

En ese contexto, las autoridades administrativas deben conducir sus actos en completo sometimiento a la Constituci6n, las Leyes y al derecho. Este principio esta instituido en el art. 4. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo que establece: ''La Administraci6n Publica regira sus actos con sometimiento pleno a la fey, asegurando a los administrados el debido proceso": complementado por el art. 4. i) de la misma norma, sefialando que: ''El Poder Judicial, contra/a la actividad de la Administraci6n Publica conforme a la Constituci6n Polftica de/ Estado y las normas /ega/es epltceoes':

De acuerdo a lo establecido en el art. 203 de la CPE y el art. 15-11 de la Ley 254: ''Las decisiones y sentencias de/ Tribunal Constitucional Plurinacional son de cerscter vinculante y de cumplimiento obligatorio...

Para el presente caso debemos referir nuestra consideraci6n a lo que la Ley No 065 en su art. 168 inc. b) sefiala: "Fiscalizar, supervisar, regular, controlar, inspeccionar y sancionar a la Gestora Publica de la Seguridad Social de Largo Plaza, Entidad Publica de Seguros, Entidades Aseguradoras u otras entidades bajo su jurisdicci6n, de acuerdo a la presente Ley, Ley de Seguros y los reglamentos correspondientes.

Es decir que permite a la Autoridad de Fiscalizaci6n y Control de Pensiones y Seguros- APS, sancionar a la gestora en lo establecido en la misma Ley 065.

Por su parte, el art. 177 de la mencionada norma preve: ''Las Administradoras de Fondos de Pensiones continusrsn realizando todas las obligaciones determinadas mediante Contrato de prestaci6n de serviaos suscritos con el Estado Boliviano en el marco de la Lev No. 1732, de Pensiones, Decretos Supremos v normativa regulatoria reg/amentaria, as! coma lo dispuesto en la presente Lev v disposiciones reg/amentarias de/ Sistema Integral de Pensiones, asumiendo las obligaciones, atribuciones v facultades conferidas a la Gestora Publica de la Seguridad Social de Largo Plaza, mientras dure el periodo de transici6n, debiendo tomar en cuenta lo siguiente: ... "(el subrayado es aiiadido), norma que evidencia la legitimidad sancionatoria de la APS, advlrtiendose asimismo, que Futuro S.A. no cuestiona el ejercicio de la atribuci6n sancionadora de la APS, sino la falta de un reglamento sancionador vigente.

El D.S. NO 26400 de 17 de noviembre de 2001 en su art. 6 determina que se derogan los arts. 193 al 201, 212, 215, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 225, 226, 229 al 232, 236, 244, 246 al 250, 253, 258, 259, 260, 262, 265, 269, 285 al 296 del DS N° 24469 de 17 de enero de 1997, reflriendose a las Inversiones con recurses del Fondo de Capitalizaci6n Individual - FCI y el Fondo de Capitalizaci6n Colectiva; concordante con el art. 21 del D.S. No 27324 de 22 de enero de 2004 que precisa: ''En el marco de/ Paragrafo I de/ Artfculo 6 de/ Decreto Supremo N° 26400 de 17 de noviembre de 2001, el Regimen de las Sanciones estab/ecido en el Capftulo VIII def Decreto Supremo N° 24469 de 17 de enero de 1997, se aplicara a todas aquellas acciones u omisiones no relacionadas a inversiones con recursos de/ Fondo de Capitalizaci6n Individual y el Fondo de Capitalizaci6n Colectiva. '~ criteria que no tom6 en cuenta la determinaci6n del TCP en su SCP N° 0030/2014-S2 de 10 de octubre.

Toda vez que el Reglamento aprobado por el DS N° 24469 constituye la garantfa de los administrados, para que el ente sancionador no actue de manera discrecional e injusta en contra de estos, pues las obligaciones y atribuciones establecidas en la Ley de Pensiones N° 065 y sus reglamentos, deben ser asumidos por las Administradoras de Fondos de Pensioneshasta que la Gestora Publicade la Seguridad Social de Largo Plazo este a cargo, conforme el art. 177 de la misma Ley.

En cumplimiento de sus responsabilidades y mientras dure el periodo de transici6n, la Administradora de Fondos de Pensiones, debe realizar todas las obligaciones dispuestas en el contrato de prestaci6n de servicios, en el marco de la Ley N° 1732, la Ley N° 065 y la propla normativa del Sistema Integral de Pensiones. Es decir, cumplir lo determinado en el Regimen de Sanciones del DS N° 24469 de 17 de enero de 1997, en su Capftulo VIII Parte I, al haberse posibilitado mediante el art. 21 del D.S. N° 27324 de 22 de enero de 2004 su puesta en vigencia por no ser contrario a la Ley N° 065, estableciendo que "... (Regimen sancionatorio) En el marco def Paragrafo I de/ Artfculo 6 de/ Decreto Supremo NO 26400de17 de noviembre de 2001, el Regimen de las Sanciones establecido en el Capftulo VIII de/ Decreto Supremo N° 24469de17 de enero de 1997, se aplicara a todas aquellas acciones u omisiones no relacionadas a inversiones con recursos de/ Fondo de Capitalizaci6nIndividual y el Fonda de Capitalizaci6n Colective: