SE/0131/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 131/2015.

FECHA: Sucre, 20 de abril de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 126/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: José Humberto Baldivia Unzaga contra la Aduana Nacional de Bolivia.

MAGISTRADO RELATOR: Jorge Isaac von Borries Méndez.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por José Humberto Baldivia Unzaga contra el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa cursante de fojas 654 a 663, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RA – PE 0363-08 de 2 de septiembre de 2008; la respuesta de fojas 691 a 693 y los antecedentes del proceso.

CONSIDERANDO I: Que José Humberto Baldivia Unzaga, se apersona interponiendo demanda, en virtud de los fundamentos siguientes:

Señala que por su reconocida experiencia profesional, fue invitado por el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional para posteriormente por decisión unánime del directorio de la Aduana Nacional le designan Gerente General de la Aduana mediante Resolución de directorio Nº RD 02-017-07 de 15 de octubre de 2007, designación efectuada a través del Memorando Cite AN-PREDC- Nº 0156/07 de 16 de octubre de 2007, nombramiento enmarcado en el art. 6 inc. b) del Reglamento de Personal de la Aduana (Funcionarios de libre nombramiento), concordante con el art. 5 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público y art. 12 inc. c) de su Reglamento, siendo su designación como titular, no como interino.

Que por Memorando Cite Nº 090/08 de 13 de marzo de 2008 fue destituido de su cargo por el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana, produciéndose daño a su prestigio, a su imagen personal y profesional y a su carrera administrativa dentro del Sector Público, destitución sin Previo Proceso Interno Administrativo, contraponiéndose a lo normado por el art. 28 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) Ley de Administración y Control Gubernamentales y sus Decretos Reglamentarios Nº 23318-A y DS Nº 26237 modificatorio, concordante con el art. 107 inc. f) del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional. Sostiene que uno de los infundados motivos de su destitución, fue una carta notariada donde se le acusa de solicitar sumas de dinero a cambio de cargos en la Aduana, presentada por Nelson Ramos Gutiérrez (ex Administrador Regional de la Aduana de Yacuiba – Tarija), quien fue destituido por su persona, en diciembre de 2007 por actos comprobados de corrupción, determinados por la Unidad de Lucha Contra la Corrupción de la Aduana; manifiesta que otra causa que motivó su destitución fue el “Caso Diario de Charaña”, acusaciones puestas a conocimiento del directorio y plasmada en el Acta Nº 4 de la Reunión Ordinaria de Directorio de 13 de marzo de 2008.

Manifiesta que en atención al Informe AN-ULCPC Nº 034/2008 de 10 de marzo de 2008, se inicia contra el ex Gerente General de la Aduana un Proceso Administrativo Interno el 1 de abril de 2008, que concluyó con la Resolución Sumarial AN-GEGPC-SM Nº 086/2008 de 4 de junio de 2008, que determinó Responsabilidad Administrativa sin Sanción contra José Humberto Baldivia Unzaga ex funcionario público, por la designación interina de Henry Rodolfo Espinoza Zapata, Aidee Luisa Encinas Sánchez, Mario Christian Navia y Melfy Dolores Cruz Quintana. Ante el Recurso de Revocatoria, la autoridad Sumariante en segunda instancia confirmó totalmente la Resolución Administrativa recurrida mediante la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 122/2008 de 24 de julio de 2008, que posteriormente es confirmada por la Resolución RA – PE 03-63-08 de 2 de septiembre de 2008, dictada por el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia.

Sostiene que en su calidad de Gerente General de la Aduana Nacional, en ejercicio de sus facultades y atribuciones conferidas por ley, por Comunicación Interna AN-PREDC-0402/2007 de 18 de octubre de 2007, designó legalmente a Henry Rodolfo Espinoza Zapata, Aidee Luisa Encinas Sánchez, Mario Christian Navia y Melfy Dolores Cruz Quintana como funcionarios interinos art. 69-A de la Resolución de Directorio Nº RD 02-015-02 de 27 de junio de 2002 y art. 71, previa verificación de la necesidad de servicio, a través de memorando suscrito por el jefe Superior Jerárquico, concretamente el requerimiento de personal formulado por el Jefe del Departamento de Control de Concesiones, mediante Comunicación Interna AN-DCCAC-Nº 413/07 de 11 de diciembre de 2007; argumenta también que las contrataciones obedecieron a la evaluación del grado de ejecución y cumplimiento del POA institucional de la gestión 2007 en lo referente a Intervención de la Aduana a la Concesionaria Depósitos Bolivianos Unidas (DBU) ex Swissport, Construcción de Cinco Centros Fronterizos (CEFROS), Supervisión de Viviendas en las Administraciones de Frontera, Aduanas Binacionales y Supervisión de construcciones realizadas por las Gerencias Regionales.

Refiere que los Informes Parciales de la Jefa del Departamento de Recursos Humanos AN-DRHAC-0242/2007 y AN-DRHAC-0245/2007 de 5 de diciembre de 2007, que motivaron el injusto Proceso Administrativo Interno no se ajustan al espíritu de las disposiciones contenidas en el art. 18 num. 1 inc. b) último párrafo del DS Nº 26115, ni el art. 71, art. 42 inc. d), art. 59 y art. 63 del Reglamento de Personal, referidos a la Evaluación Integral de los postulantes. Que en el reclutamiento de funcionarios interinos se debe asegurar que los candidatos cumplan mínimamente los requisitos y condiciones del puesto, pudiendo no ser exhaustivos.

Señala que la interpretación errónea del art. 33 de la Ley Nº 1178 ocasionó que no se considere el cumplimiento de resultados en la gestión 2007, acreditado por la publicación del Memorial Institucional, además tenía la obligación de aplicar el art. 4 inc. d) de la Ley Nº 2341, referido al principio de verdad material, para llegar a la verdad de los hechos y no quedarse con el concepto tradicional de responsabilidad por el cumplimiento fiel y estricto de las normas e instrucciones, sin importar el resultado del cumplimiento más o menos correcto de tales normas. También manifiesta que existe falta de normativa para los funcionarios de libre nombramiento, que al ser personal de confianza de funcionarios electos o designados, no se encuentran sujetos a las disposiciones relativas a las carrera Administrativa del Estatuto del Funcionario Público, pudiendo ser destituidos de manera injusta y con una serie de mentiras.

Por lo argumentado, al haber demostrado que la Máxima Autoridad Ejecutiva de la Aduana Nacional, a momento de resolver el Recurso Jerárquico, aplicó incorrectamente el art. 18 num. 1 inc. b) último párrafo del DS Nº 26115, con relación al Reglamento de Personal de la Aduana, art. 69, art. 69-A, art. 71 inc. b), art. 6 inc. d), art. 3, art. 59 y art 63; art. 33 de la Ley Nº 1178, conexo al inc. c) del art. 1 de la Ley SAFCO y art. 1 inc. f a inc. i) de la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público, Impugna la Resolución RA – PE 0363/08 de fecha 2 de septiembre de 2008, solicitando se declare probada la demanda, se deje en parte sin efecto la Resolución Administrativa, absolviéndolo de Responsabilidad Administrativa por la designación interina de los cuatro funcionarios señalados.

CONSIDERANDO II: Citado el Presidente Ejecutivo interino de la Aduana Nacional de Bolivia Wilfredo Vargas Valdez, con la provisión citatoria emitida por la extinta Corte Suprema de Justicia (fs. 668 a 681), en el plazo previsto por el art. 345 y cumpliendo los requisitos del art. 346 del Código de Procedimiento Civil, contesta negativamente a la demanda por memorial cursante de fs. 691 a 693, mediante su apoderado, argumentando:

Que en el Proceso Administrativo Disciplinario Interno seguido ante la autoridad Sumariante de la Aduna Nacional contra José Humberto Baldivia Únzaga, se ha establecido que los nombramientos de Henry Rodolfo Espinoza Zapata, Aidee Luisa Encinas Sánchez, Mario Christian Navia y Melfy Dolores Cruz Quintana, se realizaron sin cumplir previamente los requisitos previstos en el Manual de Puestos de la Aduana Nacional, contraviniendo lo previsto por el art. 18 numeral I del DS Nº 26115 de 16 de marzo de 2001 que aprueba las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aspecto que no pudo ser enervado con sustento legal por el ahora demandado.

Con referencia a la errónea aplicación del art. 33 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, señala que en concordancia con este artículo, debemos remitirnos a lo establecido por el art. 63 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante Decreto Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992, que establece que el servidor público previa, concurrente o inmediatamente tomada la decisión en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad, deberá enviar a su superior jerárquico, a los máximos ejecutivos de su entidad y a la autoridad que ejerce tuición sobre su entidad o institución, un informe escrito sustentando su decisión, que servirá como principio de prueba para fines de control posterior, informe que no consta en los actuados del proceso, pretendiendo el ahora demandante la aplicación del art. 33 de la Ley Nº 1178 sin cumplir también lo establecido por el art. 63 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública. Por otro lado, manifiesta que el ahora actor en ningún momento probó que sus decisiones fueron tomadas en beneficio de la entidad y menos desvirtuó que su acción (designación de funcionarios) estaba enmarcado dentro de la ley, consecuentemente no adecuó su accionar a lo establecido en el art. 8º inc. b) de la Ley Nº 2027 Estatuto del Funcionario Público y art. 29 de la Ley Nº 1178 SAFCO.

En virtud a los aspectos descritos, solicita se declare improbada la demanda, manteniendo firme y subsistente la Resolución Administrativa RA – PE 03-63-08 de 2 de septiembre de 2008, que confirmó la Resolución Administrativa AN GEGPC SM Nº 122/2008 de 24 de julio de 2008 y la Resolución Sumarial AN-GEGPC SM Nº 86/08 de 4 de junio de 2008, sea con costas más regulación de honorarios, conforme prevé el art. 199 in fine del Código de Procedimiento Civil.

CONSIDERANDO III: En atención a que la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena, en concordancia con los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, corresponde de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos sucedidos en la fase administrativa y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos del Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional de Bolivia.

En el caso de autos, el objeto de la controversia radica en determinar si en la tramitación del Proceso Sumario Interno, existió violación a normas administrativas sobre contratación de funcionarios interinos en la Aduana Nacional. En ese marco y de la compulsa de los antecedentes procesales de (fs. 1 a 698) y 2 anexos, se llega a las siguientes conclusiones:

III.1. Mediante Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM Nº 108/2008 de 1 de abril de 2008, se inicia proceso Administrativo contra el ex Gerente General de la Aduana Nacional José Baldivia Únzaga, al existir indicios de responsabilidad administrativa por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo en el nombramiento ilegal de funcionarios (fs. 79 a 81 del anexo I).

III.2. El 4 de junio de 2008 la autoridad sumariante emitió la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 086/2008 que Declara con Responsabilidad Administrativa al ex servidor público José Baldivia Únzaga ex Gerente General de la Aduana Nacional de Bolivia, por haber designado interinamente a los funcionarios públicos que no cumplían con los requisitos esenciales en cuanto a formación académica o experiencia de acuerdo al Manual de puestos, vulnerando el art. 18 numeral I inc. b) último párrafo de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal aprobadas por DS Nº 26115. Además se establece que no vulneró el art. 148 inc. q) del Reglamento de Personal, porque en ningún caso se permitió la prestación de servicios de terceros, sin memorando de designación o sin contrato dentro de la Aduana Nacional de Bolivia. Al identificar indicios de Responsabilidad por parte del Jefe de la Unidad Administrativa de la Gerencia Regional de Aduana Santa Cruz, se solicita informe al Departamento de Recursos Humanos acerca de las irregularidades identificadas en esa regional, en cuanto al nombramiento de personal que no cumple requisitos establecidos en el Manual de Puestos de la Aduana (fs. 300 a 329 del Anexo II).

III.3. Previa notificación, el perdidoso interpone Recurso de Revocatoria, resuelto con la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 122/2008 de 24 de julio de 2008 que confirma totalmente la Resolución Impugnada (fs. 411 a 425 del Anexo II).

III.4. Notificado con la Resolución del Recurso de Revocatoria, interpone Recurso Jerárquico (fs. 427 a 448 del Anexo II), resuelto por el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional mediante la Resolución RA – PE 03-63-08 de 2 de septiembre de 2008, Confirmando la Resolución Recurrida y la Resolución Sumarial (fs. 459 a 464 del Anexo II).

CONSIDERANDO IV: A efecto de resolver el presente caso, resulta necesario señalar tal cual lo dejó establecido el Tribunal Constitucional en la SC 0090/2006 de 17 de noviembre, que la finalidad del proceso contencioso administrativo es: “…asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la Administración al derecho en todas las actuaciones que realiza, en su condición de poder público. Consiguientemente, no se restringe a la defensa de los derechos subjetivos de los particulares, sino también se protegen las pretensiones de la administración”, lo que significa que la actuación Estatal se encuentra sometida al orden jurídico, existiendo sobre la misma, la posibilidad de efectuar control judicial, ya que la responsabilidad del ente regulador, Superintendente Tributario General a.i., hoy Autoridad General de Impugnación Tributaria, no se agota con la legalidad de sus resoluciones, sino con el deber de fundamentar de manera clara, coherente y precisa los argumentos de la mismas, señalando los elementos sobre los cuales asumió una determinación administrativa en el ámbito de sus facultades, respaldándolos en las normas y disposiciones legales vigentes.

En ese sentido, al efectuar control de legalidad de la actividad administrativa a través del proceso contencioso administrativo, cuyo conocimiento y resolución le fue encomendado al Tribunal Supremo de Justicia conforme los arts. 778 y ss del Código de Procedimiento Civil (CPC), tiene el deber de verificar la aplicación adecuada de las normas legales, como garantía de la protección de los derechos de los administrados en sede administrativa, y en su mérito ordenar se subsanen los defectos en que hubieren incurrido las autoridades administrativas, atribución que permite analizar cada uno de los argumentos presentados en la demanda, con la finalidad de verificar si son ciertas o no las vulneraciones alegadas. Así, se pasará analizar las acusaciones: