Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 129/2014.
FECHA: Sucre, 6 de junio de 2014
EXPEDIENTE N°: 660/2012.
PROCESO: Contencioso Administrativo.
PARTES: Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., contra la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera
PRIMER MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas
SEGUNDO MAGISTRADO RELATOR: Jorge I. von Borries Méndez
Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda. contra la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 635 a 647, subsanada de fs. 665 a 666, impugnando la Resolución Administrativa N° 016/2012 de 4 de mayo, Resolución Administrativa N° 20/2012 de 18 de junio y Resolución Jerárquica N° 21/2012 de 28 de agosto; la respuesta de fs. 703 a 719; el memorial de réplica de fs. 724 a 728, dúplica de fs. 732 a 744 y los antecedentes procesales.
CONSIDERANDO I: Que la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., representada legalmente por José Padilla Rojas y Nolly Rosado Pardo, dentro el plazo previsto por ley, interpone demanda contencioso administrativa, expresando en síntesis lo siguiente:
En virtud a lo establecido por los arts. 70 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento administrativo, 164 de la Ley N° 1777, 778 y ss. del Código de Procedimiento Civil, 10 de la Ley N° 212 y demás disposiciones legales aplicables en proceso contencioso administrativo, solicita se dejen sin efecto legal la Resolución Administrativa N° 016/2012 de 4 de mayo, por la que se otorgó el amparo administrativo minero solicitado por la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL); la Resolución Administrativa N° 20/2012 de 18 de junio que rechazó el recurso de revocatoria y confirmó la resolución impugnada, ambas dictadas por la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa de Cochabamba en suplencia legal de su similar de Santa Cruz; y la Resolución Jerárquica N° 21/2012 de 28 de agosto, pronunciada por la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, por la que se rechazó el recurso jerárquico y se confirmaron las dos resoluciones administrativas antes mencionadas.
Que el 24 de febrero de 2012, la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hermanos Ltda. (Famotuma Hnos. Ltda.), fue notificada con la demanda de amparo administrativo minero interpuesto por Mary Jenny Justiniano Terrazas en representación de la COMIBOL. Los fundamentos jurídicos sobre los que se sustentó la referida demanda son los siguientes: a) Que la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., estaría explotando granito negro en área minera que se encuentra en una reserva fiscal; b) que los Gobiernos Municipales no tienen atribuciones para autorizar la explotación de granito negro; y c) que la fábrica demandada no tiene autorización para realizar trabajos de explotación de dicha área.
Notificada la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hermanos, se apersonó al proceso para asumir defensa. Presentó abundante prueba documental de descargo que evidenció que tenía autorización del Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco para explotar granito en el área concedida por el referido municipio. Asimismo, argumentó que la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera no tiene competencia para conocer este tema, porque la normativa legal vigente otorga a los Gobiernos Municipales la competencia exclusiva para administrar y regular la explotación de áridos y agregados que se encuentran dentro de su jurisdicción, por lo que se solicitó a la autoridad minera que decline su competencia.
A pesar de los argumentos jurídicos y de la abundante prueba documental de descargo presentada por la fábrica, la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera de Cochabamba, en suplencia legal de su similar de Santa Cruz, dictó la Resolución Administrativa N° 016/2012 de 4 de mayo de 2012, cursante de fs. 442 a 472, que rechazó la incompetencia invocada y otorgó el amparo administrativo a favor de la COMIBOL, en base a las siguientes conclusiones:
La parte demandada nunca rechazó que la explotación minera realizada, industrializada en dos plantas a cargo de la demandante, tuviera como objeto de explotación el granito negro. Verificado en sitio se comprobó que se ejecuta la explotación de este material, extraído de la localidad de Villa Cruz, Municipio de San Miguel, Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz.
El Informe Técnico SGTM.DTMS.RSTC.INSP. OC.004/2012 del Servicio Nacional de Geología y Técnico de Minas (GERGEOTECMIN) de 23 de abril, suscrito por Jaime Flores Rosas, Encargado Supervisor Técnico a.i. Regional Santa Cruz - SERGEOTECMIN, determinan que el área donde se produce la explotación de granito negro, lugar de verificación in situ, corresponde a un área de reserva fiscal.
La Nota de respuesta CITE CNM-023/2012 de 2 de abril de 2012, de la Cámara Nacional de Minería y la Nota MM/DS-563-DJ-26/2011 de 2 de mayo, corroboraron plenamente que el granito negro se encuentra en el marco de la Ley N° 777 de 17 de marzo de 1997, y es competencia de las ahora Autoridades Regionales Mineras, el conocimiento de sus incidencias y pronunciamiento que involucre la presente demanda de amparo.
El grado de participación en la exploración, invasión o perturbación arbitraria de los recursos naturales minerales explotados por los demandados Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., y todas las personas involucradas, será responsabilidad de las instancias civiles, penales o de cualquier naturaleza a las que se dirija posteriormente COMIBOL.
La Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., formuló recurso de revocatoria contra el fallo antes citado; señaló falta de fundamentación de la resolución, de acuerdo a lo expresado en el Decreto Supremo N° 29117 de 1 de mayo de 2007, por lo que se declaró reserva fiscal minera a todo el territorio nacional; y la Resolución Ministerial N° 014 de 22 de febrero de 2011, en lo referido a la declaratoria de reserva fiscal de todo el territorio nacional, que a criterio de la fábrica, ahora demandante, resultó parcializada e incompleta.
La autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera de Cochabamba, en suplencia legal de su similar de Santa Cruz, mediante Resolución Administrativa N° 20/2012 de 18 de junio, cursante de fs. 500 a 509, rechazó el recurso de revocatoria formulado contra la Resolución N° 016/2012, confirmando en todas sus partes el acto administrativo recurrido.
Ese fallo, fue impugnado por la empresa demandante mediante la interposición del recurso jerárquico de 4 de julio de 2012, cursante a fs. 527 a 531.
Una vez visto el expediente, la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, dictó la Resolución Jerárquica N° 21/2012 de 28 de agosto de 2012, de fs. 549 a 565, que compulsa la prueba y los argumentos jurídicos que sustenta la empresa y rechaza el recurso jerárquico, por consiguiente, confirma las Resoluciones Administrativas Nºs 01 6/2012 y 20/2012.
Posteriormente, la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., interpuso el proceso contencioso administrativo; al fundamentar sus alcances señala:
Que el DS N° 29117 de 11 de mayo de 2007, declaró reserva fiscal a todo el territorio nacional, excepto los áridos y agregados que se encuentran bajo jurisdicción municipal y que el art. 5 del DS N° 29200 de 18 de julio de 2007, que declaró reserva fiscal minera al área de Yacúses, fue derogado y dejado sin efecto por el DS N° 29211 de 27 de julio de 2007, ratificándose de este modo la competencia de los gobiernos municipales sobre el manejo de áridos y agregados que se encuentran dentro de su jurisdicción.
Que la normativa legal vigente en el Estado Plurinacional de Bolivia, otorgó a los Gobiernos Municipales competencia para la administración y regulación de los áridos y agregados, entre los cuales se encuentra la piedra, el granito y el mármol, conforme el régimen jurídico de los áridos y agregados, cita al respecto, los arts. 1 de la Ley N° 3425 y 2 inc. V del DS N° 0091.
Acusa falta de fundamentación de la Resolución Administrativa N° 016/2012 y en cuanto a la declaratoria de reserva fiscal minera del DS 29117.
Que la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera al pronunciar la Resolución Administrativa N° 016/2012, no tomó en cuenta que la empresa recurrente, celebró con el Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco un contrato de concesión municipal de área para el uso, aprovechamiento y explotación de granitos, áridos y agregados por el plazo de un año, dentro del marco de lo previsto por el Reglamento Especial sobre Concesión Municipal para la Autorización, Uso, Aprovechamiento y Explotación de Áridos y Agregados de piedra granito negro y otros, aprobado mediante Ordenanza Municipal N° 001/2012 de 30 de enero de 2012, dictadas por la entidad edil antes citada, con participación y aprobación de las comunidades indígenas y campesinas que habitan en la jurisdicción de ese municipio. Consiguientemente, el contrato fue celebrado con todas las formalidades legales previstas por la Ley N° 3425, DS N° 0091 y Reglamento Especial sobre Concesiones Municipales para la Autorización, Uso, Aprovechamiento y Explotación de Áridos y Agregados de granito negro aprobado por el Gobierno Municipal de San Miguel de Velasco, por lo que debe darse cumplimiento al art. 546 del Código Civil.
La Autoridad Minera, de igual modo, no tomó en consideración el art. 4 del referido contrato, que otorga expresamente a la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., el derecho preferente para aprovechar y explotar piedra (granito) y áridos y agregados, lo que desvirtúa lo que expresa en su Considerando 5 la Resolución Administrativa N° 20/2012, respecto a que la empresa recurrente no tendría autorización para explotar granito negro.
Ahora, la exhortación que hace la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera al Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco para que realice una revisión a las autorizaciones, contratos y permisos otorgados para el aprovechamiento y explotación de granito, áridos y agregados, no corresponde en vista de que el régimen legal vigente en Bolivia, determina en forma expresa la competencia de los gobiernos municipales en el manejo de los referidos materiales.
La Empresa demandante, también observó que la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, tampoco valoró el resto de la abundante prueba documental presentada por la parte recurrente, como ser los certificados emitidos por el Servicio Departamental de Caminos y por la Empresa Constructora ARG Ltda. Sucursal Bolivia, documentos que demuestran que los proyectos carreteros que ejecuta el Estado Plurinacional de Bolivia a través de la Administración Boliviana de Carreteras (ABC), son realizados con agregados de piedra de granito. De la misma manera, no consideró el análisis técnico sobre las características del granito, elaborado por Edmundo Justiniano, ex Director del Servicio Geológico de Bolivia, ni los certificados de los laboratorios de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM) y de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA), por tanto, valoró únicamente los informes técnicos presentados como prueba por la COMIBOL y no acató lo señalado por la Ley N° 3425 y su DS Reglamentario, interpretando que: “...el GRANITO NEGRO se encuentra en el marco de la Ley 1777 y es competencia de las ahora autoridades regionales en materia minera el conocimiento de sus incidencias...", por lo que se atribuyó facultades que por ley sólo corresponden al Tribunal Constitucional y al Tribunal Supremo de Justicia, por tanto, incurrió de ese modo en lo previsto por el art. 122 de la norma suprema que concuerda con el art. 35 de la Ley N° 2341.
Que dichos documentos certifican en forma uniforme que el granito negro que explota la empresa recurrente, cumple con las normas bolivianas para su utilización como agregado para carreteras, por lo que los indicados documentos constituyen un medio lícito de prueba al tenor de lo previsto por los arts. 398 y ss. del Código Civil y 47. I de la Ley N° 2341 del Procedimiento Administrativo.
De igual modo, señala que la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera no valoró la prueba de descargo presentada por la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., limitándose mencionar en la Resolución Administrativa N° 20/2012, que valora las pruebas “de acuerdo al principio de la sana crítica”, de conformidad a lo dispuesto por el art. 47. IV de la Ley N° 2341. Así, el referido fallo no explicó por qué no se tomó en cuenta el art. 3 del Reglamento de la Ley N° 3425 que hace referencia a las definiciones que se deben considerar a los efectos del Reglamento, disposición que al referirse a la PIEDRA, incluye expresamente al GRANITO. Al respecto, la Administración Minera fundamentó su resolución en una valoración de la prueba según el principio de la sana crítica, sin tomar en cuenta lo previsto por el art. 397 del Código de Procedimiento Civil.
También manifestó que la Resolución Jerárquica N° 21/2012, al no compulsar debidamente la abundante prueba y los argumentos jurídicos sobre los que se sustenta su posición, rechazó el recurso jerárquico y confirmó las Resoluciones Administrativas Nºs 016/2012 y 20/2012.
Que en el recurso jerárquico presentado por la empresa recurrente, el amparo administrativo minero formulado por la COMIBOL contra la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., se originó en un conflicto de competencias entre el Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco y la COMIBOL, instituciones que se atribuyeron para sí la competencia exclusiva para la administración y explotación del granito negro.
En ese sentido, manifiesta que correspondía al Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco, o en su caso a la misma COMIBOL, como partes directamente interesadas, resolver el conflicto a través de los mecanismos legales pertinentes, a fin de no causar perjuicios económicos y morales a terceros de buena fe, como ha sucedido en este caso: la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., demandada por la Corporación antes citada, porque realiza trabajos de explotación de áridos y agregados de granito, en mérito a la autorización provisional y posteriormente al contrato de concesión municipal de área para el uso, aprovechamiento y explotación de esos materiales.
La Resolución Jerárquica N° 21/2012, consideró que no correspondía pronunciarse sobre ese tema, por lo que no hizo ningún tipo de valoración al respecto.
Finalmente, manifiesta que durante el trámite del proceso de amparo administrativo minero, la demandante COMIBOL, argumentó que la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., explotó granito negro sin autorización en un área de reserva fiscal, con lo que se habría producido un daño económico al Estado.
Señaló que durante el referido proceso administrativo se adjuntó prueba documental y que el 31 de octubre de 2011, la Empresa recurrente solicitó al Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco, autorización para realizar trabajos de explotación de áridos y agregados, piedra y granito, en un área que se encuentra en la jurisdicción de dicho municipio, solicitud que fue aceptada el 3 de noviembre de 2011, mediante Oficio Stria. Gral. GMSM N° 666, entre tanto se concluya el proceso de elaboración de la reglamentación definitiva para la otorgación de concesiones municipales para el uso y aprovechamiento de los materiales antes mencionados. El mismo documento expresó que los pagos por derechos de explotación se realizarían de manera retroactiva a la fecha solicitada, de acuerdo a lo establecido en las tasas de valores del Reglamento que apruebe el municipio. Posteriormente, al aprobarse la citada reglamentación, según lo dispuesto en la Ordenanza Municipal N° 001 /2012 de 30 de enero, se procedió a la suscripción de la minuta de contrato de 16 de marzo de 2012, relativa al contrato de concesión municipal del área para el uso, aprovechamiento y explotación de granito, áridos y agregados, que estableció los montos que debe pagar la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., al Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel.
En cumplimiento de las obligaciones asumidas por Tuma Hnos. Ltda., con el Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco y de conformidad a los valores establecidos en el contrato de concesión de 16 de marzo de 2012, la fábrica demandante pagó la suma de Bs. 24.750.- por concepto de patente municipal de explotación, según consta en el recibo oficial de ingresos N° 000594, emitido por la referida entidad edil.
De igual modo, el 26 de septiembre del citado año, se depositó en la cuenta corriente fiscal del Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco, la suma de Bs. 10.000.-, por concepto de derechos de aprovechamiento del material explotado durante los tres meses que realizó trabajos en el área, según se acreditó por el Comprobante de Depósito Judicial N° 77549081, emitido por el Banco Unión S.A.
Por lo expuesto, en atención a los fundamentos jurídicos y demás antecedentes puestos en consideración y en vista de que no existió ningún daño económico al Estado, solicita se declare probada la demanda, se deje sin efecto la Resolución Administrativa N° 016/2012 de 4 de mayo, la Resolución Administrativa N° 20/2012 de 18 de junio y la Resolución Jerárquica N° 21/2012 de 28 de agosto.
CONSIDERANDO II: Que citado Carlos Alberto Soruco Arroyo, en su condición de Director Ejecutivo a.i. de la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, en tiempo hábil por memorial de fs. 703 a 719, responde la demanda en base a los siguientes fundamentos:
Las Resoluciones Administrativas Nºs 016/2012 y 20/2012, emitidas por la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera de Cochabamba en suplencia legal de su similar de Santa Cruz y la Resolución Jerárquica N° 21 /2012, expresaron ampliamente los motivos claros y precisos por las cuales la explotación de granito negro se encuentra bajo el imperio de la Ley N° 1777 de 13 de marzo de 1997 y no así a las disposiciones concernientes a la explotación de los áridos y agregados citada por la empresa demandante.
Hace mención a la normativa establecida en los arts. 348, 351 de la Constitución Política del Estado; 3 incs. a) y d) de la Ley N° 100 de 4 de abril de 2011; el DS N° 29117 de 1 de mayo de 2007; la Resolución Ministerial N° 014 de 22 de febrero de 2011 que reglamenta los Decretos Supremos Nº s 29117, 29164 y 29410, en lo referido a la declaratoria de reserva fiscal minera.
Que la Nota externa NE.ARJAM-SC N° 012/2012 de 6 de marzo, emitida por la Oficina Regional de Santa Cruz, dirigida a la Cámara Nacional de Minería (CONALMIL), solicitando opinión técnica a la Cámara Nacional de Minería, en ocasión anterior, absolviendo una consulta similar, emitió su criterio jurídico en sentido de que el granito negro, piedra laja, piedra pizarra, piedra marmolada, piedra caliza y otros materiales ornamentales, se encuentran bajo el imperio de la Ley N° 1777 de 13 de marzo de 1997 o Código de Minería vigente y que, en casos de avasallamientos, invasiones o perturbaciones de los trabajos de prospección, exploración y explotación, procede la acción de amparo administrativo minero con posibilidad de imputar responsabilidad civil y penal contra particulares o autoridades no judiciales en su caso con el uso de la fuerza pública previa verificación de los hechos en atención a lo previsto por los arts. 42 del Código Minero y 142 y 143 de su parte adjetiva.
El referido criterio jurídico se encuentra corroborado por la opinión técnica del Ministerio de Minería y Metalurgia que, afirma: "...el granito negro en términos geológicos representa filón o intrusivo masivo proveniente de las magmas de la corteza terrestre y esta naturaleza distinta aleja a este material ornamental del concepto o definición de áridos y agregados tanto de la Ley N° 3425 y DSR N° 0091 de 22-IV-09".
De esa manera, resulta fundamentada la Resolución Administrativa N° 016/2012, basada principalmente en el análisis de la prueba que permite reconocer las propiedades del granito negro, aspectos técnicos que derivan en consecuencias legales.
Respecto al aprovechamiento que la empresa demandante hace con el granito negro, se advirtió que tiene fines ornamentales, como se verificó de la inspección ocular cursante de fs. 398 a 400, evidenciándose que se hace uso de bloques de granito negro para su procesamiento y posterior fabricación de mesones de baño, cocina, muebles y otros. En consecuencia, quedan claros los motivos por los cuales la explotación de granito negro por parte de la Fábrica de Mosaicos y Marmolera Tuma Hnos. Ltda., no se enmarca a las disposiciones señaladas anteriormente; de esta manera, se demostró que el laboreo respecto a la explotación de granito negro, responde en su tratamiento a los alcances de la Ley N° 1777 y en consecuencia a la normativa legal vigente que regula el sector.
La Resolución Administrativa N° 20/2012, en relación al contrato administrativo de concesión que habría celebrado la empresa recurrente, señaló de manera textual: "... Que, de la revisión de obrados efectivamente cursa contrato suscrito entre el Gobierno Municipal de San Miguel de Velasco y la Empresa Turna, conforme se evidencia de la cláusula cuarta del contrato de referencia de fecha 16 de marzo de 2012, esta empresa no tiene EXPRESAMENTE autorización para explotar GRANITO NEGRO. El referido contrato es exclusivo para la explotación de áridos y agregados (...)”; se observa por tanto, de manera clara que lo señalado por la Autoridad Regional en ningún momento afirma que la compañía demandante tendría autorización para explotar granito; de la referida afirmación se puede notar que únicamente hace referencia a la no estipulación de forma expresa en relación a la autorización de la explotación de la piedra granito negro.
Por otra parte, la empresa ahora demandante, pretendió ocultar que la demanda de amparo administrativo interpuesta por Mary Jenny Justiniano Terrazas por la COMIBOL fue de 30 de enero de 2012, y el contrato suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco es de 16 de marzo del citado año; es decir, respecto a la supuesta autorización emitida por el municipio antes citado, se evidenció que existe un periodo de tiempo en el cual la compañía demandante ni siquiera tuvo autorización, manifestando que la explotación se basa en la autorización provisional emitida mediante la emisión de la Nota Stria. Gral. GMSM N° 666 de 3 de noviembre de 2011.
Que las Resoluciones Administrativas Nos. 016/2012 y 20/2012, no emitieron disposición expresa en relación a la nulidad o anulabilidad del contrato de concesión, reconociendo que el Gobierno Autónomo Municipal de San Miguel de Velasco, asuma la responsabilidad de sus actos en entera libertad.
En relación a la cláusula quinta del contrato de concesión municipal de área para el uso, aprovechamiento y explotación de granito, áridos y agregados, suscrito entre la antes citada entidad edil y la fábrica demandante, afirma que causó extrañeza que se haga referencia que según reglamento exista una previsión en cuanto a la explotación de granito en bloque, extremo que se considera contradictorio a lo establecido en el concepto de piedra que refiere el art. 3 del DS N° 0091, que señala a la piedra como cualquier material fragmentado.
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