SE/0128/2011

SALA PLENA

SENTENCIA: 128/2011.

EXP. N°: 319/2005

PROCESO: Contencioso Administrativo

PARTES Compañía Boliviana de Energía Eléctrica S.A. c/ SIRESE

FECHA: Sucre, veintiocho de abril de dos mil once.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Compañía Boliviana de Energía Eléctrica S.A. - Bolivian Power Co. Ltd. (COBEE-BP Co) representada por Jaime Iturri Salinas y Ramiro Samos Oroza impugnando la Resolución Administrativa Nº 909 de 11 de julio de 2005 dictada por la Superintendencia General del SIRESE.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 112 a 120, respuesta de fojas 142 a 147, réplica de fojas 175-178 y dúplica de fojas 183, los antecedentes de emisión de la resolución impugnada; y,

CONSIDERANDO: Que COBBE a través de sus representantes legales Jaime Iturri Salinas y Ramiro Samos Oroza, impugnan la Resolución Administrativa Nº 909 de 11 de julio de 2005, pronunciada por el Superintendente General del SIRESE, señalando que el 26 de noviembre de 2003 se produjo una falla que ocasionó un colapso parcial en el Sistema Interconectado Nacional dando origen a un corte del suministro de energía eléctrica en las ciudades de La Paz, Oruro, Cochabamba, parte de Sucre y Potosí, motivo por el cual, la Superintendencia formuló cargos contra COBEE con base en el informe emitido por el Director de Mercado Mayorista el 14 de mayo de 2004, proceso administrativo que culminó con la emisión de la Resolución Administrativa 909 de 11 de julio de 2005 por el SIRESE, que sancionó a la empresa con "el 3% del valor de las ventas de electricidad, sin impuestos indirectos, de los últimos tres meses a la comisión de las infracciones ".

Entre los antecedentes de hecho que sustentan su demanda señaló que la indicada falla tuvo origen en descargas atmosféricas que produjeron la apertura automática de varios interruptores de COBEE en sus líneas Tiquimani-Chuquiaguillo y Tiquimani-Alto Achachicala, que dieron lugar a la desconexión de algunas unidades generadoras del sistema de Zongo, la cual fue rápida y oportunamente controlada por COBBE. Instantes después, se produjo un segundo evento que provocó la apertura automática del interruptor Z-161 en la Subestación Carrasco de la línea Carrasco - San José de propiedad de la Empresa Transportadora de Electricidad S.A. (TDE), la apertura de este interruptor es la que impidió la transferencia de 120 MW de potencia, provenientes del Sistema Oriental al Sistema Central, el cual ocasionó el colapso total de los Sistemas Central y Norte y el colapso parcial en el Sistema Sur con la consecuente interrupción del suministro energético señalado, sobre este último evento, el Director del Mercado Mayorista de la Superintendencia de Electricidad, en su informe Nº 189/04, emitido el 27 de agosto de 2004, sostuvo que la apertura se debió a una causa no identificada. De igual forma, el Grupo Consultivo de Protecciones del Comité Nacional de Despacho de Carga, en el informe de 27 de enero de 2004, expresó que no pudo llegar a conclusiones definitivas porque la información oscilográfica del relé REL-521 del interruptor Z-161 de la línea Carrasco-San José de propiedad de la TDE se perdió durante el proceso de descarga de información. Aclaró que este hecho es totalmente ajeno a la responsabilidad de COBEE, debido a que median 539 kilómetros de distancia entre sus instalaciones de generación y el indicado interruptor, considerando asimismo que también existen cuatro interruptores intermedios que no fueron afectados y siguieron operando normalmente.

No obstante lo anterior, la Superintendencia de Electricidad en su Resolución SSDE 239/04 de 31 de agosto de 2004, atribuyó el origen de la falla a la Transportadora de Electricidad (TDE) y en la Resolución SSDE 253/04 de 9 de septiembre de 2004 se la atribuyó también a COBEE, lo cual no es posible.

La Superintendencia sostuvo también, sin pruebas sólidas de respaldo, que durante la falla el sistema de protección de COBEE no actuó debidamente y que en consecuencia, no se dio cumplimiento a la Norma Operativa Nº 17 aprobada por la Superintendencia para su aplicación por el Comité Nacional de Despacho de Carga (CNDC); no obstante, durante el proceso administrativo COBEE presentó pruebas concluyentes, acompañadas de los registros gráficos de los relés, que demuestran que las protecciones de COBEE, funcionaron correctamente y por eso no recibió de la Unidad Operativa del CNDC, ninguna llamada de atención u observación.

Durante la falla producida el 26 de noviembre de 2003, se presentaron oscilaciones en las maniobras de restitución del Sistema Norte y que en criterio de la Superintendencia son de responsabilidad de COBEE, con el argumento de que esta compañía se encontraba operando en forma aislada del resto del sistema. Las oscilaciones datan desde que las unidades generadoras de la Empresa Hidroeléctrica Boliviana ingresaron al sistema el año 2002 y que desde entonces, en el Sistema Norte se han registrado fenómenos de oscilaciones de frecuencia, potencia activa y de tensión cuando éste se encuentra aislado del resto del Sistema Interconectado Nacional y también cuando se encuentra integrado, al respecto el inciso b) del artículo 3 del Reglamento de Operaciones del Mercado Eléctrico ROME) dice "Si un equipo pusiere en peligro la seguridad del sistema y/o no cumpliere el nivel de desempeño mínimo vigente, el comité tendrá la facultad, con la debida justificación de ordenar la desconexión del equipo y/o no permitir su conexión en tanto el agente no demuestre que el problema fue resuelto", por tanto, si un equipo de COBEE no hubiera estado funcionando adecuadamente dando lugar a oscilaciones, el Comité Nacional de Despacho de Carga, debería ordenar el retiro del equipo de COBEE, pero no lo hizo, prueba de ello, es lo afirmado en la Resolución 135/2004, en la que señaló que el Comité Nacional de Despacho de Carga es responsable de concertar medios y esfuerzos para eliminar las oscilaciones, además que es el único ente autorizado para efectuar desconexiones de equipos e instalaciones que pongan en riesgo la confiabilidad y continuidad del servicio en el SIN.

En consecuencia la Superintendencia de Electricidad carece de prueba suficiente para atribuir a COBEE la responsabilidad de la falla y por el contrario todo hace presumir la inocencia de COBEE, puesto que ella no es la propietaria del interruptor que produjo la falla y que la presunción de inocencia es "juris tantum" y además hicieron lo contrario de lo que señala el artículo 16 de la Constitución Política del Estado.

Fundamentó su demanda señalando que el derecho a la defensa y el debido proceso están garantizados por la Constitución Política del Estado y por el Procedimiento Administrativo y que han sido conculcados por las Superintendencias al no permitir que COBEE, pueda defenderse de las injustas sindicaciones de las que ha sido objeto, además, ante la complejidad del tema COBEE, propuso la contratación de un experto internacional de reconocido prestigio para que pueda clarificar el caso, comprometiéndose COBBE a rembolsar los honorarios y gastos del mismo, habiéndosele negando esa posibilidad.

Agregó que el artículo 78 de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002, en su primer parágrafo se titula "Responsabilidad" y dice: solo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas responsables, ahora bien la causa de la falta de suministro de energía eléctrica que originó el apagón del 26 de noviembre de 2003, fue la apertura del interruptor Z-161 que no es propiedad de la empresa y que las oscilaciones son responsabilidad del sistema eléctrico en su conjunto y asimismo, porque se sostuvo que la causa de la falla fue injustificada, por lo que al no ser responsable no puede existir sanción como lo señala el artículo 78 de la Ley de Procedimiento administrativo.

Agregó que la Superintendencia ha dictado Resoluciones para COBBE y la TDE donde se les sanciona con la máxima penalidad (3% del valor de las ventas de electricidad, sin impuestos indirectos, de los últimos tres meses a la comisión de las infracciones) y a ELECTROPAZ, con la mínima, ( llamada de atención de conformidad al inciso b) del artículo 23 de RIS), en abierta vulneración del principio de Neutralidad consagrado en el artículo 3° inciso f) de la Ley de Electricidad Nº 1604 de 21 de diciembre de 1994, el principio de imparcialidad establecido en el inciso f) del artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 2341 de 25 de abril de 2002.

Por lo expuesto pidió la anulación de la Resolución Nº 909/05 de 11 de julio de 2005 emitida por la Superintendencia General del SIRESE y en su mérito las Resoluciones 253/04 de 9 de septiembre de 2004 y 284 de 10 de noviembre de 2004, dictadas por la Superintendencia de Electricidad y se ordene la devolución a COBEE de la suma depositada para hacer viable el Recurso Jerárquico.

CONSIDERANDO: Que citado el Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial, respondió la demanda bajo las siguientes consideraciones de orden legal:

Con carácter previo a la consideración de los argumentos de la demanda, efectuó una descripción general del informe del Grupo Consultivo de Protecciones del Comité Nacional de Despacho de Carga Nº 1/2004 de 27 de enero de 2004, que cursa de fojas 88 a 95 de obrados, señalando que a horas 13:48:05 del 26 de noviembre de 2003, por descargas atmosféricas se produjo una falla en la doble terna correspondiente a las líneas Tiquimani-Chuquiaguillo (TIQCHUQ) y Tiquimani - Alto Achachicala (TIQ-AACH), la misma que fue despejada por protección de distancia en la siguiente secuencia:

-Interruptor A31 a hrs. 13:48:05:845

-Interruptor A29 a hrs. 13:48:05:847

-Interruptor A211 a hrs. 13:48:06:569

También se desconectaron otras unidades que pertenecen a COBEE.

A horas 13:48:07:473, se abrió el interruptor Z-161 de la línea Carrasco-San José. Con estas operaciones, el área central (Cochabamba y Oruro) y Norte (La Paz) del país colapsaron, mientras que el área sur permaneció en servicio en forma parcial, por lo que se tuvo una interrupción total de suministro en las ciudades de Cochabamba, Oruro y La Paz y en forma parcial en Sucre y Potosí. De acuerdo a lo sostenido por la Superintendencia, el suministro de electricidad fue restituido totalmente a horas 15:30.

Ante la magnitud de los hechos se realizó la investigación y se formuló los cargos contra COBEE por:

Incumplimiento de las disposiciones del Comité Nacional de Despacho Carga (CNDC) para la operación del Sistema Interconectado Nacional (SIN) por inobservancia de la norma operativa Nº 17.

Por actuar con dejadez, abandono, desidia, falta de aplicación, defecto de atención, olvido de órdenes o precauciones en la operación y mantenimiento de instalaciones que son responsabilidad del agente, por la inadecuada operación de los sistemas de regulación y frecuencia de sus unidades generadoras y por no haber corregido el inadecuado funcionamiento de sus sistemas de protección.

En cuanto a la demanda, señaló que COBEE sostiene que presentó pruebas concluyentes, acompañadas de registros gráficos de los relés, que demuestran que sus protecciones operaron satisfactoriamente antes, durante y después del evento del 26 de noviembre de 2003. Transcribiendo los artículos 30 de la Ley de Electricidad, 18 del Reglamento de Operaciones del Mercado Eléctrico CROME) y la Norma Operativa 17, respecto a la operación del relé del interruptor A-211, señaló que habría reconocido inicialmente una falla por corto circuito trifásico sin contacto a tierra y que luego la falla habría evolucionado hasta convertirse en un corto circuito a tierra en zona 1 y que la Superintendencia no considera normal la apertura del interruptor A-211 luego de 675 mseg. por actuación del relé 21 (distancia) en zona 1, correspondiendo este tiempo a zona 2.

Al respecto la Norma Operativa Nº 17 del Comité Nacional de Despacho Carga establece que: la zona 1 debe operarse en forma instantánea y que el interruptor A-211 entró en operación a los 675 mseg, de detectar en falla en zona 1, por tanto, el tiempo que tardó en detectar la falla corresponde a una operación de zona 2, por lo que se concluye que la señalización de la protección de COBEE relacionada con el interruptor A-211 no operó adecuadamente, incumpliendo lo establecido en la Norma Operativa Nº 17.

La falta de selectividad en los dispositivos de protección persistió, puesto que los mismos operaron para otro tipo de fenómeno cuando deberían bloquearse únicamente en las fallas para las que han sido programadas, por lo tanto los relés de sobrecorriente de los generadores ZON, BOT3, SAI, HUAI Y HUA2 no debieron haberse operado para condiciones en el SIN, por lo que la decisión de la Superintendencia en sentido que los relés de sobrecorriente actuaron de forma inadecuada fue correcta.

Se ha acusado a COBEE de ser responsable de las oscilaciones en las maniobras de la restitución del Sistema Norte, bajo el argumento que sus unidades se encontraban operando en forma aislada del resto del sistema. En cuanto a las oscilaciones de frecuencia y tensión durante la falla, la Superintendencia mediante informe de 4 de noviembre de 2004, estableció que durante las maniobras de restitución en el Sistema Norte aislado se verificó la presencia de oscilaciones, cuando se encontraba operando una sola Unidad Generadora de COBEE, como es el caso de TIQ y posteriormente HUA2 evidenciando que existe una mala operación de sus sistemas de regulación cuando operan en este sistema solamente unidades de COBEE.

Adicionalmente a lo anterior, el informe Nº 1/2004 del Grupo Consultivo de Protecciones del Comité Nacional de Despacho Carga recomendó que COBEE verifique la respuesta de los sistemas de regulación de voltaje de las unidades de Zongo para evitar la operación de la protección de sobrecorriente concluyendo que se presentó una falla en las líneas TIQ-CHQ y TIQ-AACH que fue despejada por la protección de distancia de las mismas.

De lo anterior y del análisis de los antecedentes de obrados se establece que durante la falla de 26 de noviembre de 2003 se presentaron oscilaciones en las maniobras de restitución del Sistema Norte, cuando se encontraba aislado del SIN y solamente operaban unidades de COBEE porque no había otro agente conectado a dicho sistema que pudiera haber introducido oscilaciones, a lo que debe añadirse que las unidades de COBEE, involucradas en la falla de 26 de noviembre de 2003, tuvieron que ser ajustadas por el fabricante ABB, debido a que estas no se adecuaban a las condiciones de desempeño mínimo.

COBEE tiene responsabilidad por las oscilaciones que se presentaron durante la restitución en el Sistema Norte aislado del SIN, por la inadecuada operación de los sistemas de regulación de voltaje y frecuencia de sus unidades generadoras durante la falla de 26 de noviembre de 2003, por lo que se concluye que las oscilaciones presentadas en el Sistema Norte aislado fueron producto de la inadecuada operación de los sistemas de regulación de voltaje y frecuencia de las unidades generadoras de COBEE.

Respecto a que no se ha podido establecer cuál de las empresas (COBEE o TDE) originó la falla de 26 de noviembre, aclaró que las infracciones imputadas a COBEE, se originaron en la inadecuada operación de su sistema de protección y por las oscilaciones en el Sistema Norte provocadas por los sistemas de regulación de voltaje de sus unidades generadoras mientras que las infracciones imputadas a TDE, son producto de la inadecuada operación de sus sistemas de protección y por no haber dado cumplimiento a los procedimientos establecidos en la Norma Operativa Nº 6 en el momento de realizar la restitución del servicio, luego del hecho ocurrido el 26 de noviembre de 2003, no siendo relevante el origen de la falla como erróneamente pretende COBEE.

COBEE vulneró la Norma Nº 17 la cual constituye una infracción del Reglamento de Infracciones y Sanciones (RIS) en su artículo 22 incisos b) y ad).

La demandante sostiene que la Superintendencia de Electricidad carece de prueba suficiente para atribuir con certeza a COBBE la responsabilidad de la falla y por el contrario todo hace presumir la inocencia de la misma, puesto que COBEE, no es propietaria del interruptor que originó la falla y que produjo el colapso del Sistema; sin embargo, la Superintendencia, conforme a lo prescrito por los artículos 76 y 77 del Decreto Supremo 27172, mediante auto de 25 de mayo de 2004, formuló cargos en contra de COBEE por infracción de norma expresa del Reglamento de Infracciones y Sanciones y previa citación, la ahora demandante, presentó descargos, habiéndose abierto término de prueba al que se sometió; en consecuencia, la Superintendencia de Electricidad, respetando los principios del debido proceso y presunción de inocencia, otorgó a COBEE la posibilidad de defenderse y presentar toda la prueba y argumentos que consideró pertinentes, por lo anterior se concluye que la Superintendencia a través de un idóneo procedimiento administrativo, en base a la compulsa de hechos y derechos emitió una decisión fundada que declaró probada la comisión de las infracciones establecidas en los incisos b) y ad) del artículo 22 del Reglamento de Infracciones y Sanciones.

En la demanda se señala que ante la complejidad del caso COBEE, propuso la contratación de un experto internacional y que se le negó la posibilidad de presentar la trascendental prueba y apuntando, que si bien no corresponde que la parte actora intente en el contencioso administrativo la introducción de nuevos elementos que no fueron propuestos ni dilucidados en sede administrativa, aclaró que en el presente caso y conforme a los antecedentes cursantes en obrados, se establece que dicho planteamiento resulta absurdo y ofensivo puesto que COBBE no puede ignorar que ello no era posible tratándose de la Administración Pública; además que mediante proveído de 21 de marzo de 2005, se determinó "que al no encontrarse prevista en la norma legal vigente, la contratación de un consultor externo que sea pagado por la empresa, no ha lugar a lo solicitado; sin perjuicio del derecho que le asiste a COBEE de presentar la prueba que considere pertinente", por lo que no es evidente lo sostenido por la empresa demandante.