SE/0125/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia N° 125

Sucre, 18 de septiembre de 2020

Expediente : 212/2017-CA

Demandante : YPFB LOGÍSTICA SA.

Demandado : Ministerio de Medio Ambiente y Agua

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada : RM-AMB N° 27 de 20 de marzo

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de YPFB Logística SA, contra el ministerio de Medio ambiente y agua.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 92 a 97, interpuesta por la Sociedad Anónima que gira bajo la denominación social "YPFB LOGÍSTICA SA", representado por Luis Alberto Terán Salazar, que acredita mediante Testimonio de Poder N° 078/2017 de 5 de abril, impugnando la Resolución Ministerial AMB N° 27 de 20 de marzo de 2017, pronunciada por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, la contestación de fs. 160 a 169, el decreto de autos para sentencia de fs. 190, los antecedentes del proceso en sede administrativa; y,

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN

Antecedentes

YPFB Logística SA, señalo que, mediante Resolución Administrativa VMABCCGDF N° 024 de 9 de junio de 2016, el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal MMAyA, inició un proceso administrativo sancionatorio a la Empresa YPFB LOGÍSTICA SA, por existir suficientes indicios para sostener que con probabilidad habría subsumido su conducta al presupuesto contenido en el art. 17 parágrafo II inciso a) del Decreto Supremo (DS) N° 28592 de 17 de enero de 2006; puesto que, en el momento de la contingencia supuestamente no contaba con la licencia ambiental correspondiente, luego emitió la Resolución Administrativa VMABCCGDF N° 033 de 3 de agosto de 2016, que impuso sanción administrativa de multa de Bs. 716.558,3, por violación del art. 17 parágrafo II inciso a) del DS N° 28592.

El 30 de agosto de 2016 se interpuso recurso revocatorio, que fue resuelto por Resolución Administrativa VMABCCGDF N° 0035 de 30 de septiembre de 2016, que CONFIRMÓ en todas sus partes la Resolución impugnada.

Esta resolución generó la interposición de recurso jerárquico, que fue resuelto a través de la Resolución Ministerial AMB N° 27 de 20 de marzo de 2017, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que RECHAZÓ el recurso jerárquico interpuesto y CONFIRMÓ en todas sus partes la Resolución Administrativa VMABCCGDF N° 035/2016 de 30 de septiembre.

Fundamentos de la demanda

1.- Aplicación retroactiva de una norma que no estaba vigente al momento en que se cometió la supuesta infracción.

Alegó que, la Resolución Ministerial impugnada, amparan su decisión de multar en el inciso a) del parágrafo II del art. 17 del DS N° 28592, disposición que fue publicada el 17 de enero de 2006, es decir dos años después de ocurrido el hecho que está siendo sometido al procedimiento sancionador, cuando el incidente ambiental fue en septiembre de 2004, oportunidad en la que existía aun en el ordenamiento jurídico Boliviano la norma antes señalada, estando en ese momento vigente el Decreto Supremo N° 24176, disposición a la cual debió someterse el proceso sancionatorio; aspecto que transgredió el art. 77 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo y el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE), habiendo con este aspecto el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, otorgado al DS N° 28592, la cualidad de norma retroactiva, cuando dicha posibilidad únicamente está prevista para materia laboral, si está expresamente prevista en la norma o en materia penal cuando beneficie al imputado, hipótesis que no se cumple en el presente caso, lo que vicia de nulidad la resolución demandada y todos los actuados previos, conforme determina el art. 35 parágrafo I inc. d) de la Ley N° 2341.

2.- Falta de legitimación pasiva de YPFB LOGÍSTICA SA y violación del art. 7 del DS N° 29542.

Refirió que el hecho que se sometió a sanción administrativa, ocurrió en la gestión 2004 cuando YPFB LOGÍSTICA SA, se denominaba Compañía Logística de Hidrocarburos Bolivia SA, por contracción CLHB y era de dominio privado; que por DS N° 29542 de 1 de mayo de 2008, se procedió a nacionalizar la CLHB a manos del Estado Boliviano, conforme estableció el art. 1 de la referida norma; asimismo el art.3, determinó que las acciones se registrarían a nombre de Yacimientos Petrolíferos

Fiscales Bolivianos (YPFB) y que los pasivos no declarados, en sus sistemas contables o contingencias futuras de orden administrativo, técnico y económico, tenían que ser pagadas por los socios que administraron CLHB y no YPFB, que recién ingresó a gestionar dicha sociedad, así estableció el art. 7 de la norma citada.

Conforme el art. 7 del DS N° 29542, el procedimiento administrativo sancionador debió haber sido dirigido contra los socios de la CLHB que son 1) OILTANJING INVESTMENTS BOLIVIA SA, 2) GRANA Y MONTERO SA y 3) GMP SA, sociedad ésta, que se encuentra reconocida por el art. 3 del indicado Decreto Supremo; por lo que YPFB LOGÍSTICA SA, no puede ser sometido a ningún procedimiento sancionador, por hechos ocurridos antes del 1ro de mayo de 2008, en razón a que no asumió ninguna contingencia económica, consecuentemente no se cuenta con interés legítimo que se tenga que defender, conforme establece el art. 11 de la Ley N° 2341.

En ese entendido, YPFB LOGÍSTICA SA, no tiene legitimidad para ser parte del presente proceso, correspondiendo anularse obrados en su integridad y la autoridad competente deberá notificar con el inicio a los ex socios de CLHB, preservando el debido proceso y el derecho a la defensa, previsto por los arts. 115, 117 y 180 de la CPE.

La violación del art. 7 del DS N° 29542, ha viciado de anulabilidad del acto administrativo, conforme el art. 36-1 de la Ley N° 2341.

3.- Existencia de trámite pendiente cuando ocurrió el evento:

Señaló que, sin asumir personería ni legitimidad alguna, se ha demostrado ante la autoridad demandada que sobre el poliducto Camiri - Sucre, los ex gestores de CLHB, habrían presentado una solicitud de Declaratoria de Adecuación Ambiental ante la autoridad competente, que estaba en trámite cuando ocurrió el derrame en el tramo Quebrada Paso del Tigre; procedimiento que duró tiempo por qué estaba sujeto a la realización de unas auditorías ambientales que fueron ordenadas por la misma autoridad ambiental, hecho que fue acreditado con la Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA) de junio de 2006; consecuentemente, existe un grave error al señalar que CLHB no tenía Licencia Ambiental sobre el poliducto Camiri - Sucre, a ese fin señaló el art. 4 del Reglamento General de Gestión Ambiental, poliducto que tiene más de 50 años, por lo que no se puede pedir licencia ambiental a una obra que ya estaba operando, toda vez que la licencia ambiental es un documento que se emite con carácter previo al inicio de la construcción; que para fines sanciónatenos, la tipificación tiene que ser precisa, conforme determina el art. 73 de la Ley N° 2341.

Cuando ocurrió el derrame, gestión 2004, la CLHB había presentado su solicitud de Declaratoria de Adecuación Ambiental DAA y no podía suspender las operación del Poliducto, en razón a que a través de éste llega a la Planta de Q'hora Q'hora, en Sucre, la provisión de gasolina, diesel oíl, gas licuado de petróleo y kerosene, que a la vez se despacha al departamento de Potosí; que esperar la DAA, habría causado una crisis de combustible, paralización del sector productivo y de los vehículos; lo que no era posible, no teniendo otra alternativa la CLHB de seguir operando el poliducto, caso contrario, habría cometido el delito previsto y sancionado por el art. 214 del Código Penal.

Aspectos que demuestran que la autoridad demandada, incurrió en un error de hecho y de derecho al imponer una sanción, por un documento que estaba en trámite de obtención y CLHB no podía suspender el servicio.

4.- Prescripción de la potestad sancionatoria del Estado.

Refirió que, el objeto de la resolución demandada ocurrió el mes de septiembre de 2004, momento desde el cuál la autoridad ambiental tenía el derecho de iniciar el procedimiento administrativo correspondiente e imponer la sanción, si existiera la transgresión; a ese fin, citó el art. 79 de la Ley N° 2341; que aun computando el plazo de la prescripción a partir del 1 de enero de 2005, los dos años, previstos por el articulo señalado, venció el 31 de diciembre de 2007; habiendo la autoridad demandada iniciado el proceso administrativo sancionador mediante Resolución Administrativa N° 024 de 9 de junio de 2016, cuando habían transcurrido 12 años desde que ocurrió el evento sancionable, no habiéndose generado ningún acto que interrumpa o suspenda la prescripción.

Los hechos descritos demuestran que la potestad sancionadora de la autoridad ambiental, al momento en que inicio el procedimiento, se encontraba prescrita, por lo tanto, no correspondía la imposición de sanción económica de ninguna naturaleza; a ese fin, como fundamento de la prescripción, citó al tratadista Guillermo Cabanellas de las Cuevas y transcribió la Sentencia Constitucional (SC) N° 1023/2004-R de 1 de julio.

Solicitó se declare probada la demanda y se disponga anular la Resolución Ministerial N° 27 de 20 de marzo de 2017 y todos los actuados posteriores por violación de los arts. 123 de la CPE y 7 del DS N° 29542, o fallando en el fondo se determine la inexistencia de multa alguna por su prescripción.

Admisión.

Por decreto de 13 de junio de 2017, de fs. 100, este Tribunal admitió la demanda contenciosa administrativa, ordenando la citación de la Autoridad administrativa demandada.

Contestación.

El Ministerio de Medio Ambiente y Agua, a través del Director General de Asuntos Jurídicos, Carlos Félix Gómez García Dalenz y la Jefe de Unidad de Recursos Jerárquicos, Patricia Gutiérrez Serrudo, dependientes del referido Ministerio, por memorial de fs. 160 a 169, contestaron negativamente la demanda contenciosa administrativa, como sigue:

Señalaron que la Resolución Administrativa VMABCCGDF N° 024/216 de 9 de junio de 2016, surge como consecuencia de la Auditoria Ambiental por Contingencia Ambiental al representante legal del CLHB en el Área de Influencia del Derrame de Diesel Oil, producto de la ruptura del Poliducto Camiri-Sucre, instruida mediante Resolución Administrativa VRNMA N° 041/04 de 29 de octubre de 2004, misma que determinó entre sus hallazgos que YPFB Logística S.A., al momento del suceso no contaba con la Licencia Ambiental correspondiente, presumiéndose la comisión de la infracción de impacto ambiental contenida en el inc. a) parágrafo II del art. 17 del DS N° 28592 de 17 de enero de 2006, que más allá de contar con la Declaratoria de Adecuación Ambiental, no lo exime de responsabilidad ambiental y las sanciones que deriven de dicha contingencia, a ese fin citó el art. 33-II de la referida norma.

Refirió que los recursos de revocatoria y jerárquico, constituyen en medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora que tiene la eficacia de asegurar el derecho a la doble instancia, reconocidos por la Ley de Procedimiento Administrativo, a ese fin citó la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N° 1905/2013 de 29 de octubre.

En el presente caso se evidenció, que el Viceministerio de Medio Ambiente, Bioseguridad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal, en su calidad de Autoridad Ambiental Competente Nacional, en ningún momento incurrió en procedimientos ilegales ni vulneró del debido proceso, por cuanto el recurrente ejerció sus derechos y recursos conforme determina el procedimiento.

Señaló que se cuenta con la certeza que las Resoluciones Administrativas VMABCCGDF N° 033 de 3 de agosto de 2016 y VMABCCGDF N° 035 de 30 de septiembre de 2016, han sido notificadas de forma extemporánea, sin embargo no suponen la nulidad del acto, pero si la responsabilidad de los servidores públicos del referido Viceministerio.

Resulta evidente que la Compañía Logística de Hidrocarburos Bolivia CLHB, actualmente YPFB LOGISTICA SA, ha iniciado actividades sin contar con la Licencia Ambiental correspondiente, motivo por el cual se dio inicio al Proceso Administrativo Sancionatorio; que la normativa es precisa cuando establece que para iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto debe contarse con la Licencia ambiental vigente, de no ser así se estaría incurriendo en una infracción de impacto ambiental, situación que era de conocimiento de CLHB, no pudiendo alegar que ya cuenta con la Declaración Jurada de Adecuación Ambiental.

La Autoridad Ambiental Competente Nacional (AACN), valoró las pruebas en base a las reglas de la sana critica que operan en el criterio de los juzgadores de instancia y a las que sólo corresponde considerarla como infringidas; evidenciándose que el recurrente no presentó la debida fundamentación y prueba de descargo, lo que llevó a emitir el fallo y conforme a la línea jurisprudencial referida.

Como fundamentos fácticos y normativos de la contestación a la demanda, transcribió los arts. 33, 108, 115-II de la CPE, 4, 16 de la Ley N° 2341; además de señalar la naturaleza del proceso contencioso administrativo.

Por último, refirió que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, como ente de la administración pública se rige por el principio de legitimidad, adecuándose a la legalidad objetiva y no contrariando derechos subjetivos públicos, a ese fin citó los arts. 14 y 410 de la CPE, 4 inc. c) y g) de la Ley N° 2341, así como la Sentencia Constitucional (SC) N° 1464/2004-R de 13 de septiembre.

Asimismo señaló que la Resolución Ministerial impugnada, realizó una valoración en base a los principios de verdad material y al principio de uso real y efectivo, citando para el efecto la SC N° 1120/2012, así, como las normas procesales previstas por la Ley N° 2341; refrendadas por el debido proceso, previsto por la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre; asimismo, refirió que la Resolución Ministerial N° 27, se encuentra debidamente motivada y fundamentada, habiendo citado la SC N° 227/2010-R.

Petitorio.

Solicitó se declarare IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la Sociedad Anónima "YPFB LOGÍSTICA SA".