Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 126/2013.
EXP. N°: 427/2006.
PROCESO: Contencioso Administrativo.
PARTES: Interpuesto por Servicios Eléctricos Potosí S.A. c/ Superintendencia General del Sistema de Regulación Sector.
FECHA: Sucre, dieciséis de abril de dos mil trece.
Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Servicios Eléctricos Potosí S.A. (SEPSA) en el que impugnan las Resoluciones Administrativas Nº 1176, 1200 y 1211 pronunciadas por el Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial, actual Ministro de Hidrocarburos y Energía.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 232 a 243, la contestación del Superintendente General del SIRESE de fs. 272 a 278, la réplica de fs. 281 a 282, la dúplica que cursa a fs. 284, el apersonamiento de los representantes legales del Ministro de Hidrocarburos y Energía, los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada; y
CONSIDERANDO I: Que en la demanda, SEPSA, solicita la nulidad de los procesos administrativos relativos a los informes DMN 455/05, 440/2005 y 04/2006 de 20 y 15 de diciembre de 2005 y 6 de enero de 2006, en su caso la revocatoria de las Resoluciones Administrativas 1176, 1200 y 1211 de 14 de septiembre, 5 y 13 de octubre de 2006 respectivamente, emitidas por la Superintendencia General y en su mérito, la revocatoria de las Resoluciones SSDE 029/2006, 038/2006, 096/2006, 120/2006 y 135/2006 de 13 de febrero, 2 y 24 de marzo de 2006, 17 de abril, 8 y 24 de mayo de 2006 respectivamente, sancionadas por la Superintendencia de Electricidad.
Argumenta su posición señalando que en el momento mismo en que la Superintendencia de Electricidad notificó los informes DMN 455/05, 440/2005 y 04/2006 de 20 y 15 de diciembre y 6 de enero de 2006, interpuso excepción de litis pendencia, que fue rechazada con el argumento que las normas de procedimiento administrativo no prevén la aplicación supletoria del Código de Procedimiento Civil y que la excepción carecía de identidad de objeto, determinación que restringió el derecho a la defensa de los administrados, porque tanto la Superintendencia de Electricidad como la General estaban en la obligación de admitir dicha excepción y declararla probada o improbada a tiempo de resolver la cuestión de fondo, por lo que el argumento de la Superintendencia General cae por sus propias argumentaciones. Tampoco podía alegarse ausencia de objeto porque la Superintendencia de Electricidad comenzó a evaluar la calidad de distribución de electricidad de SEPSA, desde el semestre noviembre 2002 -abril 2003 en razón a que el contrato de adecuación a la Ley de Electricidad suscrito con la indicada Superintendencia fue perfeccionado en el mes de diciembre de 2002, instrumento contractual que al regular la relación jurídica Estado-Distribuidora de Electricidad, prevé en su cláusula trigésima, normas relativas a la calidad de distribución que deben ser observadas y que permite a la Superintendencia de Electricidad y a su turno, la Superintendencia General, aplicar la Ley de Electricidad y su Reglamento de Calidad de Distribución en vigencia mediante Decreto Supremo 26607 de 20 de abril de 2002 y Decreto Supremo 28190 de 27 de mayo de 2005, para evaluar la calidad de la distribución de electricidad de la empresa.
Dicha cláusula trigésima fue impugnada mediante demanda contenciosa, la cual tiene identidad con los procesos administrativos impugnados, en razón de que éstos encuentran sustento legal en el Reglamento de Calidad de Distribución (RCDE) en vigencia mediante Decreto Supremo 26607 de 20 de abril de 2006, existiendo litispendencia; es decir, otro proceso en el que se ha impugnado el motivo, la razón y el fundamento jurídico por el cual el Estado -a través de sus entes reguladores- regula su actividad de distribución de electricidad y más concretamente, examina la calidad de dicho servicio.
El segundo argumento de la demanda se refiere a los siguientes puntos relacionados con la evaluación de la calidad de distribución de energía eléctrica:
Supuesta superación de los límites de los índices de continuidad global para BT (Calidad 1 y 2). La imposición de una onerosa reducción en su remuneración carece de asidero legal y emerge de una incorrecta evaluación de los descargos presentados que desvirtuaron que las causas de las interrupciones en los correlativos 10417, 10395, 10317, 10286, 10318, 10302, 10406, 10420, 10426, 10428, 10429 y 10430 son de origen externo; es decir, que no son atribuibles a su responsabilidad, por tanto, no deben considerarse para el cálculo de los índices de continuidad global conforme lo determina el Capítulo II, artículo 44-b) del Reglamento de Calidad de Distribución aprobado con Decreto Supremo 26607 de 20 de abril de 2002.
Supuesta superación de los límites de los índices de continuidad individuales para MT. La interrupción en el suministro de electricidad a los consumidores regulados ligados al Sistema Andacava se produjo el 23 de mayo de 2009, con el propósito de realizar trabajos de mejoras técnicas en el indicado sistema, para mejorar las barras de salida y realizar la conexión del alimentador de Andacava a la subestación de potencia, habiéndose programado inicialmente una interrupción de seis horas que tuvo que prolongarse por una hora más debido a la complejidad del trabajo. Este hecho fue sancionado por la Superintendencia de Electricidad con el cálculo de reducción de la remuneración; sin embargo, no tomó en cuenta que el corte no fue producto de una falla atribuible a la distribuidora sino de trabajo de mantenimiento preventivo de la red del sistema de distribución de Andacava para prever posteriores fallas.
Agrega que después del trabajo no se presentaron interrupciones en el suministro de electricidad, motivo por el que solicitó expresamente se deje sin efecto el artículo 2º de la Resolución SSDE Nº 029/2006 de 13 de febrero de 2006 por existir contradicción con el Reglamento de Calidad de Distribución y la "MMDC".
Ausencia de sustento legal para imponer sanciones por supuesto incumplimiento en el relevamiento, procesamiento y entrega de la información. Se les impuso también una sanción por incumplimiento en el relevamiento, procesamiento y entrega de la información del servicio comercial, periodo noviembre/2003 - abril/2004 y producto técnico del periodo mayo/2004 - octubre/2004.
Sobre el servicio comercial, expresó:
Reclamación de consumidores: La Superintendencia General argumentó que existió mal relevamiento de información por no haberse aplicado el procedimiento establecido en el Reglamento de Calidad de Distribución en el trámite de reclamación administrativa presentada por el consumidor, regulado poseedor de la Cuenta 5470 y no admitió como descargo el hecho de que posteriormente y en atención a la instrucción de la Superintendencia de Electricidad se hubiese dado cumplimiento al procedimiento cuando se había establecido que la reclamación carecía de fundamento desde el momento en que fue presentada.
Sobre la facturación, apuntó que el argumento de la Superintendencia General de la MMCD y el anexo, establecen como obligatorio introducir en la información el campo "MONT_FAC", omisión que se considera mal relevamiento, y que además de ser inconstitucional tiene el propósito de inculparlos por supuestos incumplimientos a la Ley de Electricidad y sus reglamentos, con el objeto de imponerles onerosas reducciones en su remuneración por hechos tan pequeños que no afectan en lo mínimo a la calidad de distribución de electricidad, lo que resulta censurable desde todo punto de vista.
Con relación a la atención al consumidor, la exigencia de las superintendencias sobrepasa cualquier criterio razonable, ya que diez registros manuales con errores de forma, no inciden en nada en la calidad de distribución de la distribuidora y menos a la Ley de Electricidad y sus Reglamentos, ya que las Superintendencias a tiempo de aplicar las normas, olvidan que están sujetos a un contrato especial, y estas observaciones menudas carecen de sentido razonable, desnaturalizan la regulación y carecen de sustento para imponer reducciones en su remuneración.
Cortes y reposición de suministro, punto en el que la Superintendencia General, ha sido incapaz de aplicar los principios generales del derecho para dejar sin efecto la reducción en su remuneración, cuando demostraron que los cuarenta y tres consumidores no fueron afectados con la reposición del suministro de electricidad, contentándose con indicar que la Superintendencia de Electricidad ya ha considerado dicho aspecto y rebajó el porcentaje de la reducción en una proporción irrisoria, que desde ningún punto es justa respecto al trabajo serio y responsable que ha hecho la empresa para demostrar documentalmente que la Superintendencia de Electricidad erró al imponerles onerosas reducciones.
Sobre el producto técnico, señaló que la Superintendencia General a tiempo de confirmar la Resolución SSDE Nº 135/2006 y en su mérito la Resolución SSDE Nº 070/2006 de 24 de marzo de 2006, dictadas por la Superintendencia de Electricidad, rechazó sus argumentos referidos al supuesto incumplimiento en el relevamiento, procesamiento y entrega de la información, señalando que el inciso e) del artículo 38 del Reglamento de Calidad de Distribución y los puntos 2.2. y 3.1. del Capítulo 2 de la Medición y Control de Calidad de Distribución (MMCCD) indican que el periodo de la medición en todos los casos, no podrá ser inferior a siete días continuos y que es responsabilidad del Distribuidor contar con los equipos adecuados y suficientes para cumplir con el relevamiento de la información establecido en el RCD y que en mediciones que resulten fallidas, deberá realizarse una nueva medición que deberá concluir como máximo hasta el 15 del mes siguiente.
Añade que ni el reglamento ni la metodología, contemplan casos en los cuales los puntos a ser susceptibles de medición se encuentran en el área rural, como sucede con los puntos de medición PN74801 y PNT4901 ubicados en la localidad de Ocurí y Totora Lajas que por encontrarse ubicados a 150 kilómetros de la ciudad de Potosí imposibilitaron realizar nuevas mediciones o remediciones en los plazos establecidos, hecho que constituye causal de fuerza mayor que no fue tomada en cuenta.
Respecto a los registros PND4902, PND4O02, PNM4901, PNM4O03, PNT4O01 y PVB4O01, indicaron que las causas que pudieron haber afectado el tiempo de medición son los cortes producidos por el mal estado de las pinzas de tensión provocados por los vientos y la manipulación no intencional del personal que accede a los postes para efectuar tareas de cortes y reconexiones, toda vez que los postes son compartidos por la Cooperativa de Telecomunicaciones de Potosí y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
Agrega que por encontrarse en la fase de adecuación a la Ley de Electricidad y sus Reglamentos, en base al principio de adaptabilidad previsto en la Ley de Electricidad, la reducción de su remuneración es desproporcionada a los hechos en los que pretende sustentarse, ya que la Superintendencia de Electricidad en la Resolución SSDE Nº 070/2006 de 24 de marzo de 2006, estableció incumplimiento en el envío de cronogramas, registros e informes de remediciones y nuevas mediciones y la información relacionada a reclamos técnicos. Además, el incumplimiento del procedimiento establecido en el art. 39 del Reglamento de Calidad de Distribución y que ocho registros no cumplieron con el inciso e) del artículo 38 de la misma disposición legal.
Sobre la supuesta desviación a los límites admisibles del nivel de tensión, señaló que en la Resolución Administrativa Nº 1211 de 13 de octubre de 2006, no se ha pronunciado sobre los argumentos relativos a este punto, lo que demuestra que no analizó el recurso jerárquico planteado.
Especificando los detalles técnicos de los Centros de Transformación con Registros PBTGUC4502, PBBIDE4502, PBBMES4601, PBBPMA4604, PBBIDE4701, PBBPMA4704, PBBRBO4802 y PBBHVB4902, apuntó que fueron solucionados con mejoras técnicas.
En mérito a lo expuesto, solicita que se declare probada la demanda y en su mérito, se revoquen totalmente las resoluciones impugnadas, con expresa condenación en costas.
CONSIDERANDO II: Que ante esa demanda, el Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial, mediante memorial presentado el 28 de marzo de 2007, (fs. 272 a 278) se apersona al proceso y contesta a la demanda señalando:
Las normas administrativas, tales como la Ley de Procedimiento Administrativo y las especiales del SIRESE no prevén la aplicación supletoria del Código de Procedimiento Civil y tampoco, la posibilidad de plantear excepciones, por lo que los argumentos en este sentido carecen de sustento legal. En el supuesto de que se admitiera la posibilidad de plantear excepciones, en el caso de la litispendencia correspondería remitirse al artículo 336 del Código Procesal Civil.
Respecto a la suspensión del contrato de adecuación, señala que los efectos de las resoluciones administrativas dictadas por las Superintendencias no pueden ser suspendidos por la interposición de una acción contenciosa.
Sobre el argumento relativo a que la reducción en la remuneración por supuesta superación de los índices de continuidad global para BT (Calidad 1 y 2), no guarda relación con la información de descargo, señala que ese argumento corresponde a la Resolución Administrativa Nº 1176 y que en el memorial del recurso de revocatoria planteado por SEPSA contra la Resolución Administrativa SSDE Nº 029/2006 de 13 de febrero de 2006, la empresa recurrente hizo notar que las interrupciones de los correlativos 10417, 10395, 10317, 10286, 10318, 10302, 10420, 10426, 10428, 10429 y 10430 inciden en el cálculo final de las reducciones y que procedieron a corregir el campo del código de origen en función a las observaciones descritas, las mismas que no eran atribuibles a su responsabilidad; sin embargo, esa documentación no permitió relacionar los "correlativos" con los reportes de interrupciones incluidos en las tablas anexas al memorial, por lo que no se desvirtuó la decisión contenida en la RA 029/2006.
Aclara que la reducción de la remuneración se determinó en función al incumplimiento de la calidad del servicio que presta la empresa regulada, la cual está directamente relacionada con la tarifa que pagan los consumidores.
Sobre el trámite de reclamación administrativa presentada por el consumidor regulado poseedor de la cuenta Nº 5470, carecía de fundamento y que el hecho de que hubiera sido calificada como improcedente sin cumplir con el procedimiento tampoco es causal para imponerle reducciones, y aclarando que se refiere a la Resolución Administrativa Nº 1200, señaló que el RCDE en su artículo 18, establece que todo reclamo de los consumidores, por cualquier deficiencia en la prestación del servicio, deberá ser recibida y registrada por el distribuidor, haciendo constar el número correlativo, el nombre del consumidor, la fecha y hora de recepción y el motivo de la misma mediante un sistema informático auditable que permita efectuar el seguimiento hasta su resolución y/o respuesta del consumidor. Añade que el artículo 33 del mismo reglamento, señala que los incumplimientos de las obligaciones relativas a la calidad de servicio comercial, darán lugar a las reducciones en la remuneración del distribuidor.
En el caso, la Superintendencia de Electricidad, a través del artículo 2º de la R.A. Nº 038/2006 de 2 de marzo de 2006, ordenó a SEPSA la atención de la reclamación referente a la modificación del nivel de tensión presentada por el usuario, y la presentación de la documentación correspondiente al cumplimiento de ese artículo.
Sobre el argumento relativo a que la omisión en el campo MONT_FACT (Monto Facturado) no incide en nada en la calidad de distribución, argumenta que corresponde a la Resolución Administrativa Nº 1200, que el MMCCD, prevé que ese campo debe ser incluido en el relevamiento y entrega de información y sanciona el incumplimiento con reducción de la remuneración del distribuidor.
Agrega que SEPSA señaló en su demanda que en el caso de atención al consumidor, la exigencia de las Superintendencias sobrepasa cualquier criterio razonable, ya que diez registros manuales con errores de forma, no inciden en nada en la calidad de distribución, argumento que corresponde a la Resolución Administrativa 1200. Que el artículo 57 del RCDE establece que las empresas distribuidoras de electricidad se encuentran obligadas a relevar la información requerida para la evaluación de la calidad, conforme a la normativa y sanciona el incumplimiento de sanciones administrativas.
Añade que la aplicación de un procedimiento manual para relevar la información del área rural, no es considerada como una causal justificante ante el incorrecto relevamiento de información que tiene directa relación con el cálculo de los indicadores. SEPSA reconoce que existieron errores, por lo que se confirma que hubo incumplimiento en el relevamiento y procesamiento de la información.
SEPSA sostuvo en su demanda que la Superintendencia General no aplicó los principios generales del derecho para dejar sin efecto la aplicación de reducción de sanciones a la remuneración, cuando se demostró que 43 consumidores no fueron afectados con el retraso de la reposición del suministro de electricidad, por lo que no debería aplicarse reducciones a la remuneración, argumento que corresponde a la Resolución Administrativa 1200 en la que se señaló que respecto a los indicados consumidores que presentaron tiempos de restitución mayores a 24 horas, habiéndose presentado descargos documentados, se determinó recalcular el porcentaje de reducción, de lo que se establece que los descargos presentados fueron aceptados, por lo que no existe ningún elemento que afecte los intereses de la recurrente.
Sobre el registro de los puntos de tensión (argumento que corresponde a la Resolución Administrativa 1211), la normativa contenida en el RCDE, establece que es responsabilidad de la empresa distribuidora contar con los equipos registradores suficientes y adecuados para cumplir con los requerimientos de relevamiento de la información para el control de la calidad del producto técnico.
Asimismo, en caso de que la información de las mediciones realizadas no contenga la cantidad de registros suficientes; es decir, menos de siete días continuos, deberá realizar una nueva medición, la misma que debe efectuarse dentro del plazo máximo preestablecido, por tanto, las causas invocadas por la recurrente sobre el incumplimiento en la cantidad requerida de información, no debió ser causal para no realizar una remedición que subsane la falta de información en el tiempo establecido por la normativa, lo que a su vez, determina que la empresa distribuidora incumplió con el relevamiento, procesamiento y entrega de información para evaluar la calidad del producto técnico correspondiente al periodo mayo-octubre 2004.
Concluye solicitando se dicte sentencia declarando improbada la demanda, con costas.
CONSIDERANDO III: Con relación al argumento relativo a la vulneración del derecho a la defensa de la empresa demandante, por no haberse aceptado ni tramitado la excepción de litis pendencia planteada en sede administrativa en cada uno de los tres procedimientos administrativos, cuyas resoluciones jerárquicas son impugnadas en el presente proceso y que serán desglosadas posteriormente, corresponde hacer las siguientes precisiones:
En materia administrativa no es factible la aplicación supletoria de las normas procesales civiles, por la especialidad de ambas disposiciones legales que se refieren además a diferentes regulaciones de la vida de los particulares; en consecuencia, no es posible la presentación de excepciones por supletoriedad, medios de defensa que no se encuentran previstos ni en el procedimiento administrativo del sector electricidad, ni en la Ley de Procedimiento Administrativo. La norma aplicable supletoriamente, en caso de vacío en la norma especial, es el D.S. Nº 27113 - Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, conforme a la previsión de su Disposición Adicional Segunda.
Ahora bien, corresponde señalar que la entonces Sala Plena de la Corte Suprema, con Sentencia Nº 16/2008, pronunciada el 29 de enero de 2008, declaró improbada la demanda contenciosa planteada por SEPSA en la que solicitó se declare la anulabilidad de la cláusula trigésima del Contrato de Adecuación a la Ley de Electricidad, suscrito el 7 de junio de 2002 con la Superintendencia de Electricidad, perfeccionado el 20 de diciembre del mismo año y de todas las cláusulas del referido contrato que contradigan al Decreto Supremo N° 26299. La señalada cláusula trigésima, relativa a la calidad de distribución, prevé que "la empresa tiene la responsabilidad de prestar el servicio público de distribución a los consumidores regulados y no regulados ubicados en su área de operación en el nivel de calidad establecido en el Reglamento de Calidad de Distribución... La calidad del servicio se medirá tomando en cuenta los parámetros de calidad del producto técnico, calidad del servicio técnico y calidad del servicio comercial de acuerdo al Reglamento de Calidad de Distribución y la metodología para la medición y control de la calidad de distribución aprobada por la Superintendencia...", concluyéndose entonces que no existe nada que dilucidar al respecto y que se ha determinado la obligación de la empresa a someterse a los controles de calidad desde el momento de la suscripción del contrato el año 2002.
Establecido lo anterior, de la revisión de los antecedentes administrativos remitidos por la entidad demandada, y teniendo presente que en autos se han impugnado tres resoluciones administrativas correspondientes a tres procesos administrativos diferentes, se evidencia lo siguiente:
1. Resolución Administrativa Nº 1176 de 14 de septiembre de 2006.
Emergente del procedimiento de evaluación de la calidad del Servicio Técnico de SEPSA en el periodo mayo/04 - octubre/04, iniciado con Informe DMN Nº 455/05 de 20 de diciembre de 2005 y que culminó con la Resolución SSDE Nº 029/2006 de 13 de febrero de 2006, que sancionó a SEPSA con reducciones a su remuneración, por: a) haber superado los límites de los índices de continuidad global para BT (Calidad 1 y 2) y b) por haber superado los límites de los índices de continuidad individuales para consumidores en MT detallados en el anexo de la indicada resolución, ambos aspectos vinculados con la calidad del servicio. Dicha resolución fue confirmada por la Superintendencia de Electricidad, al resolver el recurso de revocatoria con Resolución SSDE Nº 096/2006 de 17 de abril de 2006, al haberse considerado primero, que la información de respaldo presentada en esa etapa no era admisible como descargo porque no pudo ser relacionarla con los correlativos de las interrupciones, argumento que en oportunidad de resolverse el recurso jerárquico, ameritó que la Superintendencia General del SIRESE, en la Resolución Administrativa Nº 1176 de 14 de septiembre de 2006, confirmara ambas resoluciones de la Superintendencia de Electricidad.
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